關于完善我國高等教育財政政策的若干思考

王春明

摘要：高等教育財政政策為高等教育發展提供了重要的財力支持和政策保障，但也存在一些亟待解決的問題。對此，應從完善教育財政政策法規體系，加強執行監督機制；完善經費撥款方式；財政轉移支付制度的公辦高等教育成本分擔制度等方面尋求突破，促進我國大眾文化高等教育良性發展。

關鍵詞：高等教育；財政政策；完善

中圖分類號：G649.2文章標志碼：A文章編號：1002-7408(2009)04-0025-03

我國高等教育自1998年實施擴招政策以來，無論在量的提升，還是質的改進上，均取得了明顯的進步與發展。大學毛入學率從1998年的9.1％上升到2004年的19％，進入了國際公認的大眾化高等教育階段。然而，我國也遇到了與世界其他國家高等教育發展通行的困境，即社會經濟發展對高等教育需求持續增長，而政府對高等教育的財政資助能力有限。因此，如何改革我國現行的高等教育財政體制，完善高等教育財政政策，拓寬高等教育經費來源。顯然成為當前我國教育財政體制改革的一項重要內容。本文試從分析目前我國高等教育財政政策存在的主要問題人手，從尋求制度突破的角度，提出相關的政策建議。

一、我國高等教育財政政策存在的問題

20世紀90年代以來，我國政府雖然在完善高等教育財政政策，建立高等教育成本分擔制度，有效配置高等教育資源等方面，進行了許多有益的改革和探索，為我國的高等教育事業發展提供了強有力的財政支持和政策保障，但是目前我國高等教育財政投入不足，高校辦學經費緊張問題依然沒有得到根本的解決，高等教育財政政策在運行機制上仍有許多欠妥的地方。主要表現在：

1、高等教育財政轉移支付缺位。高等教育財政轉移支付是平衡地區間高等教育發展差異、促進社會公平、實現全國高等教育統籌發展的有效途徑。然而由于目前我國高等教育財政轉移支付制度的不規范與不完善，使我國高等教育地區問的非均衡發展及不公平問題越發嚴重，這種嚴重性突出的表現在：(1)各地方政府對高等教育財政投入的能力存在較大差異。經濟發達省份經濟基礎雄厚，有能力投資高等教育，促進高等教育發展，而經濟不發達省份由于經濟規模小。政府財力有限，難以有多余財力增加對高等教育的投入，從而制約著高等教育的發展。(2)各地方教育經費支出占財政總支出的比例差別很大。不同經濟發展水平的地區其財政總收入有較大的差別。富裕地區，只需財政總支出的很小比例便可以支付較大數額的教育經費，而落后地區，即使增加較高比例的財政支出，整體教育的財政支出水平還是很低。(3)落后地區高等教育收益向發達地區溢出。按公共經濟學理論，高等教育作為準公共產品，具有溢出效應，特別是隨著1998年我國高校畢業生就業雙向選擇政策的實行，越來越多的貧困地區大學生前往經濟較發達地區就業，導致欠發達地區的高等教育投人隨著大學畢業生的就業去向而無償轉移到發達省區，造成本身財政薄弱的不發達地區人力、物力資源的極大浪費。這些非均衡與不公平現象，亟須政府建立科學規范的財政轉移支付制度，來彌補經濟落后地區的高校因所處經濟環境所造成的不利影響，否則勢必影響落后地方政府對高等教育投入的積極性及投資能力。

