論我國(guó)行政決策的法治化

蔡書芳

【摘 要】 要保證行政決策的民主化和科學(xué)化，避免決策失誤和決策專斷，必須實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政決策的法治化。只有這樣，才能使行政決策行為納入法治化的軌道，才能最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政決策民主化和科學(xué)化的目標(biāo)。為此，要做到行政決策立法的法治化；行政決策程序的法治化；建立和健全行政決策中的法律責(zé)任制度。

【關(guān)鍵詞】 行政決策；現(xiàn)狀；法治化

行政法治化是“政治—行政”二分制以及官僚制行政（科層組織）確立以來(lái)西方行政現(xiàn)代化的基本思路，它契合了近現(xiàn)代西方社會(huì)日益理性化趨勢(shì)和公共生活泛化的要求。隨著我國(guó)改革開放和向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變進(jìn)程的加速，行政體制改革，尤其是行政決策體制的改革逐漸提到日程上來(lái)。所以，探討行政決策的法治化對(duì)我國(guó)行政決策改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及法治政府的建設(shè)具有重要意義。

一、法治政府理念下行政決策應(yīng)當(dāng)依法而為

1、我國(guó)行政決策體制改革目標(biāo)

2004年3月，國(guó)務(wù)院向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府、國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)印發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)。經(jīng)過(guò)幾年堅(jiān)持不懈的努力，在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，我國(guó)基本上形成科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策機(jī)制，確保人民群眾的要求、意愿得到及時(shí)反映。可見，行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化成為新時(shí)期行政決策體制的總體目標(biāo)，這也是我國(guó)建設(shè)法治政府的基本目標(biāo)和任務(wù)。

2、行政決策法治化的價(jià)值

（1）行政決策的法治化，是行政權(quán)力行使的時(shí)代要求，也是建設(shè)法治政府的本質(zhì)內(nèi)涵。依法治國(guó)、建設(shè)法治政府是發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，建設(shè)社會(huì)主義民主政治，確保國(guó)家長(zhǎng)治久安的客觀要求和重要保證。行政決策無(wú)論是一般決策還是重大事項(xiàng)的決策，都是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政職權(quán)的具體體現(xiàn)，且這種權(quán)力具有很強(qiáng)的自由裁量性，同時(shí)，其又具有規(guī)范性的特點(diǎn)，涉及的范圍和利益非常廣泛。因此，也必須受到法律控制，走上法治化軌道。“依法治國(guó)，依法決策”這也是建設(shè)法治政府的本質(zhì)內(nèi)涵。

（2）行政決策法治化是行政科學(xué)化、民主化的保障。決策作為一種思維活動(dòng)，必然帶有一定的決策者的主觀色彩。這種主觀色彩過(guò)重，就會(huì)導(dǎo)致主觀主義、經(jīng)驗(yàn)主義。在這種情況下，法制建設(shè)更具有決定性的意義，決策者必須按照法定的決策程序進(jìn)行決策。一方面，它避免了行政決策權(quán)力高度集中所帶來(lái)的決策過(guò)程中的主觀隨意性；另一方面，也避免了有缺陷的技術(shù)官僚在行政決策過(guò)程中的操縱。當(dāng)我們以法律和制度的形式把決策程序確立下來(lái)的時(shí)候，我國(guó)政府的決策科學(xué)化和民主化才能最終實(shí)現(xiàn)。

二、行政決策實(shí)施過(guò)程中的法治缺失

1、立法滯后導(dǎo)致行政主體決策職能不明確

目前我國(guó)對(duì)行政決策權(quán)的授予和劃分主要是《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方政府組織法》，但由于兩部法律規(guī)定的原則性和籠統(tǒng)性，使得行政決策權(quán)在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)權(quán)限不清或者權(quán)限交叉現(xiàn)象，阻礙了行政決策權(quán)的有效實(shí)施。在行政決策中，“決策者”是行政決策的第一要素。行政決策過(guò)程實(shí)質(zhì)上是一種行政權(quán)力的運(yùn)用過(guò)程，而任何權(quán)力都應(yīng)當(dāng)在監(jiān)督下行使。沒有監(jiān)督的權(quán)利必然造成專制與腐敗，政府部門的決策尤其如此。政府決策一般涉及重大社會(huì)事務(wù)，所造成的社會(huì)影響及涉及的范圍和程度是其他社會(huì)團(tuán)體決策所不能比擬的。因此，政府決策的權(quán)力必須通過(guò)立法加以監(jiān)督與制約，才能充分保證決策的科學(xué)性與民主性。

