試析土壤污染防治立法

張小軍

[摘要]土壤污染危害非常嚴重，已成為中國最嚴重的環境問題之一，是我國實現可持續發展的重走障礙。我國至今在土壤污染防治方面還沒有專門立法，現有的相關立法分散而不系統，存在很多問題。我國應制定綜合性的《土壤污染防治法》，從土壤污染預防、整治、監督和法律責任方面構建和完善我國的土壤污染防治法律體系。

[關鍵詞]土壤污染防治；立法現狀；主要問題；制度完善

[中圖分類號]D922，6[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2009)01—0106—02

一、土壤污染及其防治立法現狀

(一)土壤污染現狀

土壤是植物生長煞育的自然基地。是農業的基本生產資料，也是生態系統的重要組成部分。20世紀以來，伴隨工業化和城市化的推進，人類大規模地開發利用土地資源，土壤污染問題日益突出，土壤污染已成為中國最嚴重的環境問題之一，不僅農業用地、城市土壤，礦區土壤受到不同程度的污染，而且污染源呈多樣化的特點。這對生態環境、食品安全和農業可持續發展構成嚴重威脅，土壤污染已經成為影響公眾身體健康、損害群眾利益的重要因素，已經成為我國實現可持續發展的重大障礙。

(二)土壤污染防治立法現狀

我國至今沒有土壤污染防治專門立法，只有一些相關的零星規定，他們分散于不同種類、不同層次的法律、法規之中。主要有四類：第一類是環境保護練臺立法。如《環境保護法》、《環境影響評價法》和《清潔生產促進法》等。第二類是環境污染防治單行立法。如水、太氣、固體廢物和放射性污染防治等方面的單行法。第三類是土地立法。如《土地管理法》和《土壤環境質量標準》等。第四類是農業立法。如《農業法》和《基本農田保護條例》等。雖然相關規定在±壤污染防治方面起到了積極的作用，但仍不夠系統，完備，存在許多問題。不足以遏制不斷蔓延的土壤污染態勢。

二、土壤污染防治立法存在的主要問題

(一)缺乏綜合性的單行土壤污染防治立法

目前，與土壤污染防治有美的法律規定散見于不同的部門法中。未形成系統的、權威的具有可操作性的具體法律制度，這使得我國土壤污染防治工作缺乏基本的法律保障，嚴重影響了我國土壤污染防治工作的開展。同時土地污染的潛伏期相對較長，滯后牲特別明顯，從一定程度上妨礙了對土地污染的有效預防治理。由于缺乏綜合性的單行土壤污染防治立法。導致執法不力，不能有效遏制土壤污染。

(二)缺乏完善的土壤污染預防制度

由于土壤污染的復雜性和不可逆轉性，治理和修復土壤非常困難，因而控制污染，預防為主。現行法尤其缺乏對農業面源污染的有效規定和預警機制。而我國《環境保護法》和單行污染防治立法以行政管制為主，強調點源污染的束端治理，“三同時”制度。排污收費制度以及環境影響評價制度，都無法規范廣大農業生產者的行為，難以適用于農業面源污染所導致的土壤污染。

(三)缺乏土壤污染的整治與監督制度

由于土壤污染的復雜性和后果的嚴重性，必須對污染土壤進行整治，而污染整治是一項專業且耗資巨大的工程，但現行法尚無相關規定，存在立法空白。同時也缺乏土壤污染監督立法，沒有群眾監督和公眾參與，很容易導致執法腐敗和執法單一化，便土壤污染防治流于形式，達不到應有的污染治理效果。

(四)缺乏土壤污桑法律責任制度

法律責任是違法者承擔不利后果的責任方式，是實現土地污染防治目標的重要保障，但是我國現行相關的法律規范中沒有設定相應的法律責任。也沒有規定法律責任主俸，致使一些嚴重污染土地的行為得芥到法律追究，使一些違法犯罪分子逍遙法外，也使土壤污染行為愈演愈烈。

三、我國土壤污染防治立法的制度完善

(一)制定綜合性的《土壤污染防治法》

目前，法制不健全已經成為制約我國土壤污染防治工作的瓶頸，土壤污染防治單行立法還處于空白狀態。因而，筆者認為我國應制定統一的《土壤污染防治法》，防治農業用地、城市建設用地、工業用地等所有類別土壤的污染，形成立法權威性，增強可操作性，來促進土壤的保護和可持續利用，也使我國土壤污染防治走上規范憂、系統化和法制化軌道。當然，由于土壤污染問題的復雜性，《土壤污染防治法》還需與其他立法相互協調、相互配套。形成土壤污染防治法律法規體系來共同促進土壤污染防治工作。

(二)建立完善的土壤污染預防制度

1，建立土壤污染防治規劃制度

建立土壤污染防治規劃制度，體現預防為主和事前防控的新理念。要求縣級以上政府針對不同的“土壤污染對策區域”制定相應的防治規劃。包括：農地用途的合理確定與污染土壤的用途變換；生物技術和化學制品使用的監控與風險防范；污染土壤的改良計劃。同時，根據情況變化，及時調整和變更土壤污染防治規劃。