2、高等教育財政撥款方式存在弊端。我國目前“綜合定額+專項補助”的高等教育經費分配方式雖然在高等教育資源配置的透明性與公平性上較過去“基數+發展”的漸進式分配方式有較大的進步，但這種分配方式同樣存在明顯的缺陷，也難以體現“效率優先，兼顧公平”的財政目標。表現在：(1)“綜合定額”公式設置存在缺陷。“綜合定額”以單一學生數作為政策參數測算撥款。沒有考慮學校之間在資源利用效率與社會效益方面的差別，政策參數過于單一，撥款方式過于簡單、粗糙，不能全面準確地反映出高校的教育成本變化規律。另外，以學生數量作為撥款的唯一參數，意味著學生多就能得到較多的撥款，從而一方面易使一些高校利用信息不對稱及監督檢查機制的缺乏，為獲取較多經費不擇手段地采取虛夸冒報學生人數的方式，來獲取較多的經費撥款；另一方面還可能促使一些高校在經濟利益的驅動下不切實際地增加招生人數，盲目擴大辦學規模，爭奪有限的教育資源，導致低水平重復建設現象普遍，教育成本持續攀升，嚴重影響辦學效率。(2)“專項經費”安排缺乏競爭性與效益性。“專項經費”本是國家為保證各高校的一些重點發展項目而給予的財政補貼，但近年來，隨著我國各項高等教育改革措施的相繼出臺，各個學校的新上項目不斷增多，造成“專項經費”撥款遠遠大于“綜合定額”，而且“專項經費”核定行政性、隨意性較大、透明性不高。同時，由于專項經費數額較大，還易使一些高校對上產生“等、靠、要”，對內產生“管、卡、壓”等一系列不正常的現象，不利于調動高校廣辟財源的積極性。

3、高等教育財政資源分配不公，公平與效率問題矛盾突出。當前高等教育財政失衡主要表現為：(1)高等教育財政投入缺位。在我國整個社會經濟發展戰略中，一直強調以經濟增長為重點，忽視了對社會公共事業包括高等教育方面的投入，地方政府也一直以追求GDP增長為主要目標。所以整個國家政府財政的大量資金都投入到了生產建設上，對作為準公共產品的高等教育投入存在缺位。(2)高等教育財政資源分布不均等。由于城鄉差別、地區差異等原因，各地方政府在有義務促進當地高等教育發展的同時，卻不一定有足夠的財力投資高等教育領域，使高等教育在各地區之間差別很大。雖然近年來，我國在經濟落后地區也加大了投入，但地區之間高等教育發展和學生入學機會的差距仍然很大。(3)高等教育財政政策難以符合效率要求。高校與高校之間、教師與教師之間、學生與學生之間缺乏競爭機制，難以調動各相關利益主體的工作積極性，使高校教育質量有所下降。

4、費助貧困學生的財政政策不到位。目前，我國雖然形成了以助學貸款為主的“助、減、免、補、勤”相結合的高校貧困生助學體系，但由于財政政策的不到位，使這種體系的各種資助方式存在很多局限性，仍然沒有從根本上解決我國貧困大學生的資助問題。表現在：(1)國家助學貸款制度不完善，機制不健全，貸款政策性目標與操作商業性矛盾依然存在，缺乏風險規避機制與浮動利率定價機制，銀行沒有貸款積極性，大量貧困生得不到國家助學貸款。(2)獎學金面大量小，獲獎學生與貧困生吻合幾率不高，使許多品學兼憂的貧困學生得不到獎學金的資助。(3)單一依靠學校提供的勤工助學崗位供不應求，難以解決貧困生的資助問題。當前，這些問題已嚴重影響到高校貧困生的學習與生活，致使學生拖欠大量的學費與住宿費，加劇我國高等教育經費緊張的狀況。

5、財政對高等教育多元化資金籌措政策扶持力度不夠。在政府投入是高等教育經費來源主渠道的前提下，能否開拓非政府渠道，關鍵在于政府的政策。與西方發達國家高等教育經費來源構成比例相比，我國高等教育吸納社會投資、捐贈等非政府渠道的資金比例很低，這其中跟我國高等教育財政政策的支持力度不夠有很大

關系。如我國雖然也頒布了捐贈法，但在具體稅收政策上并沒有明確的規定，目前除實行稅前從所得中全額扣除捐贈額外，沒有其他稅收優惠以鼓勵社會捐贈，另外，我國雖然也頒發了《民辦教育促進法》，使近幾年我國民辦高校得到了快速發展，但民辦高校占高等教育機構在校生總數的比例與其他國家相比仍然偏低，這主要是由于我國民辦高校的發展長期受國家政策制約造成的。

