食品質量安全治理模式比較

鮑長生

中圖分類號：F302 文獻標識碼：A

內容摘要：我國食品質量安全形勢嚴峻。造成我國食品安全問題的根本原因是食品市場信息的不對稱、不完全性。而治理市場失靈，國內外有兩種模式：一是利用市場機制治理市場失靈，二是通過政府規制體系來彌補食品市場機制失靈。這兩種管理模式各有優缺點，我國食品安全管理模式應該是市場機制和政府規制相互配合，采用以市場調節為主，政府規制為輔的管理模式。

關鍵詞：食品安全 市場失靈 治理機制 政府規制

食品是人類賴以生存和發展的最基本的物質條件。我國是一個食品生產和消費大國，在我國國民經濟中，食品工業已成為第一大產業。大眾消費的食品安全和衛生值得特別關注。盡管我國高度重視并采取一系列措施加強食品安全工作，但從總體上來看，我國的食品質量安全形勢依然嚴峻。2007年1月中國環境文化促進會發布的《中國公眾環保民生指數（2006）》顯示，在訪問的14類問題中，被訪者最關心的是食品安全問題。

食品安全問題的成因分析

本文認為，造成食品安全問題的主要原因是食品市場信息的不對稱、不完全性。我國農產品市場存在典型的分散生產和分散銷售的產銷結構。從生產的角度看，我國主要是農戶承包經營，農產品經營規模小，即使有的地區實行基地化生產，但小型農場主式生產仍然占主導地位；從銷售的角度看，主要是以農貿市場為主導的零售市場，經營主體是個體商販。在分散生產和分散銷售的產銷結構下，單個生產者和銷售者基本處于無差異產品的市場競爭狀態。

在農產品市場交易的過程中，農產品的質量是影響交易活動的重要特征，其中包括產品的外觀、新鮮度和營養成分等因素。但作為食物，更為重要的是農產品的農藥成分、添加劑和其他一些直接影響人體健康的質量安全因素，在我國分散式生產和銷售的市場條件下，產品之間缺乏品牌的競爭，消費者只能憑外觀來決定購買與否，而由于生產者和消費者之間對產品的質量安全存在信息不對稱，在大多數情況下，消費者根本不可能了解農產品真正的安全質量，導致消費者對質量信息的搜尋成本很高，消費者不能對產品的實際狀況特別是安全狀況有充分的了解。而真正了解農產品質量安全狀況的只是農產品的生產者，在一定條件下，作為小商販的商家也存在著對農產品質量安全狀況的不了解。這樣，在農產品的市場上，存在著雙重的信息不對稱：在流通環節中，生產者與流通者的信息不對稱；在銷售過程中，商販與消費者的信息不對稱。

在農產品市場上，由于缺乏品牌化的差別產品，價格競爭成為最主要的內容。作為理性的生產者，農民通過各種努力降低成本：為保持農產品的產量和外觀，農藥和化肥被大量使用；為爭取果菜早上市，農民普遍使用早熟技術、化學制劑、激素類物質，導致農產品質量下降，安全性較差。而作為銷售者，個體商販從技術上不可能對農產品的質量進行有效的把關，更為重要的是，個體商販作為單個的經營者，不具備基本的動力去監督產品的質量。而消費者雖然有識別農產品質量的動力，但根本不具備識別質量的能力，在購買農產品時，只能憑外觀來決定，導致消費者不能對產品的實際狀況特別是安全狀況有充分的了解。在分散生產和分散銷售的市場結構下，生產者和銷售者的流動性大，安全責任的可追溯性差，造成政府的質量監控難度增大，管理難度增加，這進一步加劇了農產品的質量安全隱患。這樣，農產品的特殊性決定了信息不對稱問題的嚴重存在，同時，分散生產和分散銷售的產銷結構加大了解決信息不對稱問題的難度。