2、某些不合理干部人事管理機(jī)制對(duì)決策失誤的影響

一是不科學(xué)的政績(jī)觀和政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)，不僅誘導(dǎo)各地簡(jiǎn)單地追求GDP，在決策中忽視了以人為本、全面協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。二是以政績(jī)論英雄，重政績(jī)選干部，必然導(dǎo)致“彼德現(xiàn)象”（彼得原理：在層級(jí)組織中，每位員工都將晉升到自己不能勝任的階層）。這就要求改變單純的“根據(jù)貢獻(xiàn)決定晉升”的員工晉升機(jī)制，即依據(jù)政績(jī)選拔干部，必然導(dǎo)致一個(gè)人一直晉升到他的能力所不及的位置，其晉升才告結(jié)束。不能因某人在某個(gè)崗位上干得很出色，就推斷此人一定能夠勝任更高一級(jí)的職務(wù)。將一名官員晉升到一個(gè)無(wú)法很好發(fā)揮才能的崗位，不僅不是對(duì)本人的獎(jiǎng)勵(lì)，反而使其無(wú)法很好發(fā)揮才能，也給國(guó)家?guī)?lái)?yè)p失。

3、我國(guó)行政決策責(zé)任制度存在缺失

現(xiàn)代政治學(xué)、憲法學(xué)理論認(rèn)為，法治政府應(yīng)當(dāng)是責(zé)任政府，一個(gè)政府對(duì)它的施政方針、政策和決定以及它的具體施政措施承擔(dān)不承擔(dān)法律責(zé)任，是民主政府同專制政府的分水嶺。我國(guó)在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確規(guī)定要按照“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，建立健全決策責(zé)任追究制度，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)和決策責(zé)任相統(tǒng)一。但在實(shí)踐中卻沒有建立健全與之適應(yīng)的具體制度，導(dǎo)致“誰(shuí)決策、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則無(wú)法兌現(xiàn)。

（1）行政決策責(zé)任主體不明確。首先，黨政職責(zé)不分使決策責(zé)任主體難以確定。其次，民主集中制原則基礎(chǔ)上的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的內(nèi)在矛盾使決策責(zé)任主體難以認(rèn)定。再次，行政決策機(jī)關(guān)與行政首長(zhǎng)個(gè)人之間的決策責(zé)任劃分不明。

（2）行政決策責(zé)任缺少實(shí)體性規(guī)定。所謂決策責(zé)任的實(shí)體性規(guī)定，是指有關(guān)決策責(zé)任構(gòu)成、內(nèi)容和形式的規(guī)定。一是沒有統(tǒng)一規(guī)定行政決策責(zé)任的歸責(zé)原則。同樣的決策行為可能在Ａ地要受到追究而在Ｂ地則不屬于應(yīng)追究的范圍。二是缺乏認(rèn)定應(yīng)予追究責(zé)任的決策失誤的具體標(biāo)準(zhǔn)。決策行為是決策者的職務(wù)行為，正當(dāng)、合法的決策行為是受法律保護(hù)的，只有不當(dāng)或違法的決策行為才受到追究。三是各種責(zé)任形式的適用范圍不清。一般認(rèn)為，行政決策的法律責(zé)任可以分為違憲責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

（3）行政決策責(zé)任追究缺乏程序性規(guī)定。一是責(zé)任追究主體缺乏明確規(guī)定。到目前為止，我國(guó)仍然欠缺兩類主體在追究決策失誤者政治責(zé)任方面的規(guī)定。二是決策失誤的評(píng)估機(jī)制不完善。我國(guó)目前既沒有專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)，也沒有一套完整的評(píng)估程序。在實(shí)踐中，往往只以經(jīng)濟(jì)損失的大小來(lái)衡量決策失誤的嚴(yán)重程度，往往憑辦案人員或有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)主觀臆測(cè)。

三、行政決策法治化的保障途徑

任何管理活動(dòng)都是在作出決策的基礎(chǔ)上展開的，政府作為地方公共事務(wù)的管理者，從一定意義上講就是決策者和實(shí)施決策者，因此，決策貫穿于整個(gè)政府事務(wù)管理的全過(guò)程，在政府施政中居于核心的地位，直接影響政府管理的水平和效率。