6、高等教育財權與事權不統一。長期以來，我國對財政性教育經費的預算管理始終處于財權與事權相分離的狀態，教育經費預算沒有單獨立項，政府的教育行政部門主管教育事業，而教育事業經費撥款和教育基本建設投資則分別由政府財政部門和計劃部門負責，這種財權與事權相脫節的狀況，一方面造成我國教育經費預算數額彈性較大，缺乏透明度；另一方面還會造成教育部門由于無財權或財權范圍過小，無法有效行使其宏觀管理權與調控權，從而不可避免地產生教育資源利用率低下，低水平重復建設等問題，雖然目前我國已開始實行政府收支分類改革，一定程度上將有助于提高我國高等教育經費預算的透明性、公正性與效益性，但這種改革并不能從本質上改變我國高等教育財權與事權相分離的狀況。

二、完善高等教育財政政策的對策及建議

我國高等教育財政政策要想實現“公平與效率兼顧，規范與透明并存”，切實解決高等教育投入不足，辦學經費緊張問題，筆者認為，必須立足于我國基本國情，結合實現高等教育大眾化目標的需要，積極探索適合于我國公共財政框架下的高等教育財政改革路徑，不斷地改進與完善我國的高等教育財政政策，擴充其職能，提升其效益。

1、制定高等教育財政政策與法規，完善法規政策執行的監督機制。促進高等教育籌資多元化。(1)強化高等教育財政的法制化建設。為更好地落實中央和地方政府對高等教育的投入和管理，增強政府財政活動的嚴肅性、透明性與公正性，應加快完善我國的高等教育財政法規體系。盡早修訂我國現行教育法規和財政法規中與高等教育財政相關的條款，盡快制定《教育投入法》，通過法律的形式進一步明確和固定中央和地方政府在高等教育投資上的責任和職責，不斷地規范我國高等教育經費的來源、分配、管理、使用與監督，保障我國高等教育財政性經費的有效供給。(2)加大高等教育財政政策的扶持力度。目前，面對我國高等教育經費主渠道薄弱，結構不合理的現狀，政府應采取切實有效的措施，制定積極的財政政策，加大對高等教育的政策扶持力度。如利用財政補貼、財政貼息、發行教育債券、實行土地優惠使用等財政措施，鼓勵、扶持社會資本參與高等教育投資，以更好地促進我國高等教育投資主體的多元化和高等教育經費來源的多渠道化。(3)建立高等教育財政監督評估制度。為更好地改善我國高等教育的服務質量，提高財政性資金的使用效率，必須建立有效的財政監督評估制度。在評估主體上，不僅要有官方的評估監督，更要有地方性評價組織或各類中介評估機構的參與；在評估方法上，不僅要主觀與客觀、定性與定量相結合，還要理論與規范、歷史與現實相結合，通過建立這樣的監督保障機制，對我國高等教育事業的健康、穩定發展起到有效的監督保障作用。

2、進一步完善高等教育經費的撥款方式。要針對目前我國“綜合定額+專項補助”高等教育經費撥款方式的局限性，進一步加強績效評價與撥款的結合，增強撥款的科學性和透明度，使有限的資源發揮出更好的效益。具體地說，(1)實行多元參數的撥款方式，要結合目前我國高等教育財政的實際狀況，根據不同層次、不同水平和不同的專業學科，逐步實行教育基金制、科研項目合同制和貧困生資助撥款相結合的綜合撥款機制；(2)要分離常規撥款與專項撥款，特別是要發揮合同撥款用于科研和專項基金分配的優勢，以確保教育經費的使用效率與質量；(3)要逐步將高校質量評估結果同高校撥款掛鉤，增強高校辦學的積極性、主動性與能動性，提高高校辦學效率；(4)要建立一套科學可行的、系統的撥款計算公式，保證撥款的公開、公平與公正，增強撥款的嚴肅性。

