土地信托制度：農地承包經營權流轉機制的創新

文　杰

摘要:土地承包經營權信托制度是我國土地承包經營權流轉方式的創新,建立土地承包經營權信托制度具有法律依據和實踐基礎,有利于實現土地的良性增值,有效保障承包方的利益和防止土地的拋荒現象。在構建這一制度時,應對受托人的資格、信托登記、受托人和承包方的權利義務等問題作出明確的規定。

關鍵詞:土地承包經營權;農地流轉;信托制度

中圖分類號:DF452文獻標識碼:A

Land Trust System:Innovation of Land Contracted Management Right Turnover System

WEN Jie

(Law Department, Central China Normal University, Wuhan 430079, China)

Abstract:Land contracted management right trust system is the innovation of land contracted management right turnover method in China. With legal and practice basis, building land contracted management right turnover system would be conducive to land appreciation, ensuring contractor benefit and avoiding land abandoned. The system should incude trustee qualification, trust registration, rights and obligations of trustee and contractor,etc.

Key words:land contracted management right; land turnover ; trust system

我國《農村土地承包法》第10條規定:“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉。”目前,各地農村采取了靈活多樣的土地承包經營權流轉形式,包括轉包、出租、互換、轉讓等,浙江紹興等地在土地承包經營權流轉中還催生出了信托形式。①本文擬從土地承包經營權信托制度的法律界定出發,對建立土地承包經營權信托制度的必要性和可行性進行分析。

一、土地承包經營權信托的法律界定

根據我國《信托法》對信托的界定②,所謂土地承包經營權信托制度是指農村土地承包方(以下簡稱承包方)基于對受托人的信任,將其土地承包經營權委托給受托人,由受托人按承包方的意愿以自己的名義,為承包方的利益進行管理或處分的行為。與一般的信托相比,土地承包經營權信托有其自身的特殊性,這主要表現為:

1.信托財產為土地承包經營權。信托作為一種財產管理制度,其載體是信托財產。一般而言,在信托關系中信托財產是委托人合法所有的財產。土地承包經營權信托中信托財產為土地承包經營權,其為承包方在農村集體所有和國家所有,依法由農民集體使用的土地上進行耕作、養殖或畜牧等農業活動的權利,屬于我國所特有的一種用益物權③。

2.承包方具有委托人和受益人的雙重身份。信托關系中的委托人是提供財產設立信托的人,受益人則是依據信托文件享受信托利益的人。一般情形下,委托人與受益人不是同一人。在土地承包經營權信托中,承包方既是提供土地承包經營權用以設立信托之人,也是依據信托合同享有信托利益之人,其同時具有委托人和受益人的雙重身份。

3.信托期限受法定土地承包期的限制。一般情況下,信托期限由信托當事人自由決定,可長可短。但在土地承包經營權信托中,信托期限受到法定土地承包期的限制。我國《農村土地承包法》第20條規定:“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年;特殊林木的林地承包期,經國務院林業行政主管部門批準可以延長。”承包方與受托人應在該法規定的土地承包期內設定信托期限,最長不得超過土地承包期的剩余期限。若當事人約定的信托期限超過土地承包期的剩余期限的,該超過部分應歸于無效。

二、建立土地信托制度的必要性和可行性

(一)建立土地承包經營權信托制度的必要性

由于我國農村土地由承包方小規模、分散經營的模式,難以適應市場經濟條件下優化土地資源配置、提高土地利用效率的客觀要求,同時又必須堅持農村土地所有制和承包經營制不動搖。因此,多年來建立合理有效的土地承包經營權流轉機制一直是我國農村經濟改革的中心命題之一。從20世紀90年代和本世紀初出現的嚴重的土地拋荒現象到中央一再發文強調在土地承包經營權流轉中保護承包方的合法權益④等便是明證。

具體而言,土地承包經營權轉包只能在同一集體經濟組織內部承包方之間進行⑤,可供選擇的接包方范圍狹窄,且接包方未必具有良好的經營土地的能力,這樣不利于實現土地的增值。土地承包經營權租賃關系中承包方的權利義務由合同自由約定,難免會出現約定不明確或對承包方不利的現象,并且若租賃期限為6個月以上而當事人未采用書面形式或租賃期限不能確定的,為不定期租賃,當事人可以隨時解除租賃關系⑥。這樣做一方面不利于對承包方利益的有效保障,另一方面也不利于承租方對土地的長期投入,容易造成短期效應,破壞土地的生產力。土地承包經營權互換只是滿足了承包方各自耕作便利等方面的需要,并沒有實現土地的良性增值和解決土地拋荒的問題。轉讓土地承包經營權,將使承包方失去土地承包經營權,即失去基本的生活保障,一旦其無法依靠其他職業生存下去時,就可能成為社會的不穩定因素。由于合作社和股份公司的成立、運作較為復雜,土地承包經營權入股對承包方的文化素質要求較高。目前,我國農民普遍缺乏相關的經營管理和法律知識,加之如果股份公司破產,承包方會失去土地承包經營權,承包方的利益難以得到有效地保障。