國內外關于食品質量安全治理模式的研究

（一）國外學者側重研究食品市場機制失靈的原因

關于食品安全管理問題，國內外研究的側重點不同。國外學者從信息不對稱理論出發，側重研究了食品市場機制失靈的內在原因，并探討了如何利用市場機制治理市場失靈問題。尼爾遜(Nelson，1970)分析了食品質量的特性，當食品質量涉及到化學結構、化學毒素殘留或微生物時，生產者和消費者之間對食品的質量安全存在嚴重的信息不對稱性，使生產者很難建立質量聲譽，食品市場會出現劣貨(低質量、低成本)驅逐良貨(高質量、高成本)現象。

Caswell and Padberg (1992)將商品分為三類：搜尋品、經驗品和信用品。搜尋品是指購買前消費者已掌握充分的信息；經驗品是指只有購買后才能判斷其質量的商品；信用商品是指購買后也不能判斷其品質的商品。按此分類，食品安全要素的品質特性既是經驗品又是信用品。對于經驗品，意味著消費者在購買商品前缺乏良好的質量信息，但消費者在購買后能認識到的產品質量特性或通過長期購買所形成的經驗能判斷出其質量和安全。這種情況下，盡管消費者每次購買時信息不完全， Antle(1995)進一步將食品的質量信息不對稱性分為不對稱不完全信息(消費者信息不完全，生產者信息完全)和對稱不完全信息(生產者和消費者信息都不完全)，區分了食品安全問題的類型。

如何治理食品市場機制失靈？格羅斯曼（Grossman，1981）認為可通過信譽機制形成一個獨特的高質量高價格市場均衡而不需要通過政府來解決食品市場的質量安全，這同樣可以取得與市場信息充分狀態時的效果。沙皮羅(Shapiro，1983)研究了無限重復博弈情況下企業的質量聲譽形成機制，認為：如果高質量能帶來未來高收益，企業就不愿意榨取其聲譽。Antle(1996)和Caswell 和 Mojduszka(1996)認為，市場機制下食品安全管理政策效能的高低關鍵取決于合適的信息制度。信息制度包括企業的聲譽形成機制、產品質量認證體系、標簽管理、法律和規制的制定、各種標準戰略和消費者教育等。這需要足夠多的令消費者信任的第三方介入市場，通過設計出管制性的干涉政策和第三方獨立的質量認證體系，確保食品經營者如實報告自己的食品質量信息。

（二）國內學者側重研究彌補食品市場機制失靈的措施

國內學者從政府規制理論出發，側重研究了如何通過政府規制體系來彌補食品市場機制失靈。這種理論認為：由于食品市場有著不同于其他產品市場的多個重要特征，使安全食品管理不同于一般消費品的管理，除依靠市場主體建立在維護自身利益基礎上的自律來規范外，更需要依靠政府超經濟的強制力量來規范。在食品安全的政府管理包括橫向管理體系和縱向管理體系。橫向管理體系以各種法律法規健全、組織執行機構配套、政府和企業逐步建立實施“危害分析與關鍵控制點”的預防性控制體系為特征?？v向管理體系包括從田頭到餐桌的全過程管理。在管理手段上強調制度手段與行政手段等多種手段的組合。制度手段包括：食品安全法律體系；制定完善食品安全標準，包括產品本身的標準，也包括對加工操作規程等標準；建立檢驗檢測體系；食品質量安全管理法制化；行政手段包括：實施市場準入制度；監督檢查，如衛生抽查、罰款、查封、扣押和禁止銷售、禁止移動等強制性措施；食品安全教育宣傳；生產操作培訓；組織、支持和鼓勵食品安全方面的科研和合作；推廣速測技術、創建專銷網點、實施產地標識制度、試行追溯和承諾制度；完善食品質量保障體系，包括認證體系建設、技術研究和推廣、信息服務網絡等。 (王燕霞，2007；楊天和，2004；陳椒，2005；范小建，2003；周潔紅，2003)。

