農(nóng)村環(huán)境問題的制度原因和對策分析

曾維政　尹松波

摘 要：隨著社會經(jīng)濟發(fā)展廣度和深度的持續(xù)加大，農(nóng)村環(huán)境問題日益顯露，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)成為制約我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個嚴重障礙。從政治制度、經(jīng)濟制度和社會制度等方面分析了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生的原因，并提出了推進決策的科學(xué)化和民主化、完善環(huán)境保護制度等相應(yīng)的對策措施，有利于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會建設(shè)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境 政治經(jīng)濟社會制度 制度建設(shè) 新農(nóng)村建設(shè)

中圖分類號：F203 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2009）02-013-02

一、制度方面的原因

制度是“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”①，它“包含著一套從章程和規(guī)則出發(fā)來檢測偏差的程序，最后還有一套道德、倫理的行為規(guī)范，這類規(guī)范限定了章程和規(guī)則的約束方式的輪廓”②。一個社會的制度應(yīng)該與生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)，以促進社會的發(fā)展；反之，則會對社會進步形成障礙和阻力。社會主義新農(nóng)村建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生有很多就是制度方面的原因造成的。

1.政治制度方面。

（1）決策制度。新中國成立以后，我國社會經(jīng)濟發(fā)展迅速，取得了舉世矚目的偉大成就。但是，在社會經(jīng)濟發(fā)展的決策過程中，由于缺乏生態(tài)保護意識，認為環(huán)境無價，沒有充分考慮對環(huán)境的影響，最終導(dǎo)致了經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的生態(tài)壓力與環(huán)境的實際承受能力失去平衡和協(xié)調(diào)，使生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞。

就環(huán)境立法來講。因為社會公民深受環(huán)境污染、生態(tài)破壞的影響，是環(huán)境污染的直接受害者，希望維護自己的環(huán)境權(quán)益，希望環(huán)境保護法律法規(guī)具有最高的權(quán)威，希望有機會表達自己的心聲，發(fā)表自己的看法。但是，在中國現(xiàn)實的立法過程中，我國農(nóng)村居民人微言輕，很少有參與立法的可能，難有聲音可以影響立法，他們實際上處于立法者考慮的范圍之外。

（2）行政管理制度。我國內(nèi)地實行的是中央高度集權(quán)的單一的行政管理制度，由下到上一級對一級負責，這就決定了地方政府下級必須聽命于上級政府。我國現(xiàn)在有五層制：中央、省(自治區(qū)、直轄市)、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。首先是中央與地方的關(guān)系，然后是省、自治區(qū)、直轄市與下級行政機關(guān)的關(guān)系。改革開放后，中央對地方政府普遍放權(quán)讓利的同時，先后出現(xiàn)了中央對特區(qū)、計劃單列市、沿海開放城市、副省級城市以及廣東、福建等省的區(qū)別和特殊放權(quán)。這樣就打破了傳統(tǒng)的中央與地方關(guān)系模式，使之從均衡轉(zhuǎn)向不均衡。權(quán)限多的地方，享受的政策資源、經(jīng)濟資源、社會資源多，經(jīng)濟發(fā)展速度會更快一些。經(jīng)濟水平的提高會促使人的環(huán)境意識增強。反之，權(quán)限少的地方，經(jīng)濟水平可能要低，當?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)保護意識會弱一些。

（3）干部任用制度。在我國五層制的政府管理結(jié)構(gòu)中，主要是通過組織部門的考核選拔任用干部，而不是實行全民直選的民主制（村一級實行直選，但村不在五層制中），這種制度主要采取下管一級的方式進行，下級只對上一級負責。這種干部任用制度，一定程度上助長了新農(nóng)村建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境問題的發(fā)生。

2.經(jīng)濟制度方面。

（1）企業(yè)管理制度。一些位居農(nóng)村的企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為了片面追求局部利益和眼前利益，甚至置國家環(huán)保法律于不顧，這主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一是違反環(huán)境影響評價制度。據(jù)統(tǒng)計，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)環(huán)境影響評價制度的執(zhí)行率僅為22.7%。單純的末端治理污染扭轉(zhuǎn)不了生態(tài)破壞的局面。因為老的污染解決了，新的污染又會出現(xiàn)。環(huán)境影響評價是在建設(shè)項目的可行性階級，綜合考慮各方面的因素，確保環(huán)境的有害影響最小，并提出防范對策和措施的一種制度。二是違反“三同時”制度。自上世紀70年代開始，我國就開始推行“三同時”制度，這是我國環(huán)境保護工作的一大創(chuàng)舉，是我國環(huán)境保護法規(guī)定的一項基本制度。但在現(xiàn)實中，違反“三同時”規(guī)定的問題非常突出。除此之外，有的企業(yè)擅自停用污染治理設(shè)施，有的企業(yè)已實行停產(chǎn)治理卻擅自恢復(fù)生產(chǎn)，還有的企業(yè)違法新建污染嚴重的項目。

