試論和諧行政的層次

陳曉剛　馬曉偉

【摘 要】和諧行政指的是國家行政系統(tǒng)中各要素之間的協(xié)調(diào)與平衡，主要包括行政主體之間的和諧、行政主體與行政相對人之間的和諧、行政過程與行政結(jié)果的和諧，只有實現(xiàn)這幾個層面的協(xié)調(diào)，行政和諧才能實現(xiàn)。

【關鍵詞】和諧 行政 和諧行政

2004年9月19日黨的十六屆四中全會通過了《中共中央關于加強黨的執(zhí)政能力建設的決定》，該決定明確提出把構(gòu)建社會主義和諧社會作為黨在新時期執(zhí)政能力建設的重要目標，并進一步指出“形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會是鞏固黨執(zhí)政的社會基礎，是實現(xiàn)黨執(zhí)政的歷史任務的必然要求”。以構(gòu)建社會主義和諧社會為基礎，行政法學界提出了一個概念“和諧行政”。系統(tǒng)理論認為，一個系統(tǒng)之所以能夠保持自身的有序性和組織性，在于系統(tǒng)各要素之間的穩(wěn)定聯(lián)系。從系統(tǒng)論的角度來理解，筆者認為，所謂的和諧行政就是指國家行政管理系統(tǒng)中的各要素之間的協(xié)調(diào)和平衡。按照不同的標準可以將行政要素分為很多類，國家行政管理系統(tǒng)中的要素有行政主體、行政相對人、行政依據(jù)、行政過程、行政結(jié)果等等，從這些基本的要素出發(fā)，把具有矛盾性的兩個要素當作一個層面，筆者認為

和諧行政的層次主要包括以下幾個層面。

一、行政主體和行政相對人之間的和諧

（一）為什么行政主體和行政行對人之間必須和諧

行政主體與行政相對人之間關系既可以看作是公權力與私權利之間的關系，管理者與被管理者之間的關系，也可以看作是行政權的行使主體與行政權的歸屬主體之間的關系。我們一般理解的行政主體與行政相對人之間的關系是管理者與被管理者之間的關系，從管理學上來理解兩者之間的關系難免會得出被管理者必須服從管理者的結(jié)論，把管理者與被管理者之間的利益對立起來。這種角度得出的結(jié)論往往不準確。把行政主體與行政相對人之間的關系，理解為行政權的行使主體與行政權的歸屬主體之間的關系更有利于兩者利益的協(xié)調(diào)。

因為行政權的行使主體與行政權的歸屬主體之間的利益是一致的。行政權的行使主體的權力是歸屬主體給的，行政權歸屬主體賦予行政權行使主體使用權的目的就是實現(xiàn)歸屬主體的利益。從這個角度來分析，行使主體作為一個群體不能有自己這個全體的獨立的利益，行使主體只能按照歸屬主體所設定的目標來實踐，脫離了歸屬主體的利益的行為理應被確定為無效。歸屬主體把行政權的行使交給行使主體，行使主體和歸屬主體之間的關系就是手段與目的的關系，無論行使主體怎樣行為都應該圍繞歸屬主體，以歸屬主體為目標。

因此，作為行政權行使主體的行政主體，與作為行政權歸屬主體的行政相對人之間的利益是一致的，是協(xié)調(diào)。現(xiàn)實中把兩者之間的關系打亂的往往是作為行政權行使主體的行政主體往往站在管理者的位置統(tǒng)治被管理者，把被管理者當作實現(xiàn)自己利益的手段，混亂了行政權歸屬主體與行政權行使主體之間的關系。結(jié)果造成了以國家權力與私權利之間的剝削性緊張關系。

（二）如何實現(xiàn)行政主體和行政行對人之間的和諧

要實現(xiàn)行政主體與行政相對人之間的和諧就必須確定行政主體的行政目的，從行政權的歸屬主體和行政權的行使主體的利益的一致性出發(fā)，筆者認為建立服務型政府是實現(xiàn)兩者和諧關系的必然選擇。

