鄉鎮政治運行的“病態”邏輯

李世敏

摘要：吳毅教授的《小鎮喧囂》既打破了以往村政和縣政顯而鄉政治的研究格局，也突破了鄉鎮政治的靜態研究路徑，采用“過程一事件”的分析框架，對一個小鎮的政治運行進行了深度解剖。從吳毅教授筆下動態的鄉鎮政治中，可以提煉出當前鄉鎮政治的幾個顯著特征：壓力性體制、化公為私、“開發的政治學”和“纏鬧的政治學”。這些特征反映出目前的鄉鎮正處于一個“掛號”的病態。最后，通過反思指出了鄉鎮底層政治這個畸形怪胎的最終病源。

關鍵詞：壓力型；體制；化公為私

中圖分類號：D089文獻標識碼：A文章編號：1003-1502(2009)04-0055-06

吳毅的《小鎮喧囂》是一個引人入勝的鄉鎮“故事集”，作者以講故事的手法為我們描述了小鎮“迎檢”、收稅、開發、農調過程中一系列鮮活的官民互動場景，通過將這些故事片段進行串聯，從而勾勒出了一個鄉鎮政治運行的實態圖景。

一、《小鎮喧囂》的特色

本書的兩大特色，一是“深描”。作者通過為期一年半的田野調查，將這期間發生的故事的各個細節，生動地、活靈活現地再現了出來。二是“流動”。它突破了以往對鄉鎮政治靜態的“結構—功能”分析范式，而是參照孫立平所倡導的“過程—事件”法，通過一系列鄉鎮政治的動態運轉，來描摹當下鄉鎮政治中，由機構、功能、人員以及行為邏輯、影響變量等因素構成的實態交集圖。

從總體上來看，作者還是沿用了當下流行的“國家—社會”的解構思路，通過對一系列鄉鎮事務的具體處理，來展現區—鄉鎮—村委會—村組(大隊)—村民這些層次結構中組織和成員之間的利益博弈。從不同場景的變幻以及多個維度和視角，來分析當前基層的官民互動過程，否定了簡單的“強國家—弱社會”、“官強—民弱”的線性思維模式和歷史話語導致的形而上的思維慣性。認為隨著國家全能主義的退化、稅費改革中強制手段的禁止，以及市場經濟中利益和理性對行動邏輯的影響，在特定的時空場域，在一定程度上，農民中的一些“刁民”用各種技巧，如示弱、行蠻、不講信用等底層社會的行為方式，將政府置于暫時的弱勢地位，政府也不得不在某些特定的場合放下行政強勢，而以“討要”和商談的低姿態對待農民。

二、鄉鎮政治的基本特征

從吳毅筆下演繹和闡釋的小鎮政治運行中，可以窺見鄉鎮政治呈現出以下基本特征。

(一)壓力型體制

1“壓力型體制”的緣起

榮敬本等人認為，隨著改革開放以來的放權讓利，縣鄉管理體制開始從傳統計劃體制下的集體動員型體制，向分權的壓力型體制轉變Ⅲ。壓力型體制的核心是“政治承包制”，即將行政任務層層“承包”給各級政府領導、職能部門及下屬部門的負責人。上級領導和上級部門下達的命令和指示，就是下屬部門和責任人簽署的“責任狀”。因此，上面的指示基本上都是死命令、硬指標，是不容質疑的，不論下級政府認為是對是錯、合理與否都必須硬著頭皮去執行。尤其是當這一本來剛性的命令和任務，再加上“一票否決”的考核制度時，下面的官員為了保住頭上的烏紗帽，不得不乖乖聽從于上級的召喚。而且政府成員的升遷是其行動的一個很大動力，出于這一動機，下級政府成員往往將貫徹上級意志時的態度和完成上級任務的質量作為奉承、討好上級的一種手段，以此來表現自己，積攢以后自己升遷的資本。