信托是一種為他人利益管理財產的制度,體現信托特色的基本理念包括信托財產的權利主體與利益主體相分離、信托財產獨立性 、有限責任和信托管理的連續性。[1]正是信托具有的這些基本理念,使得土地承包經營權信托在土地承包經營權流轉中發揮著獨特的作用。

其一,土地承包經營權信托有利于實現土地的良性增值。信托的一個基本理念是有限責任,這既體現在信托的內部關系中,也體現在信托的外部關系中。信托內部關系中的有限責任表現為受托人對受益人支付信托利益,僅以信托財產為限負有限清償責任。換言之,在信托事務處理過程中,只要受托人沒有違反職責,即使未能取得信托利益或造成了信托財產的損失,受托人也不以自有財產負個人責任。信托外部關系中的有限責任則表現為受托人對因信托事務處理所發生的債務,以信托財產為限負有限清償責任。只有當其違反職責時,才以自有財產承擔清償責任。同時,信托又是一種具有長期性和穩定性的財產管理制度。這根源于信托管理的連續性之中,主要表現為信托成立后,除非受托人違反信托目的處分信托財產或者管理處分信托財產有重大過失,委托人不得解任受托人。受托人一旦接受信托,非經委托人和受益人同意,不得隨意辭去其職務。只有當受托人出現死亡、被宣告為無民事行為能力人或限制民事行為能力人、解散、破產、辭職或被解任等法定情形時,其職責方才終止。信托的有限責任理念有助于激發土地承包經營權信托的受托人經營土地的能動性和創造性,發展土地的適度規?；?、專業化經營,充分發揮土地的效益,而信托管理的連續性理念可使受托人對土地的經營管理做好長期規劃,防止短期行為影響土地的生產力,這樣,有利于實現土地的良性增值。

其二,土地承包經營權信托能夠有效保障承包方的利益和防止土地的拋荒現象。信托的基本理念之一是信托財產的權利主體與利益主體相分離,即信托一旦有效設立,受托人便享有管理和處分信托財產的權利,但其應將由此產生的利益交付給委托人指定的受益人,并在信托終止時將信托財產也交付給該受益人或信托文件指定的其他人,其自身僅能依據信托文件的約定取得一定報酬。據此,通過土地承包經營權信托,承包方將其土地承包經營權委托給受托人行使,自己可以在向第二、三產業轉移的過程中擺脫小塊土地的鉗制,從而安心地離開土地去創業、務工。

在信托期間,受托人須依信托法和合同的規定運用其能力優勢對土地進行有效地經營管理,承包方因此可以享有信托利益。信托終止,承包方可以恢復行使土地承包經營權。這樣做一方面承包方的利益得到了較好地保障,另一方面又可以防止土地的拋荒現象。此外,土地信托制度可使受托人將其自有財產與作為信托財產的土地承包經營權區分開來,其債權人也無法主張以土地承包經營權及其所生利益償債,承包方的利益因此能夠得到安全地保障。

(二)建立土地承包經營權信托制度的可行性

首先,設立土地承包經營權信托具有法律依據。我國《農村土地承包法》盡管沒有明確規定土地承包經營權可以采取信托的方式流轉,但在私法領域,只要法律沒有明文禁止的即為允許。設立土地承包經營權信托符合《農村土地承包法》的規定。另外,從我國《信托法》的規定看,設立土地承包經營權信托也是合法的。土地承包經營權信托具有合法的目的,承包方享有的土地承包經營權屬于一種用益物權,具有確定性和合法性,能夠作為信托財產。享有土地承包經營權的承包方是這種信托的受益人,受益人是確定的。土地承包經營權信托也不存在信托無效的其他情形,因此,設立土地承包經營權信托也是符合《信托法》規定的信托設立條件的。

其次,設立土地承包經營權信托已有實踐基礎。目前,在我國一些農村地區的土地承包經營權流轉中已出現了土地承包經營權信托形式。例如,浙江紹興縣成立了縣、鎮、村三級土地承包經營權信托服務組織,推動土地承包經營權信托。信托服務組織在土地承包經營權信托前主要開展供求登記、信息發布,信托中開展協調、簽約指導,信托后開展追蹤服務、糾紛調處。[2]河南安陽縣8000多農戶自愿將土地承包經營權設立信托,自身則投入到第二、三產業中求發展。[3]盡管實踐中出現的土地承包經營權信托尚存在不規范之處,如當事人的權利與義務不明晰、受托人的經營活動缺乏必要的監督等,但其為構建土地承包經營權信托制度提供了實踐基礎。