“服務型政府”的概念的提出，是對傳統(tǒng)的壓制型政府、命令型政府的觀念的顛覆和挑戰(zhàn)，從“服務——被服務”的角度向全社會宣稱政府的主要職責不僅僅是維護秩序和實施管治，政府的更高層次的職責是提供公共服務產(chǎn)品和提供優(yōu)質(zhì)服務。把提供服務作為政府的一項重要職責，實際上就是轉(zhuǎn)變行政主體的行政目的，通過“公共產(chǎn)品”這個概念將行政主體與行政相對人之間的“服務——被服務”的關系連接起來，把行政主體當作公共產(chǎn)品的服務的提供者，把行政相對人當作被服務者，行政相對人的法律地位在服務型政府的理念中變成了上位者，而行政主體則變成承擔公共服務的責任人。溫總理就曾經(jīng)說過：“管理就是服務，我們要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務，最終是為人民服務。”服務型政府的服務內(nèi)容是很豐富的，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展社會就業(yè)、社會保障服務和教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動提供保障和創(chuàng)造條件等。

二、行政主體之間的和諧

（一）為什么行政主體之間必須和諧

首先，讓我們來看一個典型的案例：2005年1月31日上午，鄧州市衛(wèi)生防疫站的人到店里檢查時，懷疑一箱“紅星”牌奶粉有質(zhì)量問題，遂將這箱奶粉原地查封。下午2時許，工商人員也來此檢查，也發(fā)現(xiàn)這箱奶粉可能有質(zhì)量問題，便再次將這箱奶粉查封。鄧州市衛(wèi)生防疫站的執(zhí)法人員聞訊后迅速趕到副食超市。據(jù)一目擊群眾講，工商的人說衛(wèi)生防疫站無權查處奶粉，而衛(wèi)生防疫站的人說他們有權查處。爭執(zhí)中，一工商人員將衛(wèi)生防疫站一執(zhí)法人員的執(zhí)法證給搶走了，而衛(wèi)生防疫站一執(zhí)法人員將工商人員所拿的一份文件給撕了。于是，鄧州市工商局的8名執(zhí)法人員與該市衛(wèi)生防疫站的數(shù)名執(zhí)法人員在一家副食店門口廝打起來。鄧州市警方調(diào)查后才發(fā)現(xiàn)，兩家單位的執(zhí)法人員之所以當街群毆，原來是爭該由誰查處一箱有質(zhì)量問題嫌疑的奶粉。

以上案例足以說明行政主體之間的和諧是多么的重要，行政主體的不和諧就是權力主體的不和諧，在權力主體不和諧的情況下，難免在在行政主體之間發(fā)生沖突。行政之間主體的沖突的破壞性比行政主體與行政相對人之間的沖突更可怕。一方面，行政主體之間的沖突打亂了權力行使的秩序，不同的行政主體往往以自己的利益為標準作出行政行為，當不同的行政主體的不同行政行為指向相同的客體時，行政主體之間就會發(fā)生爭執(zhí)，爭執(zhí)倘若得不到妥善解決，行政主體之間就會發(fā)生暴力沖突。在沒有更權威的第三方的情況下，這種沖突的妥善解決就是夢，文明的談判無法戰(zhàn)勝利益的驅(qū)使以及行政責任的壓力。行政主體之間的沖突是國家不同強制力之間的沖突，國家強制力輻射力是巨大的。不同的國家強制力之間發(fā)生沖突必定會輻射到行政相對人，這種輻射所帶來的殺傷力以及隱形破壞力是無法估計的。身在其中的行政相對人只能是任人宰割，無法抵抗。

（二）如何實現(xiàn)行政主體之間的和諧

政府之間的關系主要有以下幾個層面：中央政府與地方政府的關系、地方政府間關系以及政府職能部門間的關系。以這三個層面為邏輯起點，筆者認為要做到行政主體之間的和諧可以從以下三個方面入手：