（2）財稅制度。我國實行的是分稅制，核心是中央與地方在財政上分權(quán)、分稅、分設(shè)機構(gòu)，稅種有中央稅、地方稅和中央與地方共享稅。中央稅與地方稅的稅收范圍、稅收體系各不相同。地方政府官員在自己的任期必須提高當?shù)氐呢斦杖胍跃S持政府的正常運轉(zhuǎn)、人員工資的發(fā)放、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地方民眾福利的增加。同時，我國進行社會醫(yī)療、失業(yè)保險、社會保障等方面的改革，其中地方政府要負擔這些項目中的份額。我國公務(wù)員隊伍龐大，工資發(fā)放也是一個沉重負擔。在目前分稅制體制下，地方政府財政收入絕大部分來源于當?shù)仄髽I(yè)的納稅額，而企業(yè)納稅額的增加很大程度上依賴于企業(yè)生產(chǎn)的增長。地方政府為了獲得更多的財政收入，總是要維護和推動企業(yè)增長。政府處于貧困、經(jīng)濟增長和環(huán)境保護的矛盾中，地方政府的排污控制行為容易受制于企業(yè)的經(jīng)濟關(guān)系。

3.社會制度方面。

（1）城鄉(xiāng)制度。農(nóng)村居民對環(huán)境問題的態(tài)度、對環(huán)保行為的參與、對環(huán)保認知的程度與他們的文化程度、教育水平密切相關(guān)。在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)下，教育機會的不平等是較為嚴重的。農(nóng)村學(xué)校的房子由村民集資修建，而城市中小學(xué)的房子由政府撥款興建，而且，教學(xué)儀器、師資配備天壤之別。在錄取分數(shù)上，農(nóng)村孩子的錄取分數(shù)遠遠高于城市孩子。現(xiàn)在大學(xué)中，城鎮(zhèn)居民子女占70%，而農(nóng)村子女只占30%，這同全國城鄉(xiāng)總?cè)丝诘谋壤齽偤玫怪谩C會、教育資源的不均等，導(dǎo)致他們的教育程度和水平完全不一樣。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成了城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民在經(jīng)濟利益上的分配不均。經(jīng)濟上的強弱、貧困的困擾，會直接影響一個人的觀念和行動。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民的人均收入在絕對值上有很大的增加，但在相對量上比較，城鄉(xiāng)居民的貧富差距在擴大。

我國環(huán)境污染治理投資重城市輕農(nóng)村，始終以城市為中心。在環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，基本上是投資于城市，農(nóng)村基本沒有。從投資流向上看，近幾年來，廢氣治理的資金已經(jīng)高于廢水的資金。一般而言，城市實行集中供水，治理廢水對于城市居民而言沒有治理廢氣明顯，這就造成了環(huán)境公報所公布的“部分城市環(huán)境質(zhì)量改善，總體環(huán)境形式惡化”——部分城市改善是指部分城市的空氣質(zhì)量有所改善，總體環(huán)境形式惡化是指全國水污染形勢在惡化。在污染物的轉(zhuǎn)移過程中，污染者可以通過自然的力量或以自然為載體把廢物轉(zhuǎn)移到下游或下風向。這樣看來，農(nóng)村成為城市污染物轉(zhuǎn)移的消納地幾乎是合乎邏輯的。隨著城市居民生活質(zhì)量的提高，政府要加大環(huán)境質(zhì)量改善的力度，為了節(jié)省治理費用，政府和企業(yè)以轉(zhuǎn)移的形式向農(nóng)村轉(zhuǎn)移生活污染、生產(chǎn)污染等，農(nóng)村居民替政府承擔了環(huán)境污染治理的成本。

（2）環(huán)境管理制度。第一，環(huán)保部門受制于當?shù)卣Ｎ覈沫h(huán)境保護機構(gòu)分為中央和地方，實行的是業(yè)務(wù)上受上級環(huán)保部門的指導(dǎo)，但在財政經(jīng)費上和干部任用上受同級黨委政府的制約。中國經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型是地方政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，地方政府是其轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展的主要推動者。企業(yè)的發(fā)展對改善當?shù)氐木蜆I(yè)狀況，促進社會發(fā)展非常重要，而當?shù)鼐用癜阎赂槐夹】狄布耐性诋數(shù)卣砩希又髽I(yè)生產(chǎn)增長是地方政府政績考核的主要指標，這樣，地方政府與企業(yè)之間就結(jié)成為一種特殊關(guān)系。環(huán)保部門作為一個職能部門，只能根據(jù)當?shù)攸h委政府的發(fā)展思路或者當?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)的眼色和聲音來進行對本轄區(qū)內(nèi)的污染企業(yè)進行監(jiān)督，否則，他們的辦公經(jīng)費、人員工資、技術(shù)設(shè)備等可能得不到滿足。這種情況下，就艱難對污染企業(yè)進行監(jiān)督管理。第二，環(huán)保部門沒有統(tǒng)一的監(jiān)管權(quán)威。對同一對象，有多個相互沖突職能重疊的機構(gòu)，機構(gòu)之間難以協(xié)調(diào)，互相推諉。如水由水利部門和地方政府管理，污染問題由環(huán)境保護部門管理，水土流失則由農(nóng)業(yè)部門和國家林業(yè)部門管理，河流流域委員會則是跨行政區(qū)域管理，而河流流域委員會無權(quán)打擊違法者。

