發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向的公共項(xiàng)目績效管理理念

何永浪　吳宗法

[摘要]在公共項(xiàng)目的績效管理中引入“發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向管理”理論和方法，改變了以往以投入產(chǎn)出理論為基礎(chǔ)，注重項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的的傳統(tǒng)方法。發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向的公共項(xiàng)目績效管理要求關(guān)注項(xiàng)目的長期發(fā)展目標(biāo)，在項(xiàng)目各個(gè)階段致力于與結(jié)果相關(guān)的對(duì)話，運(yùn)用結(jié)果鏈——投入、活動(dòng)、產(chǎn)出、產(chǎn)效和影響，以及這些關(guān)鍵要素之間的因果關(guān)系進(jìn)行績效管理，同時(shí)運(yùn)用績效管理邏輯框架對(duì)項(xiàng)目的績效進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估。

[關(guān)鍵詞]公共項(xiàng)目；發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向管理；績效管理；邏輯框架

[中圖分類號(hào)] F270［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ Ａ

[文章編號(hào)] １６７３－０４６１（２００9）01－００52－０3

一、問題的提出

公共項(xiàng)目是公眾社會(huì)生活的平臺(tái)，對(duì)國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的穩(wěn)定起著重要的作用。因此，公共項(xiàng)目的質(zhì)量和效益引起了廣泛的關(guān)注。一直以來，我國的公共項(xiàng)目發(fā)展暴露出供給嚴(yán)重不足、建設(shè)質(zhì)量低下、經(jīng)營效益不高等特點(diǎn)[1]。同時(shí)隨著投資體制改革，私有資本、社會(huì)要素和市場(chǎng)主體逐漸參與到公共項(xiàng)目的建設(shè)中來，給公共項(xiàng)目的績效管理提出了更高的要求[2]。因此，新的公共項(xiàng)目績效管理理論、方法和工具亟待探索和研究。

本文嘗試在公共項(xiàng)目的績效管理中引入“發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向管理”理論，簡(jiǎn)要介紹發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向的公共項(xiàng)目績效管理機(jī)制，及其相關(guān)績效管理工具和方法。

二、理論基礎(chǔ)——發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向管理理論

“發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向管理（Managing for Development Results, ”MfDR”）”理論的形成發(fā)展經(jīng)歷了三次世界性的圓桌會(huì)議。2002年，在美國國會(huì)的推動(dòng)下，世界銀行、國際經(jīng)合組織、國際貨幣基金組織等聯(lián)合啟動(dòng)了世界范圍內(nèi)的“結(jié)果導(dǎo)向的投資項(xiàng)目績效管理”。當(dāng)年在世界銀行總部召開了MfDR第一屆圓桌會(huì)議，主題是“發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向，尋求更好的績效、監(jiān)測(cè)與管理”。第二屆圓桌會(huì)議于2004年在非洲摩洛哥召開，主題是“MfDR：發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向的投資監(jiān)管”，提出了績效管理的結(jié)果報(bào)告機(jī)制和加強(qiáng)在監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)領(lǐng)域的戰(zhàn)略調(diào)整與信息系統(tǒng)研究。第三次國際圓桌會(huì)議于2007年在越南首都河內(nèi)舉行，會(huì)議建議通過社會(huì)公眾的廣泛參與，確定關(guān)鍵指標(biāo)、加強(qiáng)計(jì)劃實(shí)施過程中有效監(jiān)控和評(píng)價(jià)以提高發(fā)展成效。這樣基本形成了發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向管理理論的方法和管理原則。

“發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向管理”是在“面向結(jié)果管理”的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種管理理論。它通過一些基本的原則的應(yīng)用來實(shí)現(xiàn)對(duì)公共項(xiàng)目的更為有效的績效管理[3]。這些原則包括：在項(xiàng)目實(shí)施的所有階段致力于與結(jié)果相關(guān)的對(duì)話；在一致認(rèn)可的結(jié)果的基礎(chǔ)上把規(guī)劃、監(jiān)測(cè)和評(píng)估聯(lián)系起來；盡量使得對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的期望結(jié)果的反饋報(bào)告系統(tǒng)簡(jiǎn)單、低成本和便于使用；通過安排資源來實(shí)現(xiàn)結(jié)果而不是片面的用結(jié)果決定管理；充分利用結(jié)果信息進(jìn)行管理學(xué)習(xí)、決策制定以及整體的報(bào)告和責(zé)任系統(tǒng)。