1.中央政府與地方政府關系的和諧

中央政府與地方政府的關系在整個國家治理中具有重要意義。在中央政府與地方政府的關系上,主要有集權主義、地方分權主義、均權主義、聯(lián)邦主義四種主要理論。由于中國是一個廣土眾民、內(nèi)部差異性大、情況復雜的大國，國情的復雜決定了政府治理國家的責任和難度都很大，必須嚴密的科層制政府才能有效的履行管理義務，單一層級政府很難將國家治理好，所以對于不同層級的政府之間的職能權限的研究具有歷史和現(xiàn)實的意義。

在地方和中央的權限調(diào)整上，我國歷史上向來是高度中央集權和地方分裂割據(jù)。建國以來，中央與地方府政府關系并不和諧，有人曾經(jīng)這樣形容這種不和諧關系：“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死就叫、一叫就放、一放就亂。”為什么會出現(xiàn)這樣的情況，筆者認為在探索中央與地方政府之間的關系上，我們把“政治集權”和“行政集權”的概念混淆了。所謂的政治集權是指，“整個國家就像一個單獨的人在行動，它可以隨意把廣大的群眾鼓動起來，將自己的全部權力集結(jié)和投放在國家想指向的任何目標”。所謂的行政集權是指，“一切具體管理事務的權力都在中央官僚機構(gòu)，地方?jīng)]有什么權力”。對政治集權和行政分權有了解之后，我們自然就對政治分權和行政分權有了了解。

以前我國學蘇聯(lián)的政治和經(jīng)濟模式，政治上高度集權化，經(jīng)濟上計劃經(jīng)濟，所以沒有把政治集權和行政集權分開。但是現(xiàn)在中國處于轉(zhuǎn)型時期，現(xiàn)代化建設必然要求的是“政治集權”和“行政分權”的統(tǒng)一，政治集權有利于我們統(tǒng)一目標，樹立改革的權威，具有高度的戰(zhàn)略意義；行政集權則有利于調(diào)動地方的積極性，因地制宜，具體問題具體分析，具有嚴密的戰(zhàn)術意義。

因此，和諧的中央與地方關系有以下幾個特征：第一、法治化的關系，中央政府與地方政府的法律地位、權限分工等必須有明確的法律規(guī)定，做到依法執(zhí)政；第二，中央指導地方，中央政府通過制定發(fā)展計劃和發(fā)展目標的宏觀方式來匡正國家政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展方向；第三，中央監(jiān)督地方，中央對地方的監(jiān)督應該屬于政策監(jiān)督，而不是人事監(jiān)督。

2.地方政府間關系的和諧

學者謝慶奎認為，政府之間有垂直和水平上的縱橫交錯的關系。地方政府之間的垂直關系是指具有隸屬性質(zhì)地方政府之間的上下級關系。水平關系是指同級地方政府之間的關系以及不具有隸屬關系的不同級別地方政府之間的關系。

地方政府不和諧的主要表現(xiàn)是地方保護主義，也就是地方政府或所屬部門，為了保護地方局部經(jīng)濟利益或政治利益，違背國家的法律法規(guī)，利用行政權力干涉市場，操縱市場，設置市場障礙，破壞市場機制，限制非本地企業(yè)生產(chǎn)的商品或提供的服務參與公平競爭的行為。地方保護主義主要有以下集中形式：第一、封鎖市場，限定或變相限定本地企業(yè)、單位或個人只能經(jīng)營、購買、使用本地產(chǎn)品或者只能接受本地企業(yè)、其他經(jīng)濟組織或個人提供的服務，設置壁壘，阻撓和限制外地商品或服務進入本地市場；第二、行業(yè)壟斷，利用行政部門在市場中特殊的獨占地位實行行業(yè)壟斷；第三、違法執(zhí)法，采取行政命令手段，直接干預行政執(zhí)法和司法工作。