2壓力型體制的運行

壓力型體制的“高壓”又是如何具體體現的呢?吳毅在歸納鄉鎮政治時提煉出了關鍵詞“擂”。政府的任務靠“擂”，在自上而下的壓力型體制和數字化的政績考核模式下，不“擂”就完不成上級的任務，通不過考核，所以只有“擂”的多了，才得以將行政壓力層層下傳”。這種“擂”集中體現在，小鎮在完成中心工作“迎檢”的過程中，一二把手三番五次地講話、開會、動員，以此來渲染一種凝重和緊張的氣氛。

吳毅教授在書中還分析了壓力型體制與動員型政治運作方式的關系，他開始思考“動員型體制”消失后，是不是傳統的政治動員型治理與管理方式也一定會隨之消失?他通過現實考察和理論分析認為，目前權力集中的基本格局并沒有根本性的改變，而只要權力集中的現象不完全改變，運動型政治其實也就不可能完全消失。因此，當政權體系在面臨諸種突發性事件，以至于依靠科層化體系的慣用運作不能迅速達到目標時，傳統集權方式所慣用的動員型政治運行方式其實是很容易重新浮出水面的。

3壓力型體制的奏效

這樣一種壓力型體制為什么會存在且如此奏效呢?除了吳毅教授所講的權力集中外，那就是行政權力是上面給予的而不是下面賦予的。我們都知道“權力來源于誰就對誰負責”，這種自上而下的權力授予機制必然會導致自上而下的壓力型體制。道理很簡單，“我給予你的權力并且在我隨時有權收回的情況下，我的話你敢不聽?”由此導致并強化了上級政策下達的強制性和合法性，同時也相應地導致了下級職能部門在執行中的積極性和配合性。分稅制實施以后，中國面臨著一個權力再集中的格局，于是這種壓力愈發明顯。如果我們把權力集中視為一個矢量的話，那么這種壓力型體制的根源以及奏效，就是權力單向度地向上集中。

4壓力型體制的“越軌”

壓力型體制主要是存在于縣鄉各級政府及各職能部門等科層制體系內部，但是由于村委會的行政化色彩，因此吳毅在書中認為“鄉—村”關系之間，也有著與“縣一鄉”的壓力型體制類似之處。村委會雖然是依法選舉產生，但是相當部分地區的村委會選舉，其主要核心成員實際上也都是在選舉之前由鄉鎮政府物色的。而且村莊的第一把手是村黨支部書記，書記的任命權掌握在鄉鎮黨委手中，因此，村級組織之于鄉鎮黨委和政府在實質上仍然存在一種下級對上級的政治責任承包制。在這個意義上，“縣一鄉”壓力型體制也是向下延伸到村莊的，只不過村莊的組織方式不同，壓力延伸的方式和效用可能會有變化。

5壓力型體制的變遷

吳毅教授描述的主要是2003、2004年的境況，當時的“鄉—村”關系無疑有類似壓力型體制的特點。那么，隨著歷史的車輪轉到2009年，現在的“鄉—村”關系又呈現出什么特征呢?現在農業稅取消了，鄉鎮也很少再干預村委會選舉了，很多地方已經開始實行“一肩挑”了，在這種情況下“鄉—村”關系是否還帶有壓力型體制的色彩呢?筆者的回答是肯定的。因為雖然名義上和制度層面上，村莊干部有了更大的自主性和獨立性，但是中國當下的民間社會活力仍顯不足，尤其是在大多數農村集體經濟空虛化，農村不富的背景下，村莊干部要致富，要發展，要獲得資源、項目、政策優惠，還不得不依靠上面，只有討好了鄉鎮干部，才能獲得更多的社會資本、社會資源，也才能夠寄希望于社會資本背后潛在的經濟收益，并以此來撥打自己的小算盤，這也是壓力型體制關系能夠繼續維持的時

代特征。

(二)化公為私

1“媒”

鄉鎮工作的完成不能夠僅僅依靠帶有壓力性質的“擂”，尤其是在此法不通和實施對象變化時，比如對待非科層制體系內的農民和村干部時，往往需要輔之以“媒”。“媒”和“擂”在書中都是工具性的中性稱謂。“媒”字既有磨、耗、拖的含義，同時又有哄、誆及討好和央求的成分。鄉鎮干部處在國家和農民之間，二者既有一致的地方又有矛盾之處，而又必須把二者成功地“撮合”在一起。鄉鎮干部這個角色頗像“媒人”，為了扮演好這個角色，他們在日常工作中漸漸練就了“媒”的技能。