“發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向管理”是一種改進(jìn)計(jì)劃、監(jiān)測(cè)和評(píng)估工具的管理學(xué)方法，其目的是達(dá)到預(yù)想的發(fā)展結(jié)果，并使這種發(fā)展結(jié)果具有可持續(xù)性。采用“發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向的管理”理論作為公共項(xiàng)目績效管理的理論基礎(chǔ)，改變了傳統(tǒng)意

義上公共項(xiàng)目績效管理以經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)為主的理論前提，更加關(guān)注項(xiàng)目的相關(guān)性和持續(xù)性，符合科學(xué)發(fā)展觀的要求。

三、發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向的公共項(xiàng)目績效管理

（一）管理思想

發(fā)展結(jié)果為導(dǎo)向的公共項(xiàng)目績效管理，通過確定公共項(xiàng)目績效方面的關(guān)鍵要素——投入、產(chǎn)出、產(chǎn)效和影響，和他們的因果關(guān)系、評(píng)價(jià)指標(biāo)，以及可能對(duì)公共項(xiàng)目成敗產(chǎn)生作用的假設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)劃、監(jiān)測(cè)、評(píng)估，對(duì)公共項(xiàng)目進(jìn)行全過程、全方位的管理。

“結(jié)果鏈”就清晰的反映了實(shí)現(xiàn)發(fā)展結(jié)果的績效管理流程（見圖1）。投入是指開展項(xiàng)目所需的人、財(cái)、物等各種資源。活動(dòng)是運(yùn)用項(xiàng)目投入，為產(chǎn)生預(yù)期的項(xiàng)目產(chǎn)出而執(zhí)行的一系列任務(wù)。產(chǎn)出則是項(xiàng)目提交的直接產(chǎn)品或者服務(wù)。產(chǎn)效是項(xiàng)目產(chǎn)品給利益相關(guān)者帶來的直接效益。影響則是項(xiàng)目對(duì)國家、社會(huì)、行業(yè)帶來的長期性的效益和影響。

圖1、結(jié)果鏈

發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向的公共項(xiàng)目績效管理方法的核心思想體現(xiàn)在：①強(qiáng)調(diào)發(fā)展干預(yù)（公共項(xiàng)目）的結(jié)果導(dǎo)向。在項(xiàng)目的概念化設(shè)計(jì)階段，要對(duì)項(xiàng)目的發(fā)展結(jié)果（產(chǎn)出、產(chǎn)效、影響）有明確的設(shè)計(jì)和界定，也就是要明確項(xiàng)目開發(fā)要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。在整個(gè)公共項(xiàng)目開發(fā)過程中，要為了這些發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行績效管理。②注重項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段的公眾參與。參與是開展民主管理的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的必不可少的方法。通過公眾參與可以了解公眾的現(xiàn)實(shí)需求，使得項(xiàng)目開發(fā)的目標(biāo)與公眾的現(xiàn)實(shí)需求相符合。③重視對(duì)公共項(xiàng)目發(fā)展結(jié)果的管理。通過對(duì)項(xiàng)目長期的跟蹤和績效管理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目對(duì)發(fā)展問題帶來的持續(xù)改進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。這要求從社會(huì)系統(tǒng)的角度來看待公共項(xiàng)目的效益。對(duì)宏觀社會(huì)帶來的長遠(yuǎn)影響。

以發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向管理為基礎(chǔ)的公共項(xiàng)目要求把項(xiàng)目的規(guī)劃、監(jiān)測(cè)和評(píng)估聯(lián)系起來[4]。在項(xiàng)目規(guī)劃的時(shí)候，應(yīng)該是從結(jié)果鏈的末端開始，首先考慮開發(fā)的長期目標(biāo)和深遠(yuǎn)影響，再考慮項(xiàng)目要達(dá)到的近期目標(biāo)和效益，然后才規(guī)劃項(xiàng)目的直接公共產(chǎn)品。進(jìn)而分析項(xiàng)目的具體開發(fā)活動(dòng)和投入。在項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)測(cè)評(píng)估過程中，就應(yīng)該順著結(jié)果鏈的順利依次進(jìn)行。

（二）相關(guān)的績效管理內(nèi)容和工具

發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向的公共項(xiàng)目績效管理的管理工具包括利益相關(guān)者分析、問題——目標(biāo)分析、績效監(jiān)測(cè)評(píng)估邏輯框架、貧困影響分析等內(nèi)容和方法。