地方政府之間的良性關系應該是一種互動的關系，這種互動關系有兩層含義：第一、相互合作，共同發(fā)展。地方差異造就了地方優(yōu)勢，地方政府可以各自的優(yōu)勢來彌補各自的劣勢，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，帶動區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。我國的長三角和珠三角的發(fā)展就是地方政府相互合作的成功典范。第二、彼此競爭，形成市場。地方政府都應該把自己當作是平等的主體，在法律的框架內(nèi)行使自己的權力，即使具有隸屬關系的政府部門之間應該在法律規(guī)定的范圍內(nèi)領導行使權力，上級政府不能無視法律而使政府部門利益化。

這里特別需要強調(diào)的是政府職能部門間關系的的關系。政府職能部門,本來應該共同促進共同利益的實現(xiàn)。現(xiàn)實中，由于法律規(guī)定的模糊、監(jiān)督機制的不完善以及職能部門工作人員素質(zhì)的不高導致了政府職能部分之間出現(xiàn)了很多不和諧的現(xiàn)象，從而導致了政府服務效率的低下，損害了政府的形象和權威。因此，明確職能部門之間的權限是實現(xiàn)地方政府職能部門和諧關系的根本。

三、行政程序與行政目的的和諧

（一）為什么行政程序和行政目的之間必須和諧

程序與目的是一對復雜的哲學關系。程序與目的是一對矛盾，兩者之間既對立又統(tǒng)一。只重視程序而不顧目的是純粹的體驗主義，是盲目的是不負責任的，但是唯結(jié)果論則是功利主義，目光短淺的，有時甚至是不擇手段具有破壞性的。

國家行政管理中也會遇到行政結(jié)果程序與行政目的這對矛盾，筆者認為應該在行政程序與行政目的之間取得和諧。如果只重視程序，行政就缺失了目的，行政主體就無法實現(xiàn)服務的目的，而且過分的重視程序是違背行政權行使的效率本性的。對于國家工作人員來說，重視程序往往給予他們逃避責任的接口，有些國家工作人員為了逃避工作失誤帶來的責任就會過度延長程序的時間，錯失行政行為作出的具體時間。如果只重視目的而不重視程序，國家機關或者國家工作人員為了達到行政目的就會不擇手段，結(jié)果損害的往往是廣大人民的利益。而且現(xiàn)代法治要求國家機關的決定以及行為的作出要遵循法定程序，違法法定程序的決定和行為無效。

所以筆者認為兩者之間必須和諧。

（二）如何實現(xiàn)行政過程與行政目的和諧

對于如何實現(xiàn)行政程序與行政目的的和諧，筆者認為可以通過兩個部分來實現(xiàn)：

1．如果行政行為的影響不大，并且涉及的對象是具體有限的，法律可以規(guī)定偏重結(jié)果、兼顧程序。這類決行為往往即時性較強，如果程序太繁雜就會耽誤時間，有損效率，不利于維護行政相對人的權益。

2．如果行政行為的作出可能影響到不特定主體的，或者對特定的主體的權益影響較大的，法律應該規(guī)定偏重程序、兼顧結(jié)果。這類行為影響的行政相對人不特定，如果沒有讓行政相對人知道該行為即將作出，不給予他們表達自己利益的機會，他們的權益就會無端的被剝奪。現(xiàn)在很多的上訪就是因為利益主體沒有參與決策過程而造成的。筆者認為對與那些又可能影響到不特定人利益的行政行為的作出都應該聽證，或者采取其他的方式聽取行政相對人的意見，讓行政相對人充分的參與行政決定的過程，影響行政行為的結(jié)果。圓明園湖底改造工程即使一個成功的例子。

參考文獻：

[1]關保英.行政法的價值定位[M]．中國政法大學出版社，1997：3-15.