現階段我國檢察權能配置不足之現狀分析

李珍蘋　李　玲

摘要:檢察機關改革首先要解決的問題是在對檢察機關權力本質認識的基礎上科學合理地配置檢察權。目前檢察權的配置在行政權、司法權等形態層面存在一定的問題,需要加以正確認識。對于檢察權的各項權能的配置必須按照權力配置的原理進行,同時符合法治理念和司法民主、獨立、公正的理念,使檢察權的各項權能能夠發揮最佳效應。

關鍵詞:檢察權;法律監督權;權能配置

中圖分類號:DF214文獻標志碼:A 文章編號:1002—2589(2009)17—0117—02

一、檢察權在行政權形態層面的權能配置現狀

1.檢察機關對行政權的主體行使法律監督職權的現狀。檢察機關對行政權的主體行使法律監督職權即檢察機關行使職務犯罪偵查權,其現狀令人擔擾。目前,在探討司法改革的過程中,不少學者建議取消檢察機關的偵查權。[1]筆者認為,這種建議不可取。法律監督的實質就是對權力進行監督,防止權力異化,而職務犯罪是權力異化的最嚴重形態。因此,法律監督當然包括對職務犯罪的監督。[2]然而,現行職務犯罪偵查權制度存在的缺陷,限制、弱化了其功能的發揮,其不足主要表現在兩個方面:(1)偵查權限的范圍狹窄。《刑事訴訟法》規定人民檢察院負責偵查的四類職務犯罪,應該說是基于檢察機關職能性質配置的。但將原本檢察機關廣泛的機動偵查權限定為重大職務犯罪機動偵查權,有悖檢察權的性質,存在明顯三點不足:其一,現行立法剝奪了檢察機關對部分罪行較輕的職務犯罪偵查權,破壞了職務犯罪監督的完整性。其二,賦予公安機關部分職務犯罪偵查權實為賦予其職務犯罪監督權,不符合權力制約原則。其三,由于立法對何為“重大職務犯罪”案件沒有確立一個具體的界定標準,實踐中造成一些職務犯罪案件管轄權的混亂。(2)技術偵查權的缺失。隨著信息化的快速發展,職務犯罪活動日益呈現出技術化、高智能化以及組織化的特點,犯罪手段更加狡詐、隱蔽,犯罪分子的反偵查能力不斷增強。實踐中,盡管檢察機關查辦職務犯罪偵查的一體化、自動化、信息化程度有了很大的發展,但偵查手段仍然難以適應有力打擊職務犯罪的需要,這也是當前檢察機關頗受攻擊“由供到證”模式存在的重要原因。1993年頒布的《國家安全法》首次對我國技術偵查權的合法性進行確認,并且將此權力賦予了國家安全機關。1995年頒布的《警察法》也明確規定了公安機關的技術偵查權。而同樣具有偵查職能的檢察機關至今沒有技術偵查權。實踐中檢察機關需要使用技術偵查措施,必須經一定審批后只能由公安機關代為實施。[3]

2.檢察機關對行政主體所實施的具體行政行為行使法律監督職權的現狀。目前,我國檢察機關對行政機關所實施的具體行政行為行使法律監督職權的方式極其單一。根據相關法律、法規的規定,當公民、法人或者組織的合法利益遭受具體行政行為侵犯時,公民、法人或者組織所能采取的救濟方式只有提起行政復議或提起行政訴訟。檢察機關對具體行政行為的監督職權,只有在公民、法人或組織選擇行政訴訟救濟方式的情況下,發現人民法院作出的行政判決、裁定確有錯誤,按照審判監督程序提出抗訴,才能得以履行。也就是說,我國檢察機關對具體行政行為行使法律監督權的方式只有一種——抗訴。

3.檢察機關對行政主體所實施的抽象行政行為行使法律監督職權的現狀。所謂檢察機關對行政主體所實施的抽象行政行為行使法律監督職權即檢察機關對行政法規、規章等進行違憲、違法的審查。