1.利益相關(guān)者分析

利益相關(guān)者分析是在明確待解決的發(fā)展問題的基礎(chǔ)上開展的，其目的就是要明確發(fā)展問題直接或間接涉及、或影響到的人和組織。在這個(gè)階段可以發(fā)現(xiàn)公共項(xiàng)目的支持群體和反對(duì)群體，也就是解決發(fā)展問題的有利條件和阻礙條件，以便各方協(xié)調(diào)一致，達(dá)成共識(shí)，實(shí)現(xiàn)公共項(xiàng)目的順利實(shí)施，最終解決發(fā)展問題。經(jīng)常采用利益相關(guān)者分析矩陣進(jìn)行分析和討論。

利益相關(guān)者矩陣（見表1）分析涉及到項(xiàng)目的相關(guān)方、各自的利益、對(duì)問題的看法、擁有的資源和掌握的權(quán)力[5]。利益相關(guān)者分析的關(guān)鍵在于要讓可能對(duì)發(fā)展問題持反對(duì)意見的利益集團(tuán)參與，盡可能完整的收集各方的意見，排除項(xiàng)目實(shí)施過程中的干擾。利益相關(guān)者分析是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，在整個(gè)項(xiàng)目期間要重復(fù)的進(jìn)行，并不斷更新。利益相關(guān)者分析的重點(diǎn)是明確公共項(xiàng)目所涉及的主要的利益相關(guān)者，以及各方對(duì)問題主要的分歧和矛盾的地方，這樣才能解決問題，為項(xiàng)目的實(shí)施創(chuàng)造條件，最終使得項(xiàng)目符合各個(gè)相關(guān)者的利益[6]。

表1. 利益相關(guān)者分析矩陣

2.問題——目標(biāo)分析

問題——目標(biāo)分析是把發(fā)展問題轉(zhuǎn)化成發(fā)展目標(biāo)分析的過程，是探究問題原因和尋找解決方法、分析問題后果和明確項(xiàng)目目標(biāo)的過程。這個(gè)過程最重要的分析工具是問題樹——目標(biāo)樹（見圖2）。通過發(fā)展問題分析找出問題的原因和后果，從而得到項(xiàng)目的發(fā)展目標(biāo)，確定項(xiàng)目的發(fā)展結(jié)果，即產(chǎn)出、產(chǎn)效和影響，再根據(jù)問題原因?qū)ふ揖唧w的實(shí)施方案。

圖2、“問題樹——目標(biāo)樹”思維導(dǎo)圖

發(fā)展問題是當(dāng)前公眾面臨的負(fù)面形勢(shì)，也是整個(gè)項(xiàng)目需要解決的問題，更是利益相關(guān)者分析階段圍繞討論的主題。在問題樹分析時(shí)要找出發(fā)展問題相關(guān)的問題和主要限制因素，并闡述其后果，問題樹就清晰的反應(yīng)了原因——結(jié)果之間的關(guān)系。

解決發(fā)展問題就是實(shí)施項(xiàng)目的發(fā)展目標(biāo)，對(duì)應(yīng)的建立起項(xiàng)目分析的目標(biāo)樹。建立目標(biāo)射的過程就是找到問題的解決方案的過程。如果問題樹的邏輯存在問題，則必須返回到問題樹，重新檢查其因果關(guān)系，再回到目標(biāo)樹進(jìn)行方案分析。問題樹——目標(biāo)樹分析的最終成果就是找到解決發(fā)展問題的方案，明確其實(shí)施的發(fā)展結(jié)果。

3.績效監(jiān)測(cè)評(píng)估邏輯框架

邏輯框架法主要用于項(xiàng)目的績效監(jiān)測(cè)評(píng)估階段。項(xiàng)目的垂直邏輯由項(xiàng)目的投入和發(fā)展結(jié)果構(gòu)成，包括投入、產(chǎn)出、產(chǎn)效和影響，這樣就形成了邏輯矩陣的目標(biāo)層次，用來闡釋各個(gè)目標(biāo)層次的內(nèi)容和祥和之間的因果關(guān)系。績效監(jiān)測(cè)評(píng)估的水平邏輯包括績效指標(biāo)、數(shù)據(jù)來源和假設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，與垂直邏輯的每個(gè)目標(biāo)相對(duì)應(yīng)，對(duì)各個(gè)層次的結(jié)果加以具體說明和評(píng)價(jià)。其作用是通過水平邏輯的內(nèi)容來衡量一個(gè)項(xiàng)目的資源和成果。

