也談新一輪土地修編與基本農(nóng)田保護(hù)

賈 靜

[摘要]現(xiàn)行《土地利用總體規(guī)劃》是在上世紀(jì)九十年代經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、耕地大量減少,中央采取土地管理宏觀調(diào)控措施控制建設(shè)用地和嚴(yán)格保護(hù)耕地的背景下編制的,通過土地用途管制制度遏制了亂占、濫占土地的勢(shì)頭,對(duì)于保護(hù)耕地和保障國家糧食安全起到了重要作用。但是,由于規(guī)劃本身的科學(xué)性、前瞻性、可操作性方面存在的不足,從某種程度上制約了目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)協(xié)調(diào)快速發(fā)展。在新一輪土地規(guī)劃中,對(duì)存在的一些問題應(yīng)當(dāng)給予足夠的重視。

[關(guān)鍵詞]土地修編基本農(nóng)田保護(hù)

中圖分類號(hào):F28文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1671-7597(2009)1220215-01

在實(shí)際工作中,我們可以發(fā)現(xiàn)我國目前的土地利用規(guī)劃體制尚未完全脫離計(jì)劃體制的影響,規(guī)劃編制和實(shí)施中存在著許多亟待解決的問題。

一、土地規(guī)劃在編制過程中存在的問題

1.規(guī)劃方法滯后。編制土地利用總體規(guī)劃所采用的方法基本上是沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的傳統(tǒng)方法,即定性研究的方法。客觀事物是十分復(fù)雜的,土地問題既是經(jīng)濟(jì)問題,又是社會(huì)問題,加上它自身的自然屬性上的特點(diǎn),所以研究土地問題必然涉及到方方面面。

2.規(guī)劃缺乏必要的靈活性,規(guī)劃的制定和現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)。土地利用的動(dòng)態(tài)性決定了土地規(guī)劃的靈活性,但靈活性并不意味著調(diào)整的隨意性。在實(shí)際操作中許多地方的土地利用規(guī)劃調(diào)整的依據(jù)并不是根據(jù)客觀實(shí)際情況和對(duì)未來用地的科學(xué)預(yù)測(cè),而只是在原有基礎(chǔ)上做的數(shù)字游戲和表面文章,使得土地規(guī)劃在實(shí)質(zhì)上成了一成不變的東西,從而導(dǎo)致了土地利用規(guī)劃工作滯后,規(guī)劃的制定和現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)。

3.沒能有效保護(hù)耕地。在縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級(jí)規(guī)劃制定過程中,把交通方便、條件好的耕地留作一般農(nóng)田,把條件差的、位置偏遠(yuǎn)的農(nóng)田劃作基本農(nóng)田,即人們常說的“保劣不保優(yōu)、保遠(yuǎn)不保近”的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。地方上這樣做的目的在于,待以后進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)時(shí)可以比較方便地辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的審批手續(xù),而實(shí)際這種做法完全背離了土地利用總體規(guī)劃保護(hù)耕地的初衷,使《基本農(nóng)田保護(hù)條例》得不到很好的落實(shí)。

二、耕地和基本農(nóng)田保護(hù)

1.數(shù)量保護(hù)。即采取立法、行政、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段,防止耕地和基本農(nóng)田的濫用和破壞,降低耕地資源的消耗,保證合理的耕地利用方向,在一定時(shí)期內(nèi),確保人們基本糧食需求所要的一定數(shù)量的耕地和基本農(nóng)田。

2.質(zhì)量保護(hù)。耕地質(zhì)量指的是構(gòu)成耕地的各種因素和環(huán)境條件狀況的總和,表現(xiàn)為耕地生產(chǎn)能力的高低、耕地環(huán)境狀況的優(yōu)劣及耕地產(chǎn)品質(zhì)量的高低。在我國,由于不合理的利用所引起的耕地次生潛育化、次生鹽漬化、沙化、養(yǎng)分貧乏化、水土流失以及環(huán)境污染等退化現(xiàn)象已非常嚴(yán)重。保護(hù)耕地質(zhì)量,我們要掌握耕地質(zhì)量變化規(guī)律,預(yù)測(cè)一定時(shí)期內(nèi)的變化方向與變化程度,結(jié)合農(nóng)作物生長發(fā)育要求進(jìn)行調(diào)控,保障耕地資源的永續(xù)利用。

3.環(huán)境保護(hù)。耕地并非孤立存在,在空間上它與森林、草地、果園、漁業(yè)用地及其他未利用土地相鄰配置;在時(shí)間上耕地可與其他用途土地相互轉(zhuǎn)化。耕地是處在其他用途土地的包圍之中,這些土地成為耕地的環(huán)境,直接或間接地影響著耕地的使用價(jià)值。周圍的環(huán)境惡化,會(huì)影響到耕地的質(zhì)量和數(shù)量,影響到耕地的生產(chǎn)能力。因此,生態(tài)質(zhì)量的改善也是耕地保護(hù)的一個(gè)重要組成部分。