二、檢察權在司法權形態層面的權能配置現狀

1.檢察機關的批捕權能配置的現狀。(1)不能有效制約拘留權,超期拘留現象嚴重。批捕權配置,主要作用就是要制約偵查機關的羈押權限,防止偵查機關任意長期羈押犯罪嫌疑人。由于我國批捕權配置存在缺陷,檢察機關與公安機關同屬于控方,由于雙方追訴目的一致性與追訴利益的一致性,偏重配合,輕視制約。(2)逮捕自身缺乏監督。由于檢察機關與偵查機關追訴犯罪的一致性,批準逮捕實際上成為為偵查服務的工具,不能有效制約偵查活動,保護犯罪嫌疑人的合法權利,也不能有效控制逮捕中的非正常現象,逮捕自身缺乏監督機制。由于批捕權、起訴權、法律監督權混為一體,由檢察機關行使,而提請批準權、執行逮捕權混為一體,由公安機關行使,檢察機關與公安機關又具有追訴目的與利益的一致性,因而監督不力。

2.檢察機關的刑事訴訟監督權能配置的現狀。(1)刑事立案監督權的缺陷。一是被監督主體不全面。《刑事訴訟法》第87條僅把公安機關作為立案監督的對象,而把人民檢察院和人民法院的刑事立案行為排除在立案監督的范圍之外。對國家安全機關、海關緝私局和監獄等具有偵查權的機關是否應當進行立案監督法律也無明文規定。[4]二是監督客體不完整。刑事訴訟法只規定了對消極立案行為的監督,而對不應當立案而立案這種積極立案行為卻沒有規定監督條款。三是監督手段缺乏。首先,體現為線索不足。刑事訴訟法及相關的司法解釋明確立案監督的案源主要是依靠檢察機關去“發現”,但是對檢察機關怎么去“發現”卻沒有明確規定。其次,檢察機關要求說明不立案理由或發出立案通知書后,公安機關無正當理由不予說明不立案理由或遲延說明、拒絕立案或遲延立案、先立后撤、立而不偵或久偵不結、以罰代刑、以教代刑的,法律都沒有明確規定相應的責任。(2)偵查活動監督權的缺陷。從立法和多年來的實踐看,我國已經初步形成了偵查活動監督制度的框架體系,但由于立法粗疏,偵查活動監督仍不可避免地存在著諸多缺陷,主要表現在:首先,監督范圍不全面。在偵查階段公安機關除逮捕犯罪嫌疑人必須提請檢察機關批準外,其他涉及公民人身權利、財產權利的強制性措施,檢察機關無法介入,不能實施監督。如拘留、取保候審、監視居住及勘驗、檢查、搜查、扣押等均由偵查機關自行決定和執行。偵聽、電話監聽、電子監控、秘密拍照或錄像等技術偵查手段的采用也由偵查機關自行決定。其次,監督手段柔弱。目前糾正偵查活動中違法行為的主要手段是口頭或發出書面《糾正違法通知書》,由于法律沒有賦予其強制力作保證,監督的效果大打折扣。有的學者尖銳地指出:“檢察機關對公安機關的偵查所進行的監督,就其違反訴訟程序的其他情況來看,監督手段尚僅限于提出糾正意見等方式。因此,只是一種彈性監督,而不至于引起程序性后果,其有效性不僅從邏輯上講很可疑,并且現實表明也確實是十分有限的。”[5](3)刑事審判監督權的缺陷。一是監督范圍狹窄。從刑事訴訟法的規定看,人民法院的刑事審判活動都應當接受檢察機關的監督,但在對于當事人上訴而人民法院決定不開庭審理的案件、自訴案件以及適用簡易程序審判案件[6]等一些具體范圍上卻沒有明確規定。二是刑事抗訴條件不科學。刑事抗訴是人民檢察院認為人民法院刑事判決、裁定確有錯誤,在法定或一定期限內,依照法定程序,提請人民法院對案件進行重新審理的活動,是人民檢察院對人民法院刑事審判實行法律監督的中心環節和重要手段。然而,在司法實踐中,檢察機關存在抗訴權普遍運用不到位的現狀,抗訴權并未真正發揮其應有的作用。三是監督手段缺乏剛性。刑事訴訟法雖然賦予檢察機關審判監督權,但又未明確規定監督的保障機制。檢察機關在審判監督中發現人民法院有違法行為時只能以口頭或書面的形式提出糾正意見。當被監督者消極應付或束之高閣時,檢察機關往往只能不了了之。

三、我國檢察權能配置應遵循的基本原則