東雷抽黃灌區農業水價執行與管理的現狀及建議

康申利

摘要: 結合東雷抽黃灌區實際情況,找出目前灌區水價執行過程中存在的問題,提出了改革農業用水價格管理的建議,以期推進灌區水價改革穩步發展。

關鍵詞:水價管理;現狀;建議;東雷抽黃灌區

中圖分類號:TV213.4文獻標識碼:A文章編號 :1007-5739(2009)20-0279-02

渭南市東雷1期抽黃灌溉工程,是目前國內裝機容量最大、揚程最高的大型電力提灌工程,于1975年8月興建,1979～1982年相繼投入運行,1988年9月通過竣工驗收交付使用。灌區共建有各級抽水站28座,安裝機組133臺,最多9級提水,累計總揚程331.7 m,加權平均揚程214.7 m,總裝機容量11.86萬千瓦。建成干支渠51條,總長351km,斗、分、引渠4 328條,總長1 755km,配套渠系建筑物9 273座。渠首引水流量40 m3/s,加大引水流量60m3/s,設計灌溉面積6.8萬公頃,有效灌溉面積5.58萬公頃,涉及大荔、合陽、澄城、蒲城4縣13個鄉鎮262個村莊。開灌近30年來,在當地農業抗旱生產中發揮了巨大的經濟效益和社會效益,截止到2009年底,灌區累計抽引水量27.57億立方米 ,斗口用水量12.76億立方米 ,灌溉農田115.2萬公頃次,增產糧食約360萬噸,為渭南市農村經濟的發展和人民生活水平的提高作出了巨大貢獻。

1東雷抽黃灌區水價執行及管理現狀

灌區現行農業供水價格是按照2004年陜西省物價局、水利廳《關于大型灌區農業供水價格公示工作的通知》(陜價成發〔2004〕104號)精神執行,是由工程供水費用、基層管理費和群管費三部分構成,是與農民見面的終端水價。其中工程供水費用0.358元/m3(國營水價0.220元/m3、抽水電費0.138元/m3),基層管理費和群管費分別為0.03元/m3。工程供水費用占當時供水成本(2002～2004年3年平均成本0.721元/m3)的49.65%。隨著社會物價水平的逐年提高,供水生產管理成本逐年加大,到2008年工程供水成本達到0.878元/m3,現行水價占當年生產管理成本的40.80%。

東雷抽黃灌區水費計收方式為計量到斗口,價格到地頭,按量計費,一票收回。全灌區統一實行微機開票,即向農民用水戶出具全省統一印制的“水費明白卡”,征收程序具體由局、站、段、斗、戶自下而上逐級繳納。對國營水電費實行管理站征收,交局統一管理,基層管理費、群管費實行管理段代收代管。

2目前灌區水價執行過程中存在的問題

(1)水價執行價格明顯低于成本,灌區運行負擔加重。灌區農業供水價格經歷了公益性無償供水、政策性有償供水、水價市場化改革3個階段。本著“適量收費、讓利農戶、小步快跑、逐步到位”的原則,先后7次調整水價,8次調整電價,使灌區農業水價由原來的0.040元/m3提高到現在的0.358元/m3(不含基層管理費和群管費),占2004年省物價局核定成本水價的49.65%。由于水價受政府部門管理,執行水價多年來一直未變,而供水成本卻逐年上漲,致使灌區長期背離成本運行,收支缺口很大,而本應由公共財政承擔的水價成本與實際水價之間的差額負擔,卻由灌區職工以長期的低于社會平均工資福利水平的代價來承擔。為了維持簡單再生產,管理局不斷以增加基層管理站引水量的方式追求收支平衡,造成任務指標逐年加大,基層管理單位壓力過重,正常運行極其艱難,各級管水隊伍不穩,灌區可持續發展受到嚴重制約。

(2)田間工程老化損毀嚴重,加重了群眾澆地負擔。由于灌區建設于20世紀70年代末期,經過近30年來的運行,歷史欠賬及田間工程投資缺位,造成很多田間工程配套差,破損嚴重。盡管通過世行項目、節水改造項目及管理局的恢復擴灌工程對重點干、支及斗分渠段和建筑物進行了除險加固和改造,水源情況得到明顯改善,但大部分斗分渠工程仍處于老化失修和不配套狀態,渠系水利用系數低下,加大了斗口至田間的輸水損失,嚴重影響到正常灌溉運行。加之“兩工”(農民義務工、勞動積累工)取消后,農民對末級渠系的維護投入急劇減少,斗分渠道,尤其是分渠工程平時無人管護,用水時緊急疏通,費用攤入水費,無形加重了群眾負擔。