2，建立土壤污染動態監測預警制度

可借鑒其他領域的預警制度，實施土壤污染動態監測預警制度。可由農業部門會同環保部門對各種技術、佗學削品應用于農業而造成的土壤污染和潛在的生態影響進行動態監測和跟蹤評價，在可能造成大面積土壤重疊屬沉積或土壤污染與退化時及時預警。可根據污染物類型及其污染后果嚴重程度的不同，分別建立不同級別的土壤污染預警應急預寨，制定應急措施，實行不同行政部門的應急責任制。及時發現隱患，及時排除隱患，有效防治土壤污染。

3，建立土壤污染責任保險制度

為防止發生土壤污染后行為人無力承擔土壤污染治理資金的問題，可以嘗試建立土壤污染責任保險制度。速一保險應屬于強制性保險，_鼠要使用土地，有可能造成土壤污染的使用人，均應參加強制保險，強制投保，以形成一筆龐太的土壤污染責任保險基金，為將來的土壤糟染理賠奠定基礎。

(三)建立土壤污染整治制度

1，建立污染土壤管制制度

為減輕污染土壤所造成的損害或避免污染擴大，應采取必要的管制措施。如命令污染行為人停止作業、部分或全部停工；通知居民，豎立告示、標志；必要時疏教居民或管制人員活動{對污染土壤上生長或產出的農作物進行檢測。必要時進行銷毀；限制污染土壤的用途，如不得種植特定農作物或不得用于居住等。

2，建立土壤污染治理和恢復制度

為消除土壤污染，恢復土壤功能，合理剩用已污染土壤，應進行必要的治理和恢復。首先要制定整治規劃，提出土壤污染整治目標，并進行公告。然后由責任人按整治規劃進行整治。如果由政府進行整治的，政府應向有美責任人追償。整治完成后，經主管機關審核，公告解除整治。撮據土壤污染整治的實際情況，可以重新對整治土地進行利用。

3，建立土壤污染整治基金制度

通過多種渠道建立專門的土壤污染整治基金，是各國土壤整治法的重要內容。它并不意味著土壤污染整治費用

由基金支付，污染者不承擔責任。只有在糟染者不明、無力或不愿承擔責任時，才由基金支付；但基金保留向污染者追償的權利，避免污染者逍遙法外，將整治責任推給社會。我國面臨著沉重的土壤污染整治任務，迫切需要提供整治資金的保障。可借鑒日本、歐茭等其他國家和地區的做法，采取對特定行業、特定污染物質征收專門稅，以及中央、地穗，財政撥付相結合的方式建立土壤污染整治初始基金較為可行。

(四)建立土壤污染防治監督制度

1，建立科學、高效的土壤污染防治監督管理體制

目前我國的土壤污染防治監督管理部門較多，國家環境保護部、農業部、建設部、國土資源部等部門都有一定的管理職能。為了加強對土壤污染防治的監督管理，應該實行統一監督管理與部門分工負責相結合、中央監督管理與地方政府監督管理相結合、政府監督管理與廣大公眾參與相結合的原則，由一個部門來行使統一的監督管理權，充分協調各有關部門與各級政府的土壤污染防治監督管理工作。

2，建立土壤污染防治公眾參與制度

加強土壤污染防治，僅依靠行政主管部門的監督是遠近不夠的，還應加強群眾監督、公眾參與。我國公眾作為土壤污染的直接受害者，參與土壤污染防治的積極性很高，因此，應建立土壤污染防治公眾參與制度。首先要保障公眾的知情轂，各級環保部門要定期向社會公眾公布各類用地土壤的具體情況，包括土壤受污染的程度以及防治土壤污染的建議。其次，要保障公眾的監督權，應具體規定公眾參與監督的形式和途徑。如信訪、電子郵件、電話、約見等形式，并充分尊重公眾的參與權和監督極，及時反饋信息和處理結果，告知公眾不服的救濟措施。通過創造良好的法制環境，發揮公眾智慧和參與積極性，依法防治土壤污染。

(五)建立健全土壤污染法律責任制度

我國現行土壤污染防治相關法律規范中沒有法律責任的規定，這也使得一些在國外難以生存的污染工業遷移到中國，因而設立法律責任制度非常必要。法律責任主體主要有：疏于監管的主管部門及其責任人員；導致土壤污染的農業生產經營組織和農業生產者、工礦企業及其責任人員。法律責任形式包括土地污染修復或賠償責任，嚴重污染行為要承擔刑事責任。土壤污染法律責任是實現土壤污染防治目標的重要保障，在我國土壤污染防治法律體系中應建立健全土壤污染法律責任制度，建立完善的法律責任追究機制。

四、結語

綜上所述，土壤污染已成為中國最嚴重的環境問題之一，它是影響公眾身體健康、損害群眾剩益的重要因素，是我國實現可持續發展的重大障礙，而土壤污染防治立法則是解決土壤污染問題的最有效的武器和手段。我國至今在土壤污染防治方面還沒有專門立法，防治土壤污染的單行法律還是空白。目前只有與土壤污染防治有關的零星規定，分散而不系統，存在很多問題。基于土壤污染防治的緊迫性和復雜性，土壤污染防治立法已提上議事日程。我國應制定綜合性的《土壤污染防治法》，從土壤污染預防、整治、監督和法律責任方面構建和完善我國的土壤污染防治法律體系。