三、土地利用規(guī)劃實(shí)施中存在的問題

1.建設(shè)用地指標(biāo)和和耕地保護(hù)指標(biāo)沒能按規(guī)劃落實(shí)。由于利益的驅(qū)使,建設(shè)用地指標(biāo)和和耕地保護(hù)指標(biāo)沒能按規(guī)劃落實(shí)。現(xiàn)行的土地收益分配制度使地方政府和開發(fā)商成為建設(shè)用地開發(fā)的主要推動(dòng)力量,而耕地保護(hù)成本與收益承擔(dān)主體不一致,這是耕地保護(hù)規(guī)劃難于落實(shí)的根本原因,使得土地規(guī)劃處于有規(guī)劃又無規(guī)劃的狀態(tài)。

2.土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的法律、法規(guī)建設(shè)欠缺。《中華人民共和國土地管理法》雖然規(guī)定了各級(jí)人民政府要編制土地利用總體規(guī)劃,但由于沒有與之相適應(yīng)的《土地利用規(guī)劃法》,使規(guī)劃缺乏法律地位和應(yīng)有的權(quán)威,規(guī)劃部門面對(duì)破壞規(guī)劃的行為只能充當(dāng)“送達(dá)者”和強(qiáng)制執(zhí)行的“申請(qǐng)者”的角色。法律法規(guī)的不健全導(dǎo)致違法占用土地者有機(jī)可乘。

3.各級(jí)各類開發(fā)區(qū)土地利用效率低下。土地利用總體規(guī)劃在實(shí)施過程中強(qiáng)調(diào)指標(biāo)控制,忽視利用經(jīng)濟(jì)手段和技術(shù)手段。首先已利用土地效率較低,甚至低于一般工業(yè)用地。這個(gè)問題的成因,與中國現(xiàn)行土地價(jià)格的形成機(jī)制有關(guān)。其次就是地方用地?cái)?shù)量超標(biāo)后,經(jīng)濟(jì)上沒有限制措施,占用基本農(nóng)田和其他耕地,除了報(bào)批手續(xù)差別外,上繳稅費(fèi)差別不大;規(guī)劃區(qū)內(nèi)和規(guī)劃區(qū)外用地,土地占用稅費(fèi)也是一樣的。

四、對(duì)策與建議

1.城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制制度是對(duì)現(xiàn)行“圈內(nèi)、圈外”規(guī)劃管理模式的總結(jié)和升華。雖然從形式上看,城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制借鑒了現(xiàn)行“圈內(nèi)、圈外”的規(guī)劃管理模式,但二者有重大區(qū)別。現(xiàn)行模式下“圈內(nèi)、圈外”僅僅是在用地審批方式上存在差別,“圈內(nèi)”用地按批次審批,“圈外”用地按項(xiàng)目單獨(dú)審批,在審查內(nèi)容和深度上沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別,“圈”在用地布局方面的政策導(dǎo)向和控制作用不明顯;而城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間擴(kuò)展邊界的劃定,規(guī)劃政策意圖非常明確,擴(kuò)展邊界外將作為農(nóng)業(yè)或生態(tài)空間,除交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地外,嚴(yán)格限制其他新增建設(shè)用地。邊界內(nèi)外審批管理上的差別,也主要是為了引導(dǎo)各項(xiàng)城鄉(xiāng)建設(shè)向擴(kuò)展邊界內(nèi)集中,提高規(guī)劃管理的效率。

2.要實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展,在城市規(guī)劃中應(yīng)綜合考慮城市發(fā)展的資源與環(huán)境問題,預(yù)測(cè)在不同決策方案下城市系統(tǒng)的潛在發(fā)展水平在土地資源承載力的約束下,提出符合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的規(guī)劃建議。拓寬城市規(guī)劃的內(nèi)涵和領(lǐng)域,形成可持續(xù)發(fā)展觀指導(dǎo)下城市規(guī)劃的新思路。

我國雖然地大物博,但是人口眾多,人均耕地占有量?jī)H世界平均水平的四分之一,大多數(shù)棉糧產(chǎn)地水利設(shè)施相當(dāng)落后,多年來缺乏灌溉措施,資源優(yōu)勢(shì)沒有得到充分發(fā)揮,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高。隨著國家近年對(duì)農(nóng)村建設(shè)的不斷投入,對(duì)農(nóng)村地區(qū)土地進(jìn)行重新規(guī)劃設(shè)計(jì)就成為當(dāng)前建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要課題。土地規(guī)劃整理不僅有利于水源地的生態(tài)保護(hù),減少水土流失,提高耕地的可持續(xù)供給能力,增加糧食產(chǎn)量,還能便于機(jī)械化作業(yè),進(jìn)一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力,剩余的人口可以致力于第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程,是一項(xiàng)利國利民的大計(jì)。

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