三、土地承包經營權信托制度的構建

土地承包經營權信托是我國土地承包經營權流轉方式的創新,為保障其規范、有序地運行,必須構建完善的土地承包經營權信托制度。在土地承包經營權信托的立法方式上,可以考慮先由農業部制定《土地承包經營權信托辦法》,然后在將來修改《農村土地承包法》時增加土地承包經營權信托制度的內容。在設計土地承包經營權信托的具體制度時,應重點注意以下幾個問題:

(一)受托人的資格

我國《信托法》第24條規定:“受托人應當是具有完全民事行為能力的自然人、法人。法律、行政法規對受托人的條件另有規定的,從其規定?！庇捎谕恋爻邪洜I權信托以實現土地的良性增值,有效保障承包方的利益為目的,作為土地承包經營權信托的受托人,在資金實力、專業管理和人才等方面應具備一定的條件,因此,宜選擇有一定技術、資金和管理能力的自然人、法人和其他組織作為土地承包經營權信托的受托人,例如農村的種植養殖大戶、農業企業等。

(二)土地承包經營權信托的登記

由于信托財產具有獨立性,信托關系的效力對第三人利益的影響較大。如果不以一定方法公開信托事實,善意第三人則可能因為不知某項財產已成為信托財產而遭受意外損害。為保障交易安全,信托財產及信托關系應當向社會公示。為此,我國《信托法》第10條規定:“設立信托,對于信托財產,有關法律、行政法規規定應當辦理登記手續的,應當依法辦理信托登記。未依照前款規定辦理信托登記的,應當補辦登記手續;不補辦的,該信托不產生效力。”土地承包經營權屬于不動產物權,我國《物權法》、《擔保法》等法律均規定登記為不動產物權變動的生效要件。鑒于此,設立土地承包經營權信托應辦理信托登記,不經登記的信托不生效。登記機關以縣級以上農業行政管理部門為宜,縣級以上農業行政管理部門對農村的情況較為熟悉,同時負責本行政區域內土地承包經營權流轉及承包合同的管理和監督工作,由其作為登記機關,有利于發揮其自身優勢,加強對土地承包經營權信托的監管,維護承包方的合法權益。

(三)受托人的權利和義務

1.受托人的權利。在土地承包經營權信托中,受托人的權利應主要包括:其一,對土地進行獨立經營管理的權利;其二,依據信托合同的約定取得報酬的權利;其三,以固有財產先行支付經營管理土地所支出的費用的,享有費用償還請求權。

2.受托人的義務。受托人應主要承擔以下義務:第一,為承包方的最大利益經營管理土地的義務;第二,親自經營管理土地的義務,非特殊情況下不得委托他人代為處理;第三,不得改變土地的農業用途的義務;第四,保存經營管理土地的完整記錄、定期向承包方報告土地的經營管理及收支情況的義務;第五,向承包方支付信托利益的義務。

(四)承包方的權利與義務

1.承包方的權利。在土地承包經營權信托中,受托人對土地承包經營權的管理運用與承包方利害攸關,因此,應賦予承包方對受托人管理運用土地承包經營權的監控權。這具體應包括:承包方有權了解其承包土地的經營情況,并要求受托人作出說明;因設立信托時未能預見的特別事由,致使土地的經營方法不利于實現信托目的或不符合承包方利益時,承包方有權要求受托人調整該土地的經營方法;當受托人違反信托目的或經營土地有重大過失時,承包方有權依照信托合同的規定解任受托人或者申請人民法院解任受托人等。此外,作為土地承包經營權信托的受益人,承包方還應享有信托利益請求權。

2.承包方的義務。承包方應承擔的義務主要有:其一,確保承包的土地交由受托人經營管理的義務;其二,依據信托合同的約定向受托人支付報酬的義務。

注釋:

① 袁亞平.“土地信托”多方受益[N].人民日報,2001-06-08;熊慈明.瀏陽市創立土地流轉信托[J].農村工作通訊,2004(11):24;樊進舉,王永剛.“土地信托”樂了農民[N].安陽日報,2005-09-13;陳德建,朱靜靜.郊區農村興起“土地信托”[N].濟南日報,2006-05-23.

② 我國《信托法》第2條規定:“本法所稱信托,是指委托人基于對受托人的信任,將其財產權委托給受托人,由受托人按委托人的意愿以自己的名義,為受益人的利益或者特定目的,進行管理或者處分的行為?！?/p>

③ 我國《物權法》第11章將“土地承包經營權”明確列為用益物權的種類之一。

④ 參見2001年12月30日《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》、2004年4月30日《國務院辦公廳關于妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》等。

⑤ 參見2005年農業部發布的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第35條。

⑥ 參見我國《合同法》第215條、第232條。

參考文獻:

[1] 周小明.信托制度比較法研究[M].北京:法律出版社,1996.

[2] 袁亞平.“土地信托”多方受益[N].人民日報,2001-06-08.

[3] 樊進舉,王永剛.“土地信托”樂了農民[N].安陽日報,2005-09-13.

(責任編輯:席曉虹)