城鄉統籌背景下城鎮化推進與新農村建設的協調

趙培紅

[摘要]建立城鄉經濟社會發展一體化新格局，實現城鄉統籌，一方面要大力推進城鎮化，繼續加快轉移農村剩余勞動力，另一方面要建設社會主義新農村，逐步改變農村落后面貌。這兩個方面相輔相成，不可或缺。通過分析城鎮化推進和新農村建設的若干問題，認為城鄉統籌背景下城鎮化與新農村建設應兩端推進，建立產業、空間、就業、幫扶機制，促進城鄉經濟社會協調發展。

[關鍵詞]城鄉統籌；城鎮化；新農村建設；協調

[中圖分類號]F02

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671—8372(2009)04—0014—05

“城鄉統籌”這—術語的流行，大致可以追溯到20世紀80年代中期。從字面上講，“城鄉統籌”就是將城市和農村的經濟社會發展作為一個整體，統一規劃，全盤考慮。在學界，“城鄉統籌”一般在以下幾個層面上使用：一是從手段上使用“城鄉統籌”這一術語，指將城市和農村在制度設計、資源分配、居民地位、收入分配等方面，納入統一規劃，進行統一調配；二是在“城鄉協調發展”的目標層面上使用“城鄉統籌”這一術語，著重強調城鄉之間的協調發展；三是將“城鄉統籌”上升到“城鄉一體化”目標層面，著重強調城鄉之間的相互融合，最終融為一體。從政策層面來看，從黨的十六大統籌城鄉發展的提出到“兩個趨向”及社會主義新農村建設，再到十七大和十七屆三中全會對統籌城鄉發展、推進社會主義新農村建設的進一步部署，清晰地表明了我國城鄉統籌發展戰略體系間的邏輯關系：統籌城鄉發展是總體戰略思想，以工促農、以城帶鄉是戰略取向，而在推進城鎮化的同時扎實推進新農村建設則是戰略的具體化。

統籌城鄉發展不是要完全消除城鄉差距，而是要解決城鄉發展的不協調問題。統籌城鄉的根本，是加快現代生產方式對傳統生產方式的改造，增強農民和農村的發展能力，要防止因片面強調與國際接軌導致更多的農民和農村地區同國內發展主流接軌。

一、統籌城鄉背景下如何推進城鎮化

在城鎮化過程中，必然引起城鄉關系的劇烈變動，而堅持城鄉統籌發展，則是推動城鎮化健康發展的重要保證。

(一)改革戶籍制度及相關城市福利保障制度，形成包容農民工的城市管理制度和城市文化氛圍

目前城鎮的財政支出和公共產品的提供是以城鎮戶籍人口為依據的，進城農民因身份有限，無法享受城鎮人口的待遇和各項公共服務，城鎮福利保障制度加大了農民進城的成本和風險，加劇了進城農民的邊緣化地位。要改革現行戶籍制度，按照國際慣例，逐步建立全國統一的、以身份證管理為主的統一戶籍制度，賦予全國公民平等擇業和生活的權利；逐步建立起以居住地劃分城市人口或鄉村人口的管理制度，使全體公民在戶口身份上完全平等，固然是戶籍制度改革的重要任務，但這遠遠不是戶籍制度改革的全部內容。取消農民進城打工的限制性規定、不合理收費和歧視性就業、就學、社會保障和社會管理政策，使進城農民能夠自由平等地進入城市社會福利保障體系。只有這樣，戶籍制度對于城鎮化和農民市民化的負面影響才能根本消除。近年來，小城鎮戶籍制度的改革已在全國展開，若干大中城市已經開始放松農民變市民的控制條件，城鎮戶籍制度的改革已呈迅速加快的態勢。

城鎮福利保障制度的改革應該按照加快推進與循序漸進、重點突破有機結合的原則，在失地農民的社會保障、農民工工傷和大病保險、農民工子女就學條件等方面，取得突破性的進展，逐步實現與城市福利保障制度的接軌。應該將進城農民的就業和發展問題，納入城市經濟社會發展規劃通盤考慮；將農民工子女教育及其衛生保健問題，納入輸入地政府統一管理。