二、幾點建議

1.推進決策的科學(xué)化和民主化。在環(huán)境立法和社會經(jīng)濟決策的過程中，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，按照生態(tài)文明的內(nèi)在要求，充分考慮環(huán)境的自凈能力和承載能力，傾聽群眾的呼聲，保障人民群眾對環(huán)境的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)決策的制度化、規(guī)范化和程序化，提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的水平。

2.完善農(nóng)村環(huán)保管理體制。

(1)糾正我國治理污染的偏向。我國政府在污染的治理上，一向重城市輕農(nóng)村，農(nóng)村環(huán)境污染治理的投資很少。在城市污染的治理上，重點在廢氣的處理上，廢水的污染處理不太重視，造成城市下游的河流水質(zhì)變壞，影響農(nóng)村居民的生產(chǎn)和生活。城市工業(yè)廢水的治理對暴露在自然之中的廣大農(nóng)村居民更為現(xiàn)實和迫切。今后在城市廢水和廢氣的處理上，建議合理安排，保證流經(jīng)農(nóng)村地區(qū)的河流水質(zhì)更安全。

(2)加大鄉(xiāng)村污染治理的資金投入。在農(nóng)村環(huán)境污染治理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，建議政府加大投入，改變過去幾乎是空白的狀態(tài)，防止農(nóng)村污染越聚越多。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的污染治理上，政府也應(yīng)加大投資力度。對于技術(shù)設(shè)備落后、環(huán)境污染嚴重的鄉(xiāng)村工業(yè)，要毫不手軟，堅決關(guān)閉。對于單個污染治理效率不高的鄉(xiāng)村企業(yè)，可在產(chǎn)業(yè)集群地區(qū)集中處理，這樣可以達到污染治理的規(guī)模效應(yīng)。

(3)增加農(nóng)村環(huán)境保護人員的編制。目前，我國農(nóng)村環(huán)境保護人員和監(jiān)測機構(gòu)非常少，不適應(yīng)農(nóng)村環(huán)保事業(yè)發(fā)展的需要。有必要增加農(nóng)村環(huán)境保護人員的編制，同時也應(yīng)在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)。關(guān)于農(nóng)村環(huán)保人員的工資待遇問題，鑒于地方財政實力困難，可以采取補貼的方式，或者在農(nóng)村中文化水平較高的人員或復(fù)員退伍軍人、退休后居住在農(nóng)村的老干部中物色一些有公益心和責任心的人，進行環(huán)境保護專業(yè)知識和法律法規(guī)知識的培訓(xùn)，使他們成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的兼職人員。

(4)環(huán)境保護部門實行垂直領(lǐng)導(dǎo)。在當?shù)攸h委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，環(huán)境保護部門在環(huán)境保護方面發(fā)揮了重要作用，取得了一些成果。但是，脫離不了當?shù)氐呢斦С趾透刹咳耸氯蚊猓h(huán)境保護部門束手束腳，難以大刀闊斧地開展環(huán)境保護。2008年，原國家環(huán)保總局已更名為國家資源和環(huán)境保護部，省市縣鄉(xiāng)的環(huán)境保護部門應(yīng)該實行垂直領(lǐng)導(dǎo)，由國家環(huán)境和資源保護部統(tǒng)一歸口管理，人員由上級環(huán)保部門統(tǒng)一任命，人員工資和辦公經(jīng)費由上級統(tǒng)一撥付。

3.設(shè)立獨立的環(huán)境保護稅稅種。自20世紀70年代起，世界上許多國家采取了很多政策和法律手段，保護自然環(huán)境，維護生態(tài)平衡，其中最重要的一項措施就是開征環(huán)境保護稅，主要包括：二氧化硫稅、水污染稅、噪音稅、固體廢物稅和垃圾稅五種。這些稅種是根據(jù)“誰污染，誰繳稅”的原則設(shè)置的，其課征范圍涉及大氣、水、生活環(huán)境、城市環(huán)境等很多方面，其稅收收入專用于生態(tài)環(huán)境保護。

