高校加強財務預算管理的措施與對策

蘇少輝

摘要:高校預算管理是學校財務管理的核心內容,它貫穿于預算資金的籌集、分配和使用的全過程,是高校進行各項財務活動的前提和依據。本文分析了高校在財務預算的編制、執行、監控和考評等一系列內部管理活動存在的問題,提出高校加強財務預算管理的措施和對策。

關鍵詞:高校;預算管理;存在問題;解決措施

一、高校財務預算管理存在的問題

高校預算管理是學校財務管理的核心內容,它貫穿于預算資金的籌集、分配和使用的全過程,是高校進行各項財務活動的前提和依據。自2000 年我國開始實施部門預算改革以來,財政部門在預算方面幾乎年年都有新舉措,說明了預算在財政改革及高校財務管理中的重要性。但是,由于高校自身的復雜性,以及其資金來源渠道的多元化,高校的預算管理又不能完全等同于財政的預算,高校在適應財政預算改革要求的同時,暴露了一些問題,主要表現:

1.財務預算管理體系不健全,管理制度不完善

目前各高校根據高校財務制度,結合本身的規模特點,都制定了自己的一套財務運行機制,但是很多高校財務預算管理體系并不健全,管理制度也不完善,缺乏完整、規范有序的財務預算審批程序。國家對高校編制財務預算的原則是:收支平衡、不搞赤字預算,但實際上有的高校并沒有嚴格執行國家制度的要求,特別是擴招以來,隨著高校辦學規模迅速擴大,很多高校面臨著巨額債務無法償還的狀況;有的高校即使每年都編制財務預算,但沒有嚴格遵守“兩上兩下”的預算編制與審批程序,也沒有很好地執行,形同虛設,沒有發揮應有的作用。

2.預算編制方法缺乏科學性

目前部分高校的校內預算雖然細分到了具體項目和內容,但沒有預算編制相關文件規定(或會議紀要)和文字說明,預算編制缺乏制度依據和保障。現行高校采用的固定預算、增量預算及定期預算等傳統編制方法,主要是以上年實際發生額為基礎,根據下年預算收入情況,在基數基礎上增加或保持不變。這種方法簡單易行,便于操作,但不利于控制、考核和評價預算執行情況,容易造成各部門不切實際競相增加預算支出,造成學校資源的浪費。

3.預算內容不完整,不全面,預算的透明度不夠

由于高校資金來源日趨多元化,下屬諸多院、系、部、處多渠道創收的收入和相應的支出往往沒有全部納入到學校的綜合預算中,繼續搞資金的體外循環,從而脫離了預算的監督管理,嚴重破壞了學校正常的經濟秩序。另外,當前在許多高校,預算一般由財務部門負責編制,學校的教學、科研、設備等職能部門要么給多少錢辦多少事,不積極主動地參與預算編制,只是被動地接受學校下達的預算指標;要么從本部門的自身利益出發盲目上項目爭資金,由于信息不對稱,財務部門也很難對各部門上報項目材料一一核實。編制的預算因為缺少執行人的有效參與而缺乏細致可靠的依據,加之預算編制本身是建立在一定假設基礎上的,實際情況變化很快,從而導致預算的透明度不夠,預算缺乏科學性、可行性。

4.預算執行過程控制乏力、監督不力

高校在預算下達后的執行過程中,缺少監督、跟蹤和分析,不少高等學校重編制,輕執行,削弱了預算執行的有效性,沒有建立相應的獎懲制度,特別是對于項目支出的執行缺乏有效的監控和預算目標績效考評。預算執行過程中經費項目不按規定使用,挪用、占用、串用經費等現象時有發生,一旦發生經費短缺,就向學校申請追加經費,影響了預算管理的嚴肅性和權威性,造成預算失控。

二、高校加強財務預算管理的措施與對策

1.建立預算管理組織體系

為了有效地進行財務預算管理,保證預算管理的效果,按照《高等學校財務制度》第五條規定:“高等學校應實行‘統一領導,集中管理的財務管理體制,規模較大的學校實行‘統一領導,分級管理的財務管理體制。”的要求,高校首先應根據自身規模特點,建立各級預算管理組織體系,明確各級經濟責任,做到權責明確,管理到位。主要包括:(1)明確學校黨委常委會(或校長辦公會、或董事會)為學校預算管理的最高決策機構,負責批準學校財務預算。(2)建立由行政一把手領導、教學副校長、財務副校長、財務處長、審計處長和教授代表為主體的財務預算管理委員會,實行民主預算,既提高全校理財意識,又為嚴格預算執行奠定了良好的群眾基礎。我校自2006年成立了由7名教授代表為主體的預算委員會,負責審核學校下一年度財務預算,此做法可以增強學校各方面人員對預算的認可程度,有助于確保將教學需要作為預算安排考慮的重點。財務預算委員會主要負責審議學校年度總預算和預算執行情況報告、審議學校年度預算的調整、審議學校年度決算,審議通過后,報學校黨委常委擴大會討論批準。(3)明確財務部門是學校財務預算管理的職能部門,負責具體匯總編制學校總預算及具體編報學校決算,送財務預算委員會審議;(4)明確各院(系)務會為院(系)級預算管理的決策機構,負責院(系)級預算的編報和預算的調整;(5)學校各職能部門、直屬單位負責編制本單位年度預算以及由管理職能決定的涉及全校的校級預算項目;(6)發揮審計部門的監督職責,參與高校財務預算編制和執行情況的審計監督。

