論我國(guó)城鎮(zhèn)低保的現(xiàn)狀及對(duì)策

龔　晨

摘要：由于經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)型和社會(huì)政策的變化，近些年出現(xiàn)了很多新型城鎮(zhèn)貧困人口，針對(duì)這個(gè)問(wèn)題，我國(guó)建立了最低工資標(biāo)準(zhǔn)線、失業(yè)保險(xiǎn)金、最低生活保障這三條保障線；其中，城鎮(zhèn)最低生活保障作為“最后一道安全網(wǎng)”對(duì)于解決城鎮(zhèn)貧困人口最基本的生活問(wèn)題起著舉足輕重的作用。但是，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，城鎮(zhèn)低保體系逐步顯露出了一些弊病，通過(guò)分析這些弊病得出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)低保；發(fā)展現(xiàn)狀；弊病分析；對(duì)策建議

中圖分類(lèi)號(hào)：F840.61

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198(2009)09-0043-02

1引言

20世紀(jì)80年代以來(lái)，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)型和各種社會(huì)政策的變化，導(dǎo)致城鎮(zhèn)人口的收入和實(shí)際生活水平發(fā)生了較大的分化。一方面，隨著經(jīng)濟(jì)體結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制的不斷深入，一些國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)由于不能與市場(chǎng)機(jī)制接軌，經(jīng)濟(jì)效益滑坡，部分企業(yè)停產(chǎn)或破產(chǎn)，使得很多職工下崗失業(yè)；另一方面，物價(jià)的不斷上漲使相當(dāng)一部分城市居民尤其是低收入居民生活越發(fā)困難。這個(gè)轉(zhuǎn)型階段出現(xiàn)了很多新型城鎮(zhèn)貧困人口。

因而，我國(guó)逐步建立了針對(duì)城鎮(zhèn)的社會(huì)保障體系，由三條保障線組成：最低工資標(biāo)準(zhǔn)線、失業(yè)保險(xiǎn)金、最低生活保障線。社會(huì)保障體系能否順利建立和完善起來(lái)，對(duì)解決貧困問(wèn)題以及對(duì)我國(guó)目前正進(jìn)行的各項(xiàng)改革措施能否順利到位無(wú)疑具有重要的意義。而最低生活保障線作為社會(huì)保障體系的“最后一道安全網(wǎng)”，對(duì)滿足人們的生存需要，對(duì)維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定有序又起著舉足輕重的作用。

2我國(guó)城鎮(zhèn)低保的現(xiàn)狀及弊病

我國(guó)城鎮(zhèn)低保工作于1993年起步，率先在上海開(kāi)展了城市居民最低生活保障線工作。1999年10月，國(guó)務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，正式宣告了所有的城市居民當(dāng)其收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)時(shí)，都有權(quán)利從政府獲得救助，所需要資金由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算，納入社會(huì)救濟(jì)專(zhuān)項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專(zhuān)項(xiàng)管理，專(zhuān)款專(zhuān)用。2001年以后。由于中央財(cái)政和地方各級(jí)財(cái)政持續(xù)空前的投入，城市低保制度的覆蓋面迅速擴(kuò)展，保障標(biāo)準(zhǔn)也隨之較大幅度提高。截至2008年底，全國(guó)城市居民最低生活保障人數(shù)達(dá)2334.6萬(wàn)人，人均月保障標(biāo)準(zhǔn)為205.3元。

經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)低保受保人數(shù)和財(cái)政投入均有實(shí)質(zhì)性的增長(zhǎng)，受保對(duì)象的組成結(jié)構(gòu)也趨于多樣化，實(shí)施方案也越來(lái)越規(guī)范。但是，針對(duì)目前的國(guó)情來(lái)看，我國(guó)仍然存在大量的城鎮(zhèn)貧困人口，低保的覆蓋面和財(cái)政投入始終有限，因而導(dǎo)致還有部分貧困人口得不到最低生活保障。同時(shí)。低保的管理機(jī)制尚未成熟，審查標(biāo)準(zhǔn)未嚴(yán)格制定。