環(huán)境保護稅是國家在充分考慮生態(tài)環(huán)境遭遇危機的基礎(chǔ)上，為了維護生態(tài)平衡，保護環(huán)境，履行宏觀調(diào)控自然環(huán)境的保護職能，對濫用自然資源和污染環(huán)境的單位、企業(yè)和個人強制性地取得財政收入的一種經(jīng)濟手段。企業(yè)作為追求利益最大化的經(jīng)濟人，要想自愿地對環(huán)境污染付出相應(yīng)的成本是不可能的。要解決這個矛盾，最好的手段就是征收環(huán)境保護稅，讓企業(yè)與個人將污染的代價計算成成本，使其外部成本內(nèi)部化。我國現(xiàn)在的稅制中，稅制的環(huán)境保護程度不高，大部分的稅目、稅率主要是從經(jīng)濟的角度，而非從環(huán)境保護的角度、生態(tài)平衡和可持續(xù)發(fā)展的角度來考慮。守法的、清潔的生產(chǎn)享受不到稅收的優(yōu)惠政策，成本太高。而污染性的生產(chǎn)和與環(huán)境不友好的產(chǎn)品并不因為違法而付出成本，國家主要采取罰款而沒有采取稅收調(diào)節(jié)手段來抑制它的生產(chǎn)和需求，導(dǎo)致一些企業(yè)寧愿繳納排污費，取得合法的排污權(quán)，也不愿投資購買污染處理設(shè)備，甚至有些企業(yè)，有污染設(shè)備也不愿啟用。

國家的稅收政策應(yīng)進行綠色改革，將經(jīng)濟稅收杠桿與生態(tài)平衡有機地協(xié)調(diào)起來，建立起獨立的資源環(huán)境稅稅種，使資源環(huán)境稅成為國家稅制體系中的一個重要組成部分。通過環(huán)境稅這一經(jīng)濟杠桿，將環(huán)境污染的社會成本內(nèi)化到企業(yè)的成本中去，促使企業(yè)調(diào)整自己的經(jīng)濟行為，采取有效的措施控制污染，保護生態(tài)平衡。

4.企業(yè)實施綠色管理。在全球生態(tài)環(huán)境不斷惡化，環(huán)境保護呼聲日益高漲的過程中，各國都在探索由傳統(tǒng)的管理模式向創(chuàng)新型的綠色管理模式轉(zhuǎn)變的方法，把綠色管理作為新的經(jīng)濟增長點的重要途徑。綠色管理旨在以可持續(xù)發(fā)展為宗旨，把環(huán)保與節(jié)能有機地結(jié)合起來，融入到企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營管理過程中，強調(diào)生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益的統(tǒng)一的企業(yè)管理新戰(zhàn)略。

綠色管理實質(zhì)上就是把綠色價值觀與和諧發(fā)展觀揉合在一起，并具體落實到企業(yè)的計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制等一系列的職能中，通過合理節(jié)儉地利用自然資源，實現(xiàn)廢物的循環(huán)利用，正確協(xié)調(diào)人與自然之間的矛盾，保護生態(tài)平衡，形成綠色生產(chǎn)力，實現(xiàn)企業(yè)與社會的可持續(xù)發(fā)展。

從環(huán)境保護角度來講，綠色管理是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動以環(huán)境保護為前提，無害于人類的生存與發(fā)展，進行無污染或最小污染的生產(chǎn)活動；從資源利用角度來講，綠色管理是企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中對自然資源在有效利用的同時要做到環(huán)保和節(jié)能，使有效的資源得到合理的利用，并盡可能地進行生產(chǎn)循環(huán)再利用；從效益角度來講，綠色管理是指企業(yè)的 生產(chǎn)經(jīng)營運作應(yīng)實現(xiàn)一定的社會效益，使之與經(jīng)濟效益、生態(tài)效益有機統(tǒng)一。

5.進一步開展社會主義新農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵問題，農(nóng)業(yè)豐則基礎(chǔ)強，農(nóng)民富則國家盛，農(nóng)村穩(wěn)則社會安。目前，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平還不高，制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的深層次矛盾尚未消除，促進農(nóng)民穩(wěn)定增收的長效機制尚未形成，農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展滯后的局面尚未根本改變。要用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提升農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代經(jīng)營形式推進農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)，用培育新型農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)水利化、機械化和信息化，提高土地產(chǎn)出率，提高農(nóng)業(yè)素質(zhì)、效益和競爭力③，走中國特色農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，建設(shè)生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的社會主義新農(nóng)村。

注釋：

①[美]道格拉斯·C.諾思.經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M].商務(wù)印書館，1993

②[美]道格拉斯·C.諾思.交易成本、制度與經(jīng)濟史[J].經(jīng)濟譯文，1994（2）

③本書編寫組.毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想概論[M].高等教育出版社，2008

（作者單位：云南財經(jīng)大學(xué)馬列部 云南昆明 650221）

（責編：若佳）