上市公司會計信息披露的外部監管機制研究

周 葉等

摘要:當前,上市公司會計信息披露外部監管包括以證監會及證交所的行政管理為主的政府監管和以中介機構審計為主的社會監管,分別呈現出監管不嚴、處罰力度弱與業務能力低、誠信缺失嚴重的特點。這與政府干預過多、政策法規缺漏,會計事務所組織形式落后、注冊會計師執業水平低有關,針對這些弊端,可通過拓展監管部門權力范圍、實現會計行業自律管理、提高審計人員職業素質等措施,盡快規范會計信息披露制度,完善監管體系。

關鍵詞:上市公司;信息披露;外部監管

中圖分類號:F830.91文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2009)15-0062-02

近年來,隨著中國證券市場的發展,上市公司會計信息披露作為一項政府干預市場、維護投資者利益及優化市場資源配置的重要手段,日益受到人們重視。在外部監管方面,由于中國尚未形成一套高效、完備的監督機制,違反市場公平交易原則、損害投資者利益的違規事件屢見不鮮,從“銀廣夏”到最近的“中信泰富”,除企業內部誠信缺失外,同時也暴露出證券市場監管不力的弊端。因此,盡快完善監管體系,規范信息披露系統運行,已是當務之急。

一、中國上市公司會計信息披露外部監管的特點

1.證監會及證交所的監管不嚴,處罰力度弱。中國證券監督管理委員會(CSRC)盡管對外宣稱以保護投資者利益為工作重心,并依法享有對上市公司的調查權和處罰權,但事實上,并未很好地履行相應職責。在具體操作中多以警告、內部批評、責令改正等處罰形式為主,嚴重的也只是有限的經濟處罰。如2007年ST大唐披露虛假信息一案,證監會對其所處的30萬元罰款與其虛構的3 719萬元利潤相比,違規成本明顯太低,如此微弱的處罰力度,完全不能對違規方形成有力震懾,自然就為其他上市公司經營者提供了潛在的違規機會。滬深兩大證券交易所受證監會領導,于持續披露階段根據上市公司提供的定期和臨時報告,審查其會計信息,享有質詢權,但對上市公司沒有調查權,僅在上市公司未能如期提供定期報告時享有強制停牌權,一旦涉及會計信息疑點,則無法作出實質性判斷。加上審查不嚴格,無法保證會計信息發布的及時性。作為與上市公司直接接觸的證券機構,也大多在責令改正、內部通報批評、公開譴責、罰款、認定不宜任職或報證監會查處等形式中,采用前三種較為溫和的處罰手段。

2.審計中介機構業務能力普遍較低,誠信缺失現象嚴重。證監會對上市公司的會計信息主要是通過中介咨詢機構如會計師事務所制作的審計報告來獲得,會計師事務所對上市公司財務報表具有監督、審核和指導作用,這必然造成會計報表的質量與審計質量掛鉤。2006年新公布的《企業會計準則》及《中國注冊會計師鑒證業務基本準則》中將公允價值再次啟用到企業會計計量中,其中,約占九成的會計準則直接或間接運用公允價值或現值計量,體現了擴大應用公允價值并與國際接軌的趨勢,但公允價值的應用對于中國這樣一個新興的市場經濟國家來說尚存在一定難度,一方面,新會計準則對其具體操作的細節方面沒有更為明確的規定,增加了中介機構對資產和負債計量合理性的難度。另一方面,能否正確運用這一準則審計企業會計信息,則取決于注冊會計師業務素質水平的高低。目前,在中國六萬多名執業注冊會計師隊伍中僅有不到半數是通過正規考試獲取執業資格的,加上高管人才和專業人才的匱乏,根本無法保證審計質量的提高。

二、中國上市公司會計信息披露外部監管的弊端及成因分析

1.政府干預過多,偏向保護國有資產。中國證監會及證券交易所屬國家行政管理職能部門,其帶有濃厚的政治色彩。由于中國正處經濟轉型期,大部分上市公司是由國企改制而來,政府對其經營進行過多干預以實現其政治目的,主要表現為,國家成為國企上市公司的大股東或實際控制人并以此掠奪上市公司資源、降低企業運行效率。為了掩蓋此種關聯,上市國企往往主動甚至被政府要求而降低信息披露的透明度,這不利于保護中小股東的利益。從另一角度來看,證券市場準入權掌握于政府手中,而設立證券市場的初衷便是為國企改革服務,政府通過手中權力給予國企進入證券市場的各種優先條件,這種依賴性正是上市國企不愿對外所披露的,加之中國人素來崇尚集體主義,會計信息的披露首先以滿足政府機構需要為目的,最終導致證券監管部門對市場的保護嚴重偏向國有資產,中小投資者的利益無法得到有力保障。