(二)改革土地征用制度和城鎮房地產制度。保障農民權益

在土地城鎮化過程中，農民權益受侵害的問題比較嚴重，形成了對社會穩定和可持續發展的嚴重威脅。城鎮化的加快推進和地方政府對加快經濟發展的熱情，會始終形成超規劃侵占基本農田和違規占用耕地的強大壓力。通過土地征用制度改革，協調解決土地征用過程中土地增值收益在國家、農民和企業之間的科學分配問題，保護失地農民的合法權益，并維護社會的長期穩定。

1.嚴格區分公益性用地和經營性用地。根據兩類征地的不同，分類探索有效的方式實現失地農民的社會保障與所處城市的社會保障接軌。逐步引入征地過程中利益相關者的聽證制度，確保被征地農民獲得的土地占用補償費能夠覆蓋其失業保障、基本養老保障、醫療保障和最低生活保障費。通過市場定價提高經營性用地的價格水平，不僅可以促進相關企業等經營性單位節約用地，還可以引導企業形成對要素比較優勢的合理判斷，促進發達地區的產業升級和低層次產業向欠發達地區的轉移，并帶動欠發達地區的產業發展。對于征地補償費的發放，要建立嚴格的審計監督和懲罰制度，以追究主要責任人等方式，從嚴打擊地方政府或集體經濟組織以各種名義侵占農民征地補償費的行為。

2.在不同規劃、不同類型的城市，開展農村土地直接進入城市土地一級市場的試點工作。在嚴格執行有關審批程序和土地規劃方案的基礎上，允許城鎮規劃區內屬于農村集體的農用地，通過轉讓、出租、抵押、入股等形式直接進入城鎮土地一級市場，參與城鎮土地開發，并將參與城鎮土地開發的收益與解決失地農民的就業和社會保障問題結合起來。

3.加快城鎮廉租房建設。現有的城鎮房地產制度，導致城鎮房地產和房租價格長期居高不下，加大了農民進城居住、就業的門檻和發展的困難。應通過促進城鎮土地低價形成機制的創新，加大力度提高城鎮土地市場的公開化、透明化水平，借此從地價上抑制城鎮房地產和房租價格的上漲，為改善農民進城居住、就業和發展創造條件。可依靠政府投資或稅收優惠、企業公開競標等方式，加快城鎮廉租房建設，解決城市低收入群體和進城打工農民無房可住的問題。

二、統籌城鄉背景下如何建設新農村

統籌城鄉發展，重點和難點在農村，要始終堅持把解決好“三農”問題作為全部工作的重中之重。新農村建設并不是說一定要把所有的農民都固化在農村，相反的是要求有節奏、有梯次地轉移農村富余勞動力。但新農村建設的最終目的是實現農村經濟發展和農民生活富裕，讓農業、農村和農民走出傳統的模式與形態。在“城鄉均質化”理念下，站在統籌城鄉發展的高度，就地實現農村城市化，從農村產業開發和農村基礎設施建設入手，把農業發展放到整個國民經濟的大格局中，把新農村建設放到整個現代化建設的格局中，把農民增收放到國民收入分配和再分配的大格局中，讓農民與農村、農業一起發展，從而縮小城鄉差距，解決“三農”問題，加快社會主義新農村建設步伐。

(一)發展現代農業

1.推進農業結構調整

調整優化農產品品種品質結構。緊緊圍繞“高產、優質、高效、生態、安全”的目標和要求，優化農產品品種品質結構，不斷提高農產品優質化水平。從

源頭抓起，繼續實施種子工程、畜禽水產良種工程，提高農業生產良種化水平；完善農業標準體系，建立農產品質量檢驗檢測體系，全面開展農產林和食品質量認證，推行農業生產標準化；加強動物疫病特別是禽流感等重大疫病防控的基礎設施建設，完善突發疫情應急機制，推廣畜禽養殖清潔生產工藝，提高畜禽產品質量。