我國食品質量安全治理模式的選擇

國外學者從信息經濟學理論出發，通過第三方介入，建立合適的信息制度，治理市場失靈。這種管理模式效率高、時效長，具有自動性，但依賴成熟的市場環境；我國學者從政府規制理論出發，通過政府實現食品質量信息的發現及傳遞。這種模式對市場環境要求低，但成本高，時效短，易反復，存在尋租行為。我國食品市場，尤其是農產品市場是典型的分散生產和分散銷售的產銷結構。我國的食品供應體系是多層次、復雜的，有農民的自產自銷、農貿市場、超市、食品專賣店、食品生產企業的直供直銷等多種供應渠道，呈現出多、亂、散的局面。在分散生產和分散銷售的市場結構下，生產者和銷售者的流動性大，安全責任的可追溯性差，造成政府的質量監控和管理難度大，因此，僅依靠政府規制，很難解決食品安全問題；而我國食品市場的分散結構也加大了解決信息不對稱問題的難度，因此，利用市場機制解決食品質量信息不對稱問題，政府規制也不可或缺。因而，我國食品安全管理模式應該是市場機制和政府規制相互配合，以市場調節為主，政府規制為輔的管理模式。具體措施包括：

（一）重構食品市場的市場結構

政府通過適當的產業政策，重構食品市場的市場結構，將現在的完全競爭市場轉變為壟斷競爭市場。實行品牌化經營；擴大生產經營規模，將分散的生產、銷售的市場結構轉變成集中的生產、銷售的市場結構；將食品企業的品牌信譽和食品安全緊密聯系在一起，一旦食品企業出現食品安全事故，其商譽必然遭受很大損失，甚至被迫停產關閉，提高食品企業的違法成本。從而，可利用這一市場機制來約束食品企業行為，保障食品安全。為了實現市場結構的轉變，可采取以下措施：

在食品生產領域，通過改變現有農村土地經營模式，擴大土地經營規模，形成農產品生產基地，并鼓勵其注冊商標，實現品牌化經營?；蛲ㄟ^農業合作社，實行“專業合作組織+農戶”、“行業協會+農戶”等經營模式，依托農工商、貿工農一體化經營方式，用現代生物科學技術改造農業，用現代經營理念和組織方式管理農業，將農產品加工業和部分種養業集中化、企業化、規?；?。

在食品流通領域，實行經營準入制。鼓勵有實力、有品牌的物流和商品流通企業從事食品的運輸和批發業務，建立大型食品物流中心，建立和完善食品供應鏈體系。逐漸減少個體分散經營的食品批發市場。

在食品零售領域，改造現行的農貿市場攤位經營模式，推行食品超市、食品專賣店經營模式。

通過以上措施，減少食品經營企業的數量，增加食品企業經營規模，并鼓勵食品經營企業注冊商標，實現品牌化經營，利用品牌來保障食品安全。通過市場結構轉變，實現由完全競爭市場轉變為壟斷競爭市場，充分發揮市場機制的作用，使市場調節在保障食品安全方面起主導作用。

（二）強化中介機構并建立合適的食品信息制度

我國可以借鑒國外的相關實踐經驗，通過引進足夠多的令消費者信任的中介機構介入市場，通過設計出管制性的干涉政策和第三方獨立的質量認證體系，確保食品經營者如實報告自己的食品質量信息。中介組織作為獨立的法人行為主體和機構，以公證、公平、誠信的服務為宗旨，向社會提供有資信的食品質量信息服務，主要進行質量標準認證體系的注冊管理，推廣、宣傳質量標準認證體系，實施農產品、食品質量安全檢驗等。在農村，可利用農村合作組織，引導分散經營的小農戶聯合進入大市場方面發揮作用，以“專業合作組織+農戶”、“行業協會+農戶”等形式，依托農工商、貿工農一體化經營方式，用現代生物科學技術改造農業，用現代經營理念和組織方式管理農業，將農產品加工業和部分種養業集中化、企業化、規?；?，這樣將便于對我國分散農戶的集中安全管理。

參考文獻：

1.范小建.中國農產品質量安全的總體狀況.農業質量標準，2003

2.周潔紅，黃祖輝.食品安全政府責無旁貸.今日浙江，2003

3.王秀清，孫云峰.我國食品市場上的質量信號問題.中國農村經濟，2002