1、行政決策立法的法治化

根據(jù)法律保留原則，行政主體的行政行為不能任意作出，只有在立法機(jī)關(guān)對(duì)該事項(xiàng)作出了規(guī)范的情況下，行政主體才能按照法律的規(guī)范作出相應(yīng)的行政行為。該項(xiàng)法律原則的實(shí)質(zhì)在于要求行政權(quán)的行使必須在代議機(jī)關(guān)的監(jiān)控之中，沒有代議機(jī)關(guān)（民意）的同意行政權(quán)就不得行使。由此，應(yīng)當(dāng)修改《國(guó)務(wù)院組織法》和《地方政府組織法》加以完善。第一，針對(duì)在我國(guó)現(xiàn)行的行政決策結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中“黨政系統(tǒng)決策的權(quán)力職責(zé)及范圍的劃分不清晰，關(guān)系尚未完全理順”的問題。首先須在法律中理順決策系統(tǒng)中各種決策主體的關(guān)系，明確執(zhí)政黨、人大和政府三者各自的決策權(quán)限、職責(zé)和范圍，實(shí)現(xiàn)合理分權(quán)，既要保證黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證人大的最高決策權(quán)，又要保證作為決策主體之一的政府的地位和作用。第二，明晰中央政府與地方政府、上級(jí)政府與下級(jí)政府、政府與組成部門之間不同行政機(jī)關(guān)的決策權(quán)限。總之，只有在法律中確立決策權(quán)利的合理結(jié)構(gòu)，才能保障行政決策的效率。

2、行政決策程序的法治化

（1）確定行政決策程序違法無(wú)效的機(jī)制，保證行政決策程序的順序性。應(yīng)在相關(guān)的法律法規(guī)中規(guī)定，行政策略必須有政策提議程序、政策設(shè)計(jì)程序、政策議決程序和政策完善程序，并且經(jīng)過(guò)問題確定、目標(biāo)確定、方案設(shè)計(jì)、預(yù)測(cè)分析、比較擇優(yōu)、評(píng)價(jià)反饋等環(huán)節(jié)和流程，否則行政決策無(wú)效。

（2）采取公眾啟動(dòng)行政決策的模式，完善行政決策提議程序。在立法上應(yīng)采取公眾主動(dòng)啟動(dòng)行政決策程序模式，規(guī)定公眾可提議決策的事項(xiàng)范圍（如與公眾有切身利益的事項(xiàng)等），由公眾提出問題和政策目標(biāo)，政府負(fù)責(zé)審查，只要符合形式要求，就可啟動(dòng)決策程序，這種決策可適用于行政許可領(lǐng)域；還可采取行政機(jī)關(guān)和公眾共同啟動(dòng)行政決策程序的模式，規(guī)定行政機(jī)關(guān)和公眾可共同提議決策的事項(xiàng)范圍（如政策的執(zhí)行需要雙方協(xié)作的事項(xiàng)等），由行政機(jī)關(guān)和公眾協(xié)商提出問題和政策目標(biāo)，啟動(dòng)決策程序，這種決策可適用于行政合同。

（3）加強(qiáng)行政決策決議程序中咨詢論證的立法。對(duì)此，近年來(lái)不少地方進(jìn)行了有益的探索，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于行政決策決議程序中咨詢論證可從以下幾個(gè)方面立法：

一是加強(qiáng)法制工作部門對(duì)決策方案的咨詢性審查。目前，我國(guó)縣以上各級(jí)人民政府和相當(dāng)一部分政府部門都設(shè)置了專門的法制工作機(jī)構(gòu)，審查政策方案是其一項(xiàng)主要職責(zé)，因此，應(yīng)規(guī)定重大決策涉法內(nèi)容必須經(jīng)法制機(jī)構(gòu)審核把關(guān)，發(fā)揮法制部門的咨詢作用。二是改革研究室等，建立半官方的“思想庫(kù)”和專家咨詢論證機(jī)制。協(xié)助決策者進(jìn)行科學(xué)預(yù)測(cè)，為決策者提供方案，為決策者提供信息，善于發(fā)表獨(dú)立見解等作用。三是建立聽證制度。通過(guò)決策聽證程序，使政策目標(biāo)群體或其代表有對(duì)擬制定的政策充分發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，這樣則可以在很大程度上防止政策制定失誤，清除和化解政策目標(biāo)群體對(duì)政策潛在的不滿情緒，增強(qiáng)其對(duì)政策的認(rèn)同感，減少政策順利執(zhí)行的阻力。