加快建設優勢農產品產業帶。立足自然資源優勢和現有生產基礎，因地制宜，適應市場，依靠科技，盡快做大做強一批農產品優勢產區，不斷提高農業生產布局區域化水平。品種上突出區域特色、品質特色、功能特色，滿足市場多樣化和優質化的需求。布局上盡快向最適宜區集中，避免地區間結構雷同，最大限度地優化配置資源，不斷提高優勢農產品的檔次和水平。

2.加快農業科技進步

深化農業科研體制改革。加強農業高技術研究，實施現代農業高技術產業化項目，盡快取得一批具有自主知識產權的重大農業科技成果。針對農業生產的迫切需要，加快農作物和畜禽良種繁育、動植物疫病防控、節約資源和防治污染技術的研發和推廣。把農業科研投入放在公共財政支持的優先位置，提高農業科技在國家科技投入中的比重，安排農業科技成果轉化資金和國外先進農業技術引進資金，加強種質資源和知識產權保護。

加快農業技術推廣體系建設。積極探索對公益性職能與經營性服務實行分類管理的辦法，完善農技推廣的社會化服務機制。深入實施農業科技入戶工程，擴大重大農業技術推廣項目專項補貼規模，鼓勵各類農科教機構和社會力量參與多元化的農技推廣服務，大力提高農業科技轉化能力。

推進農業機械化。適應我國農業機械化快速發展的新形勢，擴大農機購置補貼規模，充分發揮政策的拉動作用，調動農民發展農業機械化的積極性。優化農機裝備結構，鼓勵發展大中型拖拉機、聯合收割機、插秧機及其配套機具，加快先進實用機具的推廣應用，著力提高重要農時、重點作物、關鍵生產環節和糧食主產區的機械化作業水平。

3.發展農業產業化經營

加強和扶持龍頭企業建設。認真落實中央和地方的有關扶持政策，增加扶持農業產業化發展資金，積極培育發展農業產業化龍頭企業。通過創新信貸擔保手段和擔保方法，切實解決龍頭企業收購農產品資金不足的問題。開展農產品精深加工增值稅改革試點，對市場潛力大、加工層次深、科技含量高的龍頭企業，要進行重點扶持。把發展龍頭企業和鄉鎮企業結構調整結合起來，引導鄉鎮企業向農業和農產品加工領域延伸。

完善農業產業化經營組織內部的利益相連機制。引導龍頭企業與農戶采取訂單農業，與農戶形成相對穩定的購銷關系。推廣龍頭企業、合作組織與農戶有機結合的組織形式，讓農民從產業化經營中得到更多的優惠。建立和完善監督約束機制，通過經濟和法律手段約束企業和農戶行為，確保農民、企業和合作組織的利益，確保農業產業化經營健康發展。

扶持發展農民專業合作組織。安排專門資金，減免有關稅費，鼓勵和引導農民、農技推廣機構、農村經紀人、專業大戶以及各類社會化服務組織，創辦或領辦各類專業合作組織，開展專業化、系列化服務，提高農民參與農業產業化經營的能力。

4.加快發展資源節約型農業和循環農業

節約和集約利用土地。實行最嚴格的耕地保護制度，控制非農建設占用耕地，確保基本農田總量不減少，質量不下降，用途不改變。加大沃土工程實施力度，綜合運用農藝、生物和工程措施，改善土壤肥力。

加快發展旱作節水農業。逐步改革農業用水的價格形成機制，采用經濟的手段引導農業節水，對農民采取節水措施給予適當補貼。大力推廣節水灌溉新設備、新技術，推廣渠道防滲、低壓管道輸水灌溉、噴灌、滴灌、微灌、滲灌等節水技術，提高水資源利用效率。推廣旱作農業技術，提高干旱、半干旱地區農業綜合生產能力。