2.建立財務預算管理制度

為了保證高校財務預算的順利進行,高校還應建立和完善財務預算管理制度。主要包括:財務預算管理制度;財務預算委員會工作制度;財務預算審批制度;財務預算執行情況分析和考核制度等。建立完善的財務預算制度,不僅可以進一步反映財務預算為實現高校管理目標的宗旨,而且可以使財務預算的實施有章可循、有法可依、有據可查。

3.充分調動學校各級部門參與預算編制的積極性,提高預算編制的科學性、完整性

預算管理是學校經濟活動的指揮棒,預算編制是預算管理的核心和起點,預算編制應在充分考慮各項經濟因素,摸清現有學校資源狀況、真實反映學校事業需求的基礎上,建立科學的預算管理體系和合理預算定額,確保預算編制的科學性、完整性和效益性。首先應當開展摸底調查,掌握基礎資料。其次,在摸清家底的基礎上,高校應當充分調動學校內部各方參與預算管理,為更好地實施預算管理獻計獻策。明確各院系、部處等職能部門在學校財務預算管理中的職責和地位。將預算責任層層分解落實到各部門,這樣既可以提高各部門工作積極性,又可以促進信息更廣泛的傳遞、交流和反饋,使預算編制更具科學性,預算項目更具合理性和操作性。同時,要強化對各部門負責人的會計業務培訓,強化其預算管理意識,提高其預算管理技能,使其既能自覺重視預算管理工作,又具有一定的預算管理水平,為整個學校的預算編制和管理夯實基礎,提高學校財務預算管理水平。

4.改進預算編制方法,引入零基預算法

高校要加強增收節支,提高學校的生財聚財理財能力,除了拓寬籌資渠道,增強學校創收能力以外,更重要是要充分發揮預算的抓手作用,改變以往傳統的以投入為導向的財務管理模式,建立以產出效果為導向的預算管理體制和財務預算管理模式,從預算源頭上改變原來“基數+增長”的預算編制方法,推行零基預算法,整合學校資源,優化支出結構。零基預算法就是假設在每個預算年度開始時對于所有的預算支出一切為零,不考慮以往情況如何,從根本上研究分析每項預算是否有支出的必要和支出數額的大小。這種預算根據事業發展需要,重新核定每項開支對實現目標的意義和效果,并在費用——效益分析的基礎上,重新分配和安排各項支出活動的先后次序,并據此決定資金和其他資源的分配。與傳統預算編制方法比較,零基預算有以下優點:(1)有利于提高員工的“投入——產出”意識。傳統的預算編制方法,主要由專業人員完成的,零基預算是以“零”為起點觀察和分析所有業務活動,并且不考慮過去的支出水平,因此,需要動員全體員工參與預算編制,這樣使得不合理的因素不能保留下去,從投入開始減少浪費,通過成本——效益分析,提高產出水平,從而能使“投入——產出”意識得以增強。(2)有利于合理分配資金。每項業務經過成本——效益分析,對每個業務項目是否應該存在、支出金額多少,都要進行分析計算,量力而行,能使有限的資金流向富有成效的項目,所分配的資金能更加合理。(3)有利于提高預算管理水平。零基預算大大地增加了預算透明度,預算支出中的人員經費和專項經費一目了然,各級之間爭吵的現象可能緩解,預算會更加切合實際,會更好地起到控制作用,整個預算的編制和執行也能逐步規范,預算管理水平得以提高。

5.完善支出定額標準,適度細化管理

運用零基預算法的關鍵是定員、定額標準的制訂,定員和定額是編制高校基本支出預算的重要依據。基本支出包括人員經費和日常公用經費兩部分,對于人員經費預算要按在職職工、離退休人員、學生的數量與結構、支出定額以及各種補貼的支出標準和補助比例進行測定;對于公用經費要根據各院系、部處等經費性質不同,實行分類分檔管理。教學院系可以按照教師人數、學生人數和教學課時等綜合定額方式確定;黨政機關、行政單位等職能部處根據職責范圍不同,制定不同標準的分類分項定額,并對特殊支出如引進人才、學科建設、教改項目等實行專項核算;后勤經費應區別社區管理,校園保潔、水電等按照經費的不同用途,分別按學生人數、保潔面積和實際成本消耗,采用不同的定額標準確定。

6.嚴格財務預算的執行和控制

財務預算的編制,是預算管理前期工作的必要步驟,預算的執行與控制是預算管理的關鍵環節。首先,財務部門要把事前預算控制關,嚴格執行按規定程序標準下達的各項財務預算,嚴禁超預算支出,并按照預算的審批簽字權限進行報銷工作,對于不符合財務管理制度和預算審批程序的支出項目,財務部門一律拒絕付款和報銷。其次,要做好事中控制,要求各預算執行單位認真組織好本部門財務預算的實施,對本部門分管的專項預算進行不定期的追蹤、檢查,及時了解和掌握預算執行情況,對執行中出現與預算不符的情況,要認真分析原因,及時提請預算委員會審批調整財務預算,未經批準,不得擅自調整預算。再次,做好事后分析、考核工作。對年度財務預算執行情況,要結合年終財務決算的編審情況,搞好綜合分析,對每項預算的執行情況都要作出詳細分析說明及評價,對出現偏離預算、超預算或無預算的項目,要查明原因,提出考核意見,并與經濟責任制考核掛鉤。

7.建立有效的預算管理激勵與約束機制

對預算管理實施激勵與約束機制,將預算管理納入各部門的工作考核,并制定相應的配套獎懲措施。對積極增收節支、將相關收入納入學校預算管理、預算情況執行良好的部門,經考核給予一定的精神和物質獎勵。對有隱匿收入、預算執行情況差的部門給予一定的批評或處理,如通報批評、取消部門評優資格等。通過考核與獎懲的結合,維護高校預算的嚴肅性和有效性。

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(作者單位:汕頭大學財務處)