關于我國高等教育財政撥款體制改革的思考

胡偉莉　黃華文

中圖分類號:G640 文獻標識碼:A

內容摘要:我國現行的高等教育撥款沿用過去的“綜合定額+專項補助”方式,這種分配方式影響了高等教育質量和辦學效率的提升。本文結合國外高等教育撥款體制的經驗,提出改革我國高等教育財政撥款體制的思路。

關鍵詞:高等教育 財政撥款體制 績效評估

當前我國高等教育財政撥款體制存在的問題

高等教育財政撥款機制是我國高等教育財政的重要內容,也是我國高等教育投資體制的重要組成部分。我國現行的“綜合定額+專項補助”的撥款模式使用單一政策參數,忽略了學校之間在資源利用效率與社會效益方面的差別,使得我國高等院校在辦學經費緊缺、教育需求不斷增加的情況下,卻呈現資源利用率低、經費浪費嚴重的局面,辦學效益差,整個高等教育高投入、低產出。當前我國高等教育財政撥款體制中存在的問題有以下幾個方面。

(一)財政壓力巨大且經費供給不足

從財政撥款來看,發達國家教育經費一般占GNP的5%-7%,很多發展中國家的教育經費一般占GNP大約4%。由于我國政府在教育上的投資未能與經濟發展速度同步增長,故財政性教育經費支出占國民生產總值的比例一直不高。盡管目前我國高校辦學經費已經由政府單一撥款,轉變為以政府撥款為主,多渠道籌集資金的階段,但是以政府財政撥款為主的格局不會改變。政府的撥款并不能滿足多數高校辦學經費需要,這直接導致了高校資金供給不足。

(二)撥款模式缺乏科學合理性

1985年至今,因高等教育財政體制發生重大改革,與此相適應的撥款機制也有明顯的變化:由“基數+發展”改為“綜合定額+專項補助”。由于新模式所依據的“生均成本指標”是前一年的決算數而非符合本年實際的成本額,因此仍反映不出當年物價波動對生均成本增減的影響,也不能準確地反映財政性教育經費的使用效率。在當前我國高等教育經費緊張的情況下,合理高效地使用教育資金就顯得非常重要,因此我國的高等教育撥款依據有待合理科學的改革。

(三)財政性教育經費事權、財權不統一

我國財政性教育經費的預算管理長期處于事權和財權分離的狀態,教育經費的預算未能單獨立項。由于財政性教育經費的財權、事權不統一以及教育經費預算等級較低而造成一系列問題:一是教育經費預算數量相對彈性較大,缺乏透明度;二是教育發展和政府對教育的撥款脫節;三是教育部門無權行使有效的宏觀管理權與調控權,造成教育資源浪費。

改革我國高等教育財政撥款體制的思路

(一)強化法律的保障與約束功能

明確立法條款。在立法方面,要修改現行的《預算法》并制定《教育投入法》,完善我國的教育財政法律體系與財政資金分配的民主機制,明確人民代表大會對財政資金分配的決策權,保證財政體制的公平與透明。內容包括:一是明確各級政府的教育財政投資責任,確保財政性教育經費占GDP的比例不低于4%的最低目標;二是落實財政性教育經費“三個增長”的要求,確保政府在教育投入中的主導地位;三是規定中央財政在地區差異的協調、困難學生資助、基礎性科學研究、重大教育工程項目等方面的經費責任;四是規定地方財政承擔地方高等教育經費的責