提高農業投入品利用效率。按照復合化、高效化、緩釋性、可控性的要求，發展高濃度肥料和復混肥料，發展商品有機肥。根據農作物需肥規律、土壤供肥性能和肥料效應，推廣測土配方施肥、平衡施肥和深施氮肥等技術，開發高效、低毒、低殘留的農藥新產品，積極推廣生物防治病蟲害技術。加強新型農機具開發和有關技術標準制定工作，推廣綜合配套節能低耗特別是少耕免耕技術，為主要農作物生產提供全程、配套的現代農業裝備。

(二)改善農村面貌

1.加強基礎設施建設

加強生產設施建設。切實加大公共財政對農田水利建設的支持力度，以政府補助資金為引導，以農民自愿出資出勞為主體，以農田水利建設規劃為依托逐步建立起保障農田水利建設健康發展的長效機制。繼續推進退耕還林、天然林保護等重點生態工程，在退耕還林地區培育后續產業，抓好防護林體系和農田林網建設，為建設高標準農田營造良好的生態屏障。

加強生活設施建設。優先解決廣大農民最急需的生活基礎設施，突出抓好“水、路、氣、電”，讓農民喝上清潔衛生的水，走上順暢便捷的路，用上潔凈安全的能源和既經濟又有保障的電。積極推進農村信息化建設，充分利用和整合涉農信息資源，強化面向農村的廣播電視電信等信息服務。

發展農村公共事業。改善農村教育、衛生、文化等基礎設施，基本建立比較完善的醫療、養老、最低生活保障和困難救助等社會保障體系，形成民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的良好局面。進一步完善農村“五保戶”供養、特困戶生活救助、災民救助等社會救助體系，探索建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度。

(三)培養新型農民

隨著城鄉經濟相互作用的增強和對外開放的擴大，農民面對的市場競爭將越來越激烈，其現有素質的不適應性也越來越強。加強農民培訓、提高農民的組織化程度，不僅有利于農民更好地適應市場和現代產業競爭、就業競爭的挑戰，擴大農民增收、就業和實現自我發展的機會；還可以提高農民的市場談判能力、參與發展決策的能力、對農村公共品和社會發展需求的表達能力和爭取相對有利的政策地位的能力，從而促進城鄉協調發展機制的形成。

1.普及農業科技知識

中國農村每年高中畢業后不能上大學的青年大約有1100萬，潛力雖然很大，但實踐能力缺乏。為適應新的農業科技革命的需要，應當使他們接受各種農業技術培訓，掌握一定的實用技術；各類農業院校要對他們開展積極的培訓教育；通過科技下鄉活動的長期化和制度化，推廣農業新技術、新知識。

2.加強職業技能培訓

建立健全各種培訓機制，采取有力措施提高農村勞動力的素質。比如，將農村九年制義務教育與職業技術教育發展結合起來，根據市場需求加強對農村勞動力的技能教育，對進城農民工進行培訓，逐步建立起職業培訓與農民分工、分業相銜接的機制，提高農民就業的競爭力，使最廣大的農民工成為有文化、懂技術、高素質的勞動者。

三、城鎮化推進與新農村建設的協調

統籌城鄉發展，應當城鄉兼顧，共同發展。推進城鎮化與建設社會主義新農村，是我國現代化建設戰略布局相輔相成、不可或缺的兩個重要組成部分。一方面，城鎮化是我國經濟社會結構轉變的大趨勢。目前我國的城鎮化率已達45.68％，今后一個時期仍要堅定不移推進城鎮化進程，有序轉移農村人口，為提高農業勞動生產率、加快農村發展奠定基礎，為全面建設小康社會創造條件。另一方面，我國人口規模巨大，即使到2020年全國城鎮化水平提高到60％乃至以后提高得更高，仍會有幾億人口生活在農村而且進城務工農民在可預期的未來有相當一部分還會雙向流動。去年下半年以來，受全球金融危機影響出現的大量農民工返鄉現象即是明證。