表2. 邏輯框架——公共項(xiàng)目績效監(jiān)測(cè)評(píng)估

邏輯框架工具主要用于項(xiàng)目的績效監(jiān)測(cè)評(píng)估階段。項(xiàng)目的垂直邏輯由項(xiàng)目的投入和發(fā)展目標(biāo)構(gòu)成，包括投入、產(chǎn)出、產(chǎn)效和影響，這樣就形成了邏輯矩陣的目標(biāo)層次，用來闡釋各個(gè)目標(biāo)層次的內(nèi)容和祥和之間的因果關(guān)系。績效監(jiān)測(cè)評(píng)估的水平邏輯包括績效指標(biāo)、數(shù)據(jù)來源和假設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，與垂直邏輯的每個(gè)目標(biāo)相對(duì)應(yīng)，對(duì)各個(gè)層次的結(jié)果加以具體說明和評(píng)價(jià)。其作用是通過水平邏輯的內(nèi)容來衡量一個(gè)項(xiàng)目的資源和成果。

用邏輯框架法來確立項(xiàng)目目標(biāo)層次間的邏輯關(guān)系，用以分析關(guān)于公共項(xiàng)目發(fā)展結(jié)果四個(gè)方面的內(nèi)容：項(xiàng)目的效率、效果、影響和持續(xù)性[7]。效益用于反映項(xiàng)目投入與產(chǎn)出的關(guān)系，反映項(xiàng)目把資源轉(zhuǎn)換為直接產(chǎn)品或服務(wù)的程度。效果反映的是項(xiàng)目的產(chǎn)出對(duì)項(xiàng)目目的和目標(biāo)的貢獻(xiàn)程度。影響分析主要反映項(xiàng)目目的與最終目標(biāo)間的關(guān)系，評(píng)價(jià)項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的影響和非項(xiàng)目因素對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的影響。持續(xù)性分析主要通過項(xiàng)目產(chǎn)出、效果、影響的關(guān)聯(lián)性，找出影響項(xiàng)目持續(xù)發(fā)展的主要因素，并區(qū)別內(nèi)在因素和外部條件提出相應(yīng)的措施和建議。

4.貧困影響評(píng)估

公共項(xiàng)目具有很強(qiáng)的公益性和外部性[5]，因此發(fā)展公共項(xiàng)目一定要考慮公共項(xiàng)目給貧困人口和社會(huì)弱勢(shì)群體帶來的好處，這是符合當(dāng)前我國社會(huì)發(fā)展要求的。在公共項(xiàng)目的規(guī)劃和經(jīng)營中，要采取各項(xiàng)措施給社會(huì)弱勢(shì)群體提供盡可能多從公共項(xiàng)目受益的機(jī)會(huì)。發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向的績效管理的核心目標(biāo)之一就是通過政府間以及各發(fā)展部門間的努力和合作，通過公共性、基礎(chǔ)性項(xiàng)目的開發(fā)減少貧困，追求持續(xù)而公平的經(jīng)濟(jì)增長，以及更好的解釋和衡量發(fā)展成效[4]。亞洲開發(fā)銀行的貧困影響矩陣提供了一種貧困影響評(píng)估的框架和模式，具有極強(qiáng)的借鑒和指導(dǎo)意義。

四、結(jié)論

公共項(xiàng)目的開發(fā)需要符合多數(shù)人的利益、要面向社會(huì)公眾、面向弱勢(shì)群體。發(fā)展結(jié)果導(dǎo)向的公共項(xiàng)目績效管理模式關(guān)注項(xiàng)目的長遠(yuǎn)發(fā)展結(jié)果、強(qiáng)調(diào)公眾參與、重視項(xiàng)目的持續(xù)改進(jìn)和長期效果的管理。這些符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，也是我國當(dāng)前社會(huì)建設(shè)的需要，對(duì)我國的公共項(xiàng)目的發(fā)展有重要的指導(dǎo)意義。

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Performance Management of Public Project for Development Results

He Yonglang，Wu Zongfa

（Tongji University, Shanghai 201804, China）

Abstract：The performance management based on Managing for Development Result (MfDR) is different from the traditional method based on input-output. MfDR pays attention to the object of long-term improvement in society by the projects, focusing on the dialogue related to results at all phases. It uses the tool “results chain” to implement performance management, including inputs, activities, outputs, outcomes and impact, and the relationship between them. Meanwhile it uses the Logical Framework Approach to monitor and evaluate the performance.

Key words：public project; Managing for Development Results; performance management; Logical Framework Approach

（責(zé)任編輯：張丹郁）