（4）行政決策評(píng)估、反饋和監(jiān)督制度的法定化。第一，建立決策評(píng)估制度。首先要在相關(guān)法律法規(guī)中強(qiáng)化評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和自主性，提高決策評(píng)估的科學(xué)性和權(quán)威性。其次，重視評(píng)估結(jié)論。評(píng)估結(jié)論應(yīng)成為行政決策的責(zé)任人得到獎(jiǎng)懲的依據(jù)。第二，建立行政決策反饋制度，保證行政決策返回行政再?zèng)Q策過(guò)程中。在行政管理過(guò)程中，行政決策往往不是一次完成的，行政決策與執(zhí)行也不是截然分開的，而是不斷循環(huán)的過(guò)程。因此，應(yīng)建立決策反饋制度，為修改決策甚至是推翻決策搜集信息，形成決策——反饋——再?zèng)Q策——再反饋的循環(huán)機(jī)制。

3、建立和健全行政決策中的法律責(zé)任制度

（1）違憲責(zé)任制度的建立健全：在我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立專門的憲法委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)違憲審查工作。鑒于違憲審查工作的性質(zhì)以及我國(guó)的地域狀況，憲法委員會(huì)可分為兩級(jí)：即在中央設(shè)立中央憲法委員會(huì)，在省級(jí)行政區(qū)域設(shè)立地方憲法委員會(huì)。憲法委員會(huì)的職權(quán)之一就是對(duì)行政決策中的違憲行為進(jìn)行審查，撤銷違憲的行政決策，并給予有關(guān)人員以相應(yīng)的制裁。

（2）行政責(zé)任制度的建立健全：建立和健全行政決策中的行政責(zé)任制度，既要完善有關(guān)行政責(zé)任的實(shí)體性規(guī)定，又要加強(qiáng)追究行政責(zé)任的程序性立法。在實(shí)體性規(guī)定方面，要在有關(guān)行政決策立法中明確規(guī)定行政決策主體在決策過(guò)程中違反行政法律規(guī)范決策所應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任。同時(shí)要在行政決策立法中規(guī)定有權(quán)追究行政責(zé)任的主體、追究程序、原則、機(jī)制等，為追究行政決策中的行政責(zé)任提供程序規(guī)范。

（3）刑事責(zé)任制度的建立健全：刑法中與行政決策相關(guān)的法律條文還很多，但這些規(guī)定都有一個(gè)共同的特點(diǎn)，即都沒有直接規(guī)定因違法決策而造成重大決策失誤的刑事責(zé)任，在適用有關(guān)條款追究行政決策的刑事責(zé)任時(shí)需要對(duì)法條進(jìn)行解釋，看法條是否包含了有關(guān)行政決策的刑事責(zé)任的內(nèi)容。因此，有必要對(duì)這種立法模式進(jìn)行一些改革。對(duì)于決策失誤應(yīng)負(fù)的刑事責(zé)任，制訂專門的法條予以規(guī)范，以完善行政決策中刑事責(zé)任制度。

（4）加強(qiáng)行政決策的法律監(jiān)督，包括以下內(nèi)容：首先，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)決策的監(jiān)督。必須加強(qiáng)決策前和決策中的監(jiān)督，在立法上確定重大決策事先報(bào)告人大或者由人大審議的制度。通過(guò)審議，發(fā)現(xiàn)決策可能存在的問題，促使政府在決策形成前對(duì)政策進(jìn)行重新調(diào)整，這必然會(huì)減少?zèng)Q策的失誤率。其次，將行政決策納入司法審查的范圍。行政決策多表現(xiàn)為抽象行政行為，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，抽象行政行為不受司法審查。“抽象行為不可訴”一直是我國(guó)法學(xué)理論界和實(shí)務(wù)界批評(píng)較多的問題。擴(kuò)大行政訴訟受案范圍、將抽象行政行為納入司法審查的軌道，已經(jīng)是我國(guó)行政法治建設(shè)大勢(shì)所趨，因此，解決行政決策的可訴問題，也勢(shì)必將成為現(xiàn)實(shí)。最后，建立健全行政評(píng)價(jià)法，加強(qiáng)公眾對(duì)行政決策的監(jiān)督。實(shí)施行政評(píng)價(jià)是一種監(jiān)督行政行為，它的價(jià)值在于可以提供一個(gè)事前控制行政的方式，也可以為以后的行政行為提供經(jīng)驗(yàn)，尤其對(duì)涉及公眾利益或者多方利益的行政行為，通過(guò)評(píng)價(jià)制度評(píng)價(jià)其可行性以減少或者消除不利影響。

總之，要保證行政決策的民主化和科學(xué)化，避免決策失誤和決策專斷，必須實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政決策的法治化。只有這樣，才能使行政決策行為納入法治化的軌道，才能最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政決策民主化和科學(xué)化的目標(biāo)，推動(dòng)我國(guó)行政管理體制的改革的順利進(jìn)行和不斷向前發(fā)展。

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