要按照以人為本和全面、協調、可持續的發展觀要求，站在經濟社會發展全局的高度，將促進城鄉統籌的短期政策和長效機制建設有機結合起來，努力形成有利于以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展的政策體系和運行機制。

(一)實行城鄉產業協調發展

工業現代化和農業現代化是一個相互影響的過程，工業現代化能夠為農業現代化提供技術、人才、管理方式和市場，而農業現代化可以為工業現代化提供必要的物質保障。第一，工業為農業提供適用性技術和前沿技術，以技術革新為先導，提高農業的整體現代化水平。第二，工業和農業市場存在相互依存的關系，工業和農業市場的結構調整、升級和擴大，以及市場體系的完善為農業現代化提供更加成熟的市場，減少因市場不規范帶來的交易成本的增加。農業現代化的市場擴大，會加快農產品的流動速度和提高農產品的商品率，從而加快農業產業化進程。第三，工業資本整合農業部門。農業現代化需要大量的資本作為后盾，單靠政府投入和農業自身的積累是非常有限的，要引導與農產品相關的工業向農村延伸產業鏈，把工業資本投入農業現代化建設。

(二)實行城鄉空間協調發展

城鄉空間協調可以分為三個層級：第一層級是都市圈內的城鄉統籌。其重點是落實區域經濟的總體布局，完善區域城鎮體系，建設區域性基礎設施，特別要考慮沿交通線或產業帶的城鄉發展規劃；加強區域內重點開發區、優化開發區、限制開發區、禁止開發區等主體功能區建設在城鄉之間的協調；充分考慮到區域產業發展需要，突破行政區邊界，允許要素資源在更大區域范圍內優化配置。第二層級是城市中心與周邊鎮、鄉村的統籌。它的重點在于有效地建立城市反哺農村的機制，規劃若干個既有良好發展條件的中心鎮，實現城鎮之間分工，鼓勵工業向城鎮產業園區集中，提高產業集聚效率。第三層次是中心鎮、縣城與周邊鄉村的統籌。它更強調城鎮聚集作用，鼓勵農村富裕人口向中心鎮集中，農地向農業大戶集中。

(三)實行城鄉就業協調發展

首先，建立信息披露機制。及時對就業信息、勞動力信息進行收集整理，建立可靠、及時、高效的信息服務網絡。其次，建立勞動力技能培訓機制。在培訓主體的選擇上，要注意利用和改造政府系統現有的培訓資源，也要積極扶持企業、民間培訓機構和農民專業協會培訓體系的成長。提倡農民工輸入地同輸出地的地方政府或培訓機構之間聯合開展訂單人才培訓。再次，建立城鄉就業保障機制。保障農民工享有工傷保險、醫療保險、就業保險等，政府主動服務，解決農民工與就業單位的勞資關系問題，切實保障農民工權益。

(四)實行城鄉幫扶協調發展

各大中城市要切實履行市帶縣、市幫縣的責任，通盤制定城鄉發展規劃，加大市級財政建設資金對郊區和縣城的投入，加大基礎設施向農村的延伸，加大城市人才、智力資源對農村發展的支持，加大城市科技、教育、醫療方面對農民群眾的服務，形成城市與農村協調發展、共同繁榮的局面。把“三下鄉”活動制度化、規范化，形成城市支援農村的長效機制，完善教師交流制度，特別是要制定相關政策和措施，積極引導和鼓勵教師及具備教師資格的其他人員到農村中小學任教；鼓勵縣級醫療機構將人員、技術和設備向鄉鎮衛生院轉移。

要堅持推進城鎮化與社會主義新農村建設并行不障的原則，合理把握城鎮化的速度，積極穩妥地引導農村人口轉移，使城鎮化與經濟社會發展相適應，與社會主義新農村建設相協調，努力形成城鎮化與社會主義新農村建設良性互動、相互促進的局面。

[責任編輯王艷芳]