3、建立與完善高等教育財政轉移支付制度，改革預算辦法，完善預算體系。按照公共經濟學理論，高等教育作為準公共產品，具有溢出效應。不發達地區的高等教育投入隨著大學畢業生“孔雀東南飛”無償轉移到發達省區，造成本身財政薄弱的不發達地區人力、物力資源的極大“浪費”。這些非均衡與不公平現象，亟須政府建立科學規范的財政轉移支付制度，來彌補經濟落后地區的高校因所處經濟環境所造成的不利影響。建立規范的高等教育轉移支付制度，確定轉移支付資金量的有效方法是“因素法”。實踐中可以按照高校布局、生源結構、畢業生就業去向，結合地方實際財政能力、學齡人口數、教育成本等客觀因素，設計科學的轉移支付公式，并本著以保證居民基本受教育權利，保證教育日常經費需要和實現教育公平為主要目標，建立科學的高等教育財政轉移支付制度，公平補償貧困落后地區高等教育投資凈流出的教育成本。

另外，為更好地集中反映國家財政對高等教育的撥款情況，還要改革預算辦法，完善預算體系。一是要按部門預算改革的規范要求，將相關教育經費全部納入教育部門預算體系，提高預算透明度，發揮教育主管部門的宏觀調控作用；二是要用績效預算取代“定額預算”，保證教育財政的有效投入；三是要將國家預算內安排用于高等教育的各項支出在預算中實行單列，以便全面了解、掌握高等教育經費的支出全貌，保證高等教育經費依法增長。目前，我國正在試行的政府收支分類改革正是基于這一點考慮的，它將有助于提高我國高等教育經費預算的透明度。

4、進一步完善公辦高等教育成本分擔制度。(1)成本分擔應體現出市場收益的差別。由于不同教育的未來市場收益不同，社會和個人對教育服務的期望和需求也會不同。因此，應充分發揮市場經濟的平衡調節機制作用，對不同地區、不同專業和不同類型的教育項目，在制定收費標準時，綜合考慮供給與需求的關系，對不同的教育項目收取不同的學費。實踐中，應結合我國各地區的經濟發展水平以及大部分民眾的收入水平，考慮大部分民眾的經濟和心理承受力，根據各地區、各院校的實際情況，分類指導，區別對待，不能全國或全省執行一個統一的收費標準。對一些高校存在的亂收費的情況，比如與招生掛鉤的建校費、招生費、集資費等，必須予以嚴禁。(2)成本分擔的測定應引入具有獨立性的中介機構加入。為保證高等教育成本測定的真實性、準確性與可信性，對標準生均成本測定應由相對穩定的誠信度較高的中介機構進行動態的跟蹤管理，定期向政府和社會發布，以此提高高等教育成本管理的透明度，保證學生及其家庭的知情權，實行學費聽證，加大對高等教育成本的社會監督。

5、進一步改革與完善助學政策體系。貧困生資助制度是高等教育財政體制改革的重要內容之一。(1)完善國家助學貸款運行機制。要進一步理順國家、高校、銀行、學生之間的經濟關系，制定教育資助法，增強貸款發放與回收的法律約束力，擴展國家助學貸款的風險分擔主體，豐富貸款風險規避工具及規避平臺。完善國家助學貸款利率機制，放寬經辦銀行的利率自主權，實行有差別的利率與補貼政策，有效調節與發揮經辦銀行的主動性與積極性，豐富貸款種類和貸款結構，保證貸款的有效供給。(2)加大貧困生資助的政策扶持力度。要制定相關政策，加大國家獎學金的財政支持額度，擴大獎勵面；要爭取通過多種途徑，尋求多一點的社會團體、企業、公司，特別是效益相對較好的用人單位來學校設立各種形式的獎學金或資助困難的學生基金，以廣納財源，爭取社會各界參與助學。

責任編輯：張亞茹