“媒”術要演好，必須有一個轉化，那就是實現從公到私的轉換，因為“媒”的目標具有單一性。如果“媒”的對象是一個群體，那么就很難適合每個人的胃口，工作也不好開展。所以對農民的“媒”來說，第一步就是將公眾的農民群體分化為單個人，然后實施“一把鑰匙開一把鎖”。用書中小鎮招商辦老洪的話來說，所謂“一把鑰匙開一把鎖”，就是針對某個農戶的具體情況，制定特殊對策，背著其他農戶，有針對性地做這一家人的工作。

2“媒”術的施展

鄉鎮工作中的“媒”又是如何運作的呢?下面我們通過書中一則對征地中糾紛的處理，來對“媒”進行一次素描。小鎮黨委副書記未理明和招商辦的老洪，為了解決征地中土地補償的糾紛，把洲頭村四組組長于祖安，單獨叫到小鎮的招商引資辦公室，讓他與其他群眾隔離，然后對其展開心理攻勢。

先是負責保密，解除工作對象的擔憂。

老洪：“你的位置很顯眼，我們也不會在群眾中說你簽了字。”

緊接著開始講人情。

老洪：“你把這個事情搞了，也是給了未書記和我一個面子。”

再訴說政府自身工作的難度，“請求”當組長的體諒。

老洪：“政府這邊，這個賬已經反復給你算過了。政府也確實是沒有退路，你當隊長的要帶頭。”

最后，根據具體情況暗示工作完成后給與小利，進行物質上的引誘。

老洪：“你把你哥和侄兒的事情搞定，把他們弄到鎮上來簽字，他們的事情我們盡量想辦法。”

就這樣軟磨硬泡，最后終于讓于祖安很不情愿地簽了字。在其他場合還有很多軟化人的技巧，比如瓦解防線的心理戰術，“別人都說了，你還蒙在鼓里，當苕……”等，在此就不一一贅述了。

需要指出的是，“媒”并非僅僅用于農民，它同樣也是鄉鎮干部與村干部打交道的一種基本方法，這同樣需要一個由公到私的轉化過程。具體來說就是，隱去下達任務時鄉鎮干部背后的公權力，而用鄉鎮干部與村干部的私人交隋來傳達任務。即鄉鎮干部依靠特殊主義與人本取向的人際交往和感情投資，與村干部建立感情和友誼，并且在強調感情與友誼的基礎上，將政府對村莊的公事轉化為鄉鎮干部對村干部的私事。對此，書中老羅具有切身感受：“現在的政府領導很會做村里的工作，他們不會用行政手段來壓，而是以感情投資讓你不好不跟他走。他平時對你好，關鍵時候你不配合就好像欠了人情，這就好比是為朋友兩肋插刀，不能含糊。上個月我的新餐館開張，絕大多數干部也來祝賀。別人把你當朋友，你能不回報?人在社會上，講的就是一個關系，—個感情……在這種情況下。你就是明明知道他們這樣做是為了讓你支持工作，可一旦有了感情，公事就好像成了私事，不好推了。”

鄉鎮干部對農民的“媒”帶有一種威逼利誘的“小人”色彩，用農民自己的話說就是“你們不是在明顯地做籠子么?”而鄉鎮干部對村干部的“媒”，則是基于掌控資源優勢下的“懷柔”策略，一個愿打，一個愿挨。性質略有不同，但他們一個共同之處就是將公事進行私人化處理。

3“媒”的變臉

相對于鄉鎮政府與農民之間發生直接的利益沖突時，具有欺騙、威逼利誘式的“媒”，還有另一種類似的正式權力非正式運作。那就是當涉及到需要農民配合的時候，干部們大多會對農民表現出一種同情和理解的友善態度，這種友善一方面是基于鄉村的熟人社會特性，另一方面是由于鄉鎮干部的工作給農民帶來了麻煩。雖然從宏觀上看也是公事公辦，可是一旦具體到某個特定的執行過程，事本性的公事公辦又都會在實際上轉化為一種熟人之間的人際交涉。這種友善的、更具人性化的公事私化，吳毅教授將它排除在“媒”的范疇之外。