2.相關法律存有缺漏,監管部門執法力度受限。《公司法》、《證券法》、《反壟斷法》等一系列法律及各類行業規范,都應是證券監管部門管理證券市場,對違規行為加以處罰的有力依據。但實際上,這些法律之間存在著某些沖突,可操作性較弱。其中,《公司法》中許多對國企的特別規定,都隱藏著對非國企的歧視,有悖于市場公平競爭的原則。《證券法》中針對上市公司信息披露的規定多屬限制性或禁止性條款,涉及到上市公司或中介機構違規行為的處罰措施方面,則缺乏細化的規定,賦予證券監管部門的處罰權力較小,可訴性不強。即便是剛剛頒布施行的《反壟斷法》,從本質上仍然沒有根除行政干預所形成的行業壟斷。在沒有完全擺脫政黨治理思想的情況下,證券監管部門并不能獨立地專司監管職能,極易造成執法不嚴的后果。

3.監管部門能力有限,無法保障及時發現問題。在持續披露階段,上市公司的會計信息往往是通過報刊、電視等媒體渠道被證監會所獲悉,具有間接性、滯后性的特點。而以證監會目前的人力、物力條件來看,很難及時有效地發現問題。據相關資料顯示,證監會發行監管部僅有正式在編人員28名,盡管能從兩大交易獲得支援,但如此匱乏的人力資源根本無法保障首次公開發行股票時各種材料的審核,何況是進一步發現問題。同樣,審查不嚴、效率不高的問題也存在于兩大證交所的日常監管工作中,針對上市公司的定期報告和臨時報告進行的審查,在能力有限的情況下,也只能要求企業不斷澄清,無法作出實質性判斷。

4.會計師事務所組織形式落后,違規者違規成本低。國際上,會計師事務所多以合伙形式組成,這樣做的好處便是在責任承擔上更有利于保護債權人的利益。而在國內,合伙制只是少數,多數會計師事務所是以有限責任公司的形式存在,因公司具有法人資格,以其獨立財產對違規行為承擔有限責任,責任范圍只限于事務所的注冊資本。與合伙制會計事務所以其全部財產甚至合伙人的個人財產清償對外債務相比,在賠償責任的分擔上不能很好保全債權人的利益,繼而對事務所本身的約束力明顯不足。注冊會計師往往為追求經濟利益,與客戶妥協而疏于審計,易造成會計信息的失真。此外,在外部監管方面,對注冊會計師本人的違規處罰力度較弱,多是以吊銷執業資格及相關從業許可證為主要手段。據統計,中國注冊會計師事業發展至今,中注協對執業人員實行撤銷執業資格處罰的僅有10余人,這遠未起到足夠的威懾作用。在巨大的經濟利益面前,注冊會計師寧愿犧牲微弱的違規成本,于執業過程中違反執業道德,弄虛作假。

5.注冊會計師執業素質普遍偏低,道德偏差現象嚴重。隨著經濟發展,復雜、新型的經濟業務日益增多,公允價值的再次啟用能否更客觀真實地反映企業會計信息,這取決于注冊會計師執業水平的高低。自1991年全國注冊會計師統一考試以來,注冊會計師朝著專業化、規范化方向邁進,但其提升水平仍舊緩慢。事務所執業人員業務素質相對較低,使其在執業過程中不能及時糾正錯誤和偏差,而且工作底稿復核制度不健全甚至形同虛設,導致審計質量較低。同時,業內仍有許多早期通過考核制度取得注會資格的從業人員,由于各地認定標準不統一,使得其知識結構參差不齊,不能保證整個會計師隊伍的審計質量。在執業道德方面,注冊會計師對道德界限認識模糊,執業過程中在利益驅動下極易產生道德偏差。

三、完善上市公司會計信息披露外部監管的建議

1.擴大證監會及證交所權力范圍,賦予其更強大的監管職能。受政府干預及處罰權限的約束,證監會及證交所無法對違規操作者加大處罰力度,通過進一步授予更高的行政處罰權,在《證券法》等相關法律制度中,增加處罰形式并加大處罰金額,從而提高違規風險,對市場違規行為主體加強約束,予以警示。同時,為兩大監管層次注入人力資源,增派親赴上市公司的監察人手,提高對信息披露的審查效率。

2.充分提高會計行業自律性管理,實現專業化監督機制。由于中國的注冊會計師協會與各級政府部門之間存在緊密聯系,不能作為獨立的監督主體對會計行業進行管理。應重新確立中注協的獨立性地位,使其逐步脫離行政機構,更加專注于行業內部的自律管理。對外與政府監督形成力量制衡,對內構建完善的運行機制,可建立一套科學的行業內部評價體系,對會計從業機構的執業質量及信譽展開定期評估,并將其計入行業檔案系統,供外界隨時查閱,以有效保護投資者利益。

3.優化審計人力資源,加強職業道德建設。可通過發揮注冊會計師協會的引導作用,與時俱進,提高執業水平,規范行業紀律。在業務素質方面,應重點進行注冊會計師的后續教育,通過協會或會計從業機構內部組織專業培訓,在新準則指導下,不斷學習新的會計知識以提高公允價值的合理應用。可采取職業競賽或是定期考核的形式,強化學習效果。在職業道德方面,應在事務所內制定嚴格的執業守則及獎懲規范,同時將此規范上報給注冊會計師協會,并在行業內部共享,實現同業互查。一旦有人舉報,便可立刻展開調查,把處理結果計入誠信系統,對違規操作人員進行跟蹤式監督。

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[責任編輯吳迪]