(3)段斗人員報酬低,村組管水組織癱瘓,供水終端運行不暢。灌區基層用水組織主要是段斗兩級群管機構,其運行管理費用主要來自水價結構中的基層管理費及群管費。由于基層管理費及群管費是1997年核定的,執行11年來一直未調整,與目前物價水平比相差甚遠。而基層用水組織人員大多由不脫產的農民擔任,大集體時以生產隊工分為主,水管單位生活補助為輔,實行單一水費提成報酬后,月平均工資80元,不足市場上技工1d的工資,段斗人員積極性嚴重受挫,導致個別村組管水人員時常更換,管水人員業務素質不斷下降,群眾用水不積極主動去組織,部分農田只好棄灌,同時在水費收繳過程中還出現不同程度的加收管理費現象。另外,由于灌區管理體制實行“以條為主,條塊結合,分級管理”的管理模式,基層用水組織系地方政府負責管理,管理局只對其負責業務管理,行政手段上則無法實施有效監管;而地方政府因責任不實,缺乏監管積極性;群眾監督,因力量分散,制約力不夠,致使基層用水組織收費混亂,終端水價執行不暢。

(4)水價控制死板,灌區不能按市場經濟運行規律來靈活經營。陜西省實行的是斗口計量、一價到戶政策,調價要經過省(市)物價部門和主管部門審批,這樣做雖然減少了中間加碼現象,使收費更加透明,但旱澇一個價,使灌區不能按市場靈活經營,用水量少且市場疲軟時,不能通過讓利優惠等有效措施促進早用水、快用水、多用水,甚至往往貽誤時機;用水量大且供需矛盾突出時,不能通過競爭機制促進用水形勢的改變。

3改革農業用水價格管理的建議

(1)加強宣傳教育,正確處理水價改革與減輕農民負擔的關系。水價改革政策性強,涉及面廣,是一項關系到千家萬戶農民切身利益的事情,能否順利推進關鍵之一是要爭取全社會對水價改革的理解與支持。因此,要充分發揮各種宣傳工具作用,把水商品宣傳的對象放在農村基層干部和農戶上面,進一步消除長期以來將水利工程供水作為福利事業和社會公益事業的思維定式,讓用水戶熟悉水資源緊缺形勢,強化水資源危機意識,提高節約用水的自覺性。在綜合考慮當前農業生產成本收益和農民收入情況的基礎上,把推進水價改革作為建設節水型社會的重要手段,作為減輕農民負擔的途徑,作為灌區持續發展的重要保證,作為與人民群眾切身利益密切相關的問題來對待。

(2)加大末級渠系改造投資力度,減少灌溉運行成本。末級渠系是農田水利設施發揮效益的關鍵環節,是保證國家糧食安全的重要基礎,也為水利改革提供了必要保證。加快末級渠系改造是實現農業節水、農民減負、農業增效的重要措施,有利于調動農民投資投勞的積極性,十分有利于推進水價改革。應當在實施節水改造和續建配套建設的基礎上,高度重視和盡快啟動末級渠系的改造建設和配套完善,按照“國家、地方、群眾”共同投資的辦法,重點扶持和解決支渠以下工程改造、維護資金嚴重不足的問題,使灌區各級渠道硬化、配套建筑物及計量設施健全、配套,減少渠道輸水損失,減少基層供水組織的運行管理成本,為農業水價改革提供良好的物質基礎。

(3)深化體制改革,積極推廣和規范農民用水者協會建設。東雷抽黃灌區現行管理體制是1989年6月灌區第1次灌委會根據灌區當時情況研究確定的。即“灌區實行專管機構與地方政府相結合,專管與群管相結合,以條為主,條塊結合,分級管理的管理體制”。這種管理體制在工程建設期及開灌初期,對灌區的發展起到了積極的推動作用。從目前情況看,已遠不適應灌區發展要求,它大大削弱了灌區專管機構的自主經營權,致使灌溉面積萎縮,群眾負擔加重,設施效益難以正常發揮,成為灌區可持續發展的制約瓶頸。特別是近年來,隨著灌區用水者協會建設的發展,各縣管理處及管理段對協會的推廣有抵觸情緒,直接影響到已建協會的運行和管理等問題,致使灌區協會發展步伐緩慢,大部分協會癱瘓。因此,只有改革當前的“條塊結合”模式為“一條龍”服務體制,減輕中間管理環節,形成有效監督機制,降低灌溉運行成本,充分調動用水戶參與灌溉管理和工程建設的積極性,即農民自己負責農業末級渠系的水量分配、水費收取以及渠道的維護和管理等工作,有效地促進水價改革和節約用水,促進灌區良性發展。

(4)健全水費征收管理制度,切實減輕農民負擔。水價改革涉及廣大用水戶的切身利益,必須把落實灌區群眾的根本利益作為水價改革工作的出發點和落腳點。要規范完善供水、配水、計量、收費等一系列的規章制度,對各級管理人員加強職業道德和水費廉政建設教育和引導,增強他們嚴格執行水價政策的自覺性。通過各項規章制度嚴格約束管理人員的行為,實施嚴格規范的考核評價與責任追究,使之在供水收費中遵守相關制度,自覺形成自身監督、社會監督和用戶監督三位一體的監督格局。在推進水價改革的同時,建立基層管理費、群管費及運行管理社會成本聯動機制,逐步解決基層用水組織人員勞動報酬過低問題,全面整頓農業供水末級渠系的水價秩序,嚴厲打擊水費計收中的搭車收費及截留挪用現象,全面推行“微機開票到組、公布到戶”,實行水量、水價、水費三公開,增強水費收繳透明度,切實減輕農民負擔,提高灌區群眾滿意率。

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