2.1保障覆蓋范圍不全

根據(jù)民政局發(fā)布的1999年到2008年的《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，城鎮(zhèn)居民每年的受保人數(shù)處于一直上升的趨勢(shì)(見(jiàn)表1)，2008年的受保人數(shù)幾乎是1999年全國(guó)城鎮(zhèn)低保全面建立時(shí)受保人數(shù)的10倍，可見(jiàn)，經(jīng)過(guò)近十年的發(fā)展，我國(guó)的城鎮(zhèn)低保制度已經(jīng)得到了廣泛的施行，救助面擴(kuò)大了很多，更多的城鎮(zhèn)貧困人口得到了最低生活保障。

雖然受保人數(shù)不斷上升，但是城鎮(zhèn)貧困人口總量也在不斷增長(zhǎng)，在貧困人口和受保人口之間總存在著巨大的缺口(見(jiàn)表2)，仍然還有很多貧困人口得不到有效的保障而處于潦倒邊緣。

2.2財(cái)政資金緊缺

根據(jù)民政局發(fā)布的2000年到2007年的《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，用于城鎮(zhèn)低保的財(cái)政投入逐年增加(見(jiàn)表3)，2007年的財(cái)政投入是2000年財(cái)政投入的lO倍多，可見(jiàn)，各級(jí)政府部門(mén)均加大了對(duì)城鎮(zhèn)低保的投入。

雖然各級(jí)財(cái)政都不同程度地加大了低保資金投入，但仍不能滿足低保人數(shù)大量增加后的實(shí)際資金需求。在實(shí)際保障力度與預(yù)設(shè)最低標(biāo)準(zhǔn)之間仍然存在著資金缺口(見(jiàn)表4)。

由于資金不足，有的地方雖然規(guī)定了較高的低保標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)際工作中并未執(zhí)行，只是根據(jù)財(cái)政狀況決定低保金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)；由于沒(méi)有有效的資金撥付機(jī)制，上級(jí)財(cái)政從確定撥款到實(shí)際撥款到位，中間環(huán)節(jié)過(guò)多，周期太長(zhǎng)。因而導(dǎo)致部分地區(qū)的低保金不能按時(shí)足額發(fā)放。

2.3受保人員結(jié)構(gòu)失衡

對(duì)于有勞動(dòng)能力的人群來(lái)說(shuō)，進(jìn)入低保制度應(yīng)該是臨時(shí)性、偶然性的，通過(guò)低保制度的各利，就業(yè)援助措施，享受低保待遇一段時(shí)間后，在相關(guān)就業(yè)培訓(xùn)和促進(jìn)就業(yè)政策的扶持下，能夠“走出”低保制度。低保人群中有34.4％具備勞動(dòng)能力(按照比例最低的2006年數(shù)據(jù)，低保對(duì)象中的下崗、失業(yè)人員合計(jì)，見(jiàn)表5)，這么多有勞動(dòng)能力的人口依賴城鎮(zhèn)低保制度而生存，難免會(huì)擠兌其他沒(méi)有勞動(dòng)能力的人的受保名額，也會(huì)造成保障資金的浪費(fèi)。

2.4管理體制不科學(xué)

社會(huì)救助具有廣泛的社會(huì)性和公眾性，也就決定了民政部門(mén)在實(shí)施社會(huì)救助時(shí)必須做到公開(kāi)、公正、公平。事實(shí)上，目前我國(guó)社會(huì)救助監(jiān)督約束體系不健全，救助機(jī)制建設(shè)還嚴(yán)重滯后。對(duì)民政部門(mén)最低生活保障制度實(shí)施工作的監(jiān)督，基本上是以民政部門(mén)內(nèi)部控制為主，實(shí)行的是自上而下的層層監(jiān)督體制，因此會(huì)形成外界監(jiān)督的“盲區(qū)”。另外，針對(duì)低保對(duì)象資格的審核也未制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，這樣可能導(dǎo)致一些應(yīng)該得到保障的人沒(méi)得到保障，而一些不該得到保障的人卻得到了補(bǔ)貼，甚至還可能出現(xiàn)有人刻意地騙取“低保”的情況。