可見在鄉村這個熟人社會的特定舞臺，必須適當地實現由公轉私，才能夠順利地完成任務。一味地追求事本化的規章制度、政策法規很可能會適得其反。只有成功地實現以公轉私，將行政硬武器隱藏起來，施以人際感情上的感化，才能更加順利地完成上面分派的工作。

(三)“開發的政治學”和“纏鬧的政治學”

1開發的緣起

鄉鎮作為一級政府，而政府又是一個全民的公共政治機構，其本分的職能應該是維持公共管理，提供公共服務。在市場經濟的背景下，應該杜絕政府直接插手經濟事務，只要負責好對市場經濟進行宏觀調控就足夠了。但是在當前的現實中，我國的鄉鎮政府往往利用行政公權力來直接運營經濟事務。這種對經濟事務的插手不同于前些年的政企不分，它不是指政府作為企業法人去經營企業，而是政府利用行政權力以公共意志的優勢去壟斷、占有某些稀缺資源(尤其是土地)，然后用這些資源與商人、企業進行協商和利益切割。

那么為什么會出現這種與現代政府建構格格不入的現象呢?這緣于鄉鎮政府基于生存和發展的邏輯。目前的鄉鎮財政是一個典型的“吃飯”財政和短缺財政。我們可以從小鎮武鎮長口中了解一下小鎮的基本財政狀況，“目前的鄉鎮財政哪能稱得上是一級財政?我們鎮由政府負責發工資的有90多人，包括退休的20多人，每月的工資、補貼應該是13.2萬，但每月從區里撥下來的還不到4萬，這是按每個干部前四項之和的60％下撥的，不足的部分，上面只給政策，錢就要我們自己想辦法去籌，所以，我們每個月僅工資缺口就有9萬多，一年的缺口達近百萬。”“鄉鎮合并以后，鄉鎮的數目減少了，但區里的部門沒有減少，各鄉鎮的婆婆相當于比過去多了一倍，來的人也多了一倍，來了就要接待，每個月不足4萬元的財政撥款光用于辦公、招待都不夠。你說我們的壓力大不大?還有，前些年上面政策失誤造成的種種虧損，如基金會、‘普九達標等造成的債務等，現在也都要由鄉鎮政府來承擔。基金會我們以前有300多萬的債，現在還得差不多了，‘普九欠下的債，到現在還有200多萬，這些都不是我們要搞的，但是出了問題就要由我們背。”

鄉鎮財政這種“吃飯”財政到“討飯”財政的困境，并不是小鎮一個地方的特殊情況，截至到1999年，全國鄉鎮負債3259億。到2004年，地方債務估計已達上萬億。鄉(鎮)村負債占全部鄉村的比例，如下圖所示：

鄉鎮嚴重的財政困境使得招商引資和開發顯得十分必要和重要，武鎮長對此有著清醒的認識：“不搞

開發，我們哪里來的錢還?更不要說鎮里還需要發展，也需要錢。所以，現在想辦法搞錢是政府的第一要務，書記、鎮長主要就是抓兩件事，一是搞錢發工資，二是完成上級的財稅任務，這樣，開發就成了鄉鎮最大的政治。我們只有靠開發來解決這些問題。”邀就不可避免地引出了“開發的政治學”。

2開發的途徑

可見，只有開發才能解決政府的吃飯和發展問題，那么開發的途徑主要是什么呢?——賣土地。用武鎮長的話說就是：“搞開發實質上就是賣土地，招商引資也就是要別人來圈土地。”對于小鎮這樣一個資源稀缺的地方，搞開發，前期就主要是靠出賣土地。雖然法律規定土地歸村集體所有，但是在實際的賣地過程中，鄉鎮政府始終是真正的主角。政府負責引進老板，親自與他們談判，像商人一樣與他們討價還價并簽訂協議。政府出面具體負責買賣土地并壟斷了商業信息，而后政府又利用公共利益的代表和信息獨享這一優勢按自己的意志確立了“政府得大頭，農民得中頭，村里得小頭”的土地補償分配原則。

3開發中的矛盾

以上三個部分的利益切割反映在量上往往表現為“農民+農村<鄉鎮政府”。那么這樣一種分配格局合理嗎?一方面是武鎮長對內部顯得迫不得已又十分無奈地說：“本來呢，土地屬于農村集體所有，土地征用或占壓的補償，除了補給村里和農民，留下來的只能用于基礎設施建設，可如果真是這樣，政府又怎么辦呢?”這種情況下，政府的行為，“說句不好聽的話，在沒有辦法的情況下，我們對農民也只能是搞愚民政策”。另一方面是老洪對外辯護解釋說：“政府這樣做也有一定的道理。例如，土地買賣成交后，必須向上級職能部門繳納各種規費，如耕地占用費、復墾費、有償使用國家土地費，以及各種辦證的手續費，這些都必須從土地補償款中扣除。又如，小鎮財政財力不厚，開發只能走以園區養園區的路子，政府從土地款中預留一部分，用于開發園區的基礎設施建設，如修路、架橋，實現‘三通一平(路通、電通、水通、地平)，將開發區土地從原生態地貌改變為可直接供開發商進場施工的建設用地，即俗話說的將生地變為熟地。”

4開發引發的“纏鬧”

對這樣一種“政府得大頭，農民得中頭，村里得小頭”土地補償分配原則，在理論上看似乎是合理的分配結構，在現實中又如何呢?農民當然不滿足于每畝地僅得到區區幾千元的補償，因為這些錢僅僅夠農民幾年吃飯的錢，它沒有涉及到農民的社會保障和社會保險，也沒有解決農民的再就業問題，更不能滿足農民的后備發展問題。農民雖然不知道政府到底從中克扣了多少錢，但他們都知道政府截留了大筆資金，而這是他們補償減少的直接原因。因此，農民往往自發組織起來向政府討要盡可能多的補償，這就引發了“纏鬧的政治學”。在與政府協商不通的情況下，他們往往利用阻止和破壞開發施工等種種方式，逼迫鄉鎮政府再多加一些補償，而鄉鎮政府又怎么會輕易地將吞下去的肉再吐出來呢?于是其間就不斷地上演著一出出基于補償問題引發的鬧劇和糾紛。

三、“掛號”的鄉鎮政府

通過以上分析我們發現，現在的鄉鎮基層政府，實在難以與我們政治學書本上所介紹的現代政府對上號，現在的鄉鎮政府似乎有諸多弊病。在對鄉鎮政治的基本特征進行了一番解剖之后，筆者不由地將鄉鎮政府與病人聯系起來。一陣高過一陣的鄉鎮體制改革浪潮，已經說明它確實存在不少“病癥”，而且在醫院已經“掛號”許久了，那么目前診斷出來的病癥主要有哪些呢?

(一)非科層化的“官僚制”

官僚制和科層制這兩個詞放在一起必須審慎地使用，因為官僚制在中西方的涵義是有很大出入的。所以，我們用科層制指代韋伯式的現代意義上的官僚制。它應該具備的基本要素為：第一，各部門有依據法律和行政章程而來的、明確的權限和規則；第二，有一套明確制定的、官府間上下關系的制度；第三，官僚都是徹底的專業訓練出身。科層化的政府運作方式是現代西方法治政府的運行機制和保障。而中國是一個人情和關系無孔不入的社會，所以中國式的“官僚制”最大的一個特點就是人情化、關系化。這在前面我們分析政府公事私化的過程中有明確的體現。這種“官僚制”最大的弊端就是它本能地消解法治，使政府運行不能完全依照制度和法律，而摻入了大量的人情和關系因素。中國式“官僚制”的弊病在古代已有體現，《萬歷十五年》、《叫魂》等著作，均反映了我國古代官僚制的弊端。它使高層的意志被層層阻隔，到了下面已經完全變了副模樣；使得制度化的政策無法普遍地整齊劃一地施行，正式權力在執行過程中非正式化運作，遇見不同的官僚就相應地呈現出不同的面貌，而這些都是現代國家建構所極力避免的不良狀況。