3相應(yīng)對(duì)策研究

3.1擴(kuò)大低保的覆蓋范圍

普及低保相關(guān)知識(shí)，通過(guò)多種渠道擴(kuò)大低保的宣傳力度，讓更多的貧困人口認(rèn)識(shí)低保并知道申請(qǐng)低保的條件以及流程。同時(shí)，還要簡(jiǎn)化低保申請(qǐng)的程序，降低申請(qǐng)的門(mén)檻，縮短低保審批的過(guò)程，使更多生活有困難的人能夠申請(qǐng)到低保并盡快得到生活保障。

3.2加大各級(jí)財(cái)政對(duì)最低生活保障的資金投入

在加大政府投入的同時(shí)，強(qiáng)化城市低?；A(chǔ)管理，進(jìn)一步完善社會(huì)救助體系。切實(shí)提高低保資金使用管理的規(guī)范性、安全性和有效性；強(qiáng)化城市低?；A(chǔ)管理，堅(jiān)持動(dòng)態(tài)管理為主線；做好城市低保制度與城市醫(yī)療救助等其他社會(huì)救助制度的配套銜接，鼓勵(lì)各地積極探索完善社會(huì)救助體系的有效途徑和辦法。

3.3實(shí)施多樣化的救助手段

細(xì)分低保救助對(duì)象，如喪失勞動(dòng)能力型、下崗失業(yè)型等，對(duì)不同類(lèi)型的人員實(shí)施不同的管理方式。因而，需要加大人力資本的投入，將有一定勞動(dòng)能力的人，由失業(yè)救濟(jì)型管理轉(zhuǎn)化為就業(yè)保障型管理；同時(shí)，需要加大醫(yī)療保險(xiǎn)的投入，保障貧困人口的健康狀況，減輕他們的醫(yī)療支出。

3.4制定科學(xué)的管理體系

低保是城鎮(zhèn)貧困人口生活的最后保障線，為保證這筆有限資金在社會(huì)救助中用到實(shí)處，要求在工作的各個(gè)環(huán)節(jié)中，都要注重調(diào)查研究。為了防止被挪用，避免貪污、拖欠等現(xiàn)象的發(fā)生，必須對(duì)“低?！辟Y金的各個(gè)流動(dòng)環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督，除了各級(jí)審計(jì)部門(mén)依法審計(jì)外，接受群眾監(jiān)督和權(quán)力監(jiān)督是不可少的。同時(shí)，科學(xué)地確定最低生活保障水平，也是實(shí)施最低生活保障的一項(xiàng)重要工作。這項(xiàng)工作必須在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，采用科學(xué)可靠的測(cè)算法，并與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相結(jié)合，考慮到諸如通貨膨脹率等宏觀經(jīng)濟(jì)因素來(lái)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，算出當(dāng)?shù)氐淖畹蜕钏骄€。

4結(jié)論

雖然目前我國(guó)的城鎮(zhèn)低保體系并不健全，但其存在有著必然性和合理性。隨著經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)的發(fā)展，其弊病也逐一顯露出來(lái)，針對(duì)這些問(wèn)題，政府需要做出相應(yīng)的政策調(diào)整：擴(kuò)大低保的覆蓋范圍，加大各級(jí)財(cái)政的資金投入，實(shí)施多樣化的救助手段，加強(qiáng)監(jiān)管以及科學(xué)制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)；除了上述針對(duì)民政部門(mén)的建議外，還需要加強(qiáng)全民的法制建設(shè)，同時(shí)讓勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部這兩個(gè)部門(mén)在政策上配合民政部，做好“三條保障線”的銜接工作。

總的來(lái)說(shuō)，各級(jí)政府應(yīng)將社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)放到最低生活保障工作的落實(shí)上來(lái)，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)收入分配的調(diào)節(jié)措施，為社會(huì)低保開(kāi)拓資金來(lái)源，緩解貧富懸殊的社會(huì)矛盾，積極發(fā)揮社會(huì)救助與慈善事業(yè)對(duì)低保事業(yè)的補(bǔ)充作用，建立健全社會(huì)低保的相關(guān)法律法規(guī)體系，保護(hù)低收入者權(quán)益。只有這樣，才能建立更加完善更加遵循中國(guó)國(guó)情的低保體系，從而更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，維持社會(huì)穩(wěn)定。