(二)鄉鎮政府的“聲譽”

要建設服務型政府，樹立陽光政府的形象，就必然要求政府透明地行政。但是鄉鎮政府在處理某些繁雜的問題時，尤其是按正常的勸說、解釋、強制等手段無效時，往往訴諸其發明的“一把鑰匙開一把鎖”，分化瓦解對象，單個地背地里解決問題。這個時候的鄉鎮干部往往會將平時的“潛規則”赤裸裸地拿上臺面，來威逼利誘工作對象。例如，小鎮政府為了讓石場主楊宏軍在補償協議上簽字，將其單獨拉到村主任老羅開的餐館做工作，勸說楊還是剛入黨的新黨員，又是村主任，如果配合政府的工作，以后村干部的位置肯定為其留著。而如果拒絕簽字，則肯定黨員轉不了正，也沒有向上發展的空間。最后，楊宏軍滿懷怨氣和委屈地答應了。類似此類的“一把鑰匙開一把鎖”不斷地在鄉鎮政治運行中重復利用，雖然它暫時地解決了問題，但是在一次一次的“開鎖”過程中，政府的形象越來越差，以至于人們不由地會將其與“敲詐”、“威逼利誘”等字眼相聯系。

另一方面。鄉鎮政府在歷次賠款補償等涉及經濟利益的過程中，經常會由于農民的“纏鬧”，不得不適當地提高補償，這種由于農民抗議而不斷地“開口子”的過程，也造成了政府出爾反爾、不講原則的印象。另外，政府為了瓦解村民的集體抗爭和減少干擾，也往往會給某些“刺兒頭”額外的利益優惠，而這又造成了政府不公正、欺軟怕硬的負面影響。總之，鄉鎮政府這種“不光明”行為嚴重地影響了它的聲譽。

(三)鄉鎮政府的“形象”

鄉鎮政府為了生存和發展而熱衷于“開發的政治學”，而且在“以經濟指標論英雄”的政績考核制度下，他們非常熱衷于開發，所以各個地方開發的主角都是政府。鄉鎮一級也不例外，鄉鎮政府拉來開發商，引進開發項目，這是廣大農民所歡迎和支持的，但是其隨意分配土地補償金則又是農民反對的。鄉鎮政府像商人一樣與農民討價還價式地確定補償數額，嚴重地損害了政府形象。雖然站在鄉鎮政府的立場，其為了財政運轉扣留一部分補償金或許是有一定道理的，但是我們如果站在農民的立場或者站在中立的立場上，鄉鎮政府作為一級政府卻與廣大農民爭利，這能說合理嗎?而且在農民知道了政府在補償中取得了“大頭”的情況下，政府以行政壓制和與民爭利的行為就更加給鄉鎮政府的形象抹了黑。

四、結論

經過這樣一分析，看來已在醫院“掛號”的鄉鎮政府還的確是病的不輕，這也是為什么前些時候很多學者呼吁將鄉鎮政府撤掉的原因。那么，這個病是由鄉鎮干部造成的嗎?當然不是，他們也清楚其中存在的缺陷和弊端，也有怨言，可是壓力型的體制使他們有苦說不出；那么是鄉鎮政府的問題嗎?看來也不是，因為不是某一兩個鄉鎮政府得病了，而是多數鄉鎮政府都得病了。所以，其最終的病根只能是鄉鎮體制的問題。

可見，在行政和財政雙重體制壓縮的狹小生存空間下，經過歲月的磨合，鄉鎮政治還是適應了這樣的生存環境。但是卻走上了偏離正規化的政治軌道，遵循著這樣一套底層行政邏輯，最終衍生出鄉鎮政治現在的畸形“怪胎”。所以，最后的問題指向是如何救治這個“怪胎”，是革除還是修正?

參考文獻：

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[3]吳毅，小鎮喧囂：一個鄉鎮政治運行的演繹和闡釋[M]，北京：三聯書店，2007

[4]韋伯，支配社會學[M]，桂林：廣西師范大學出版社，2004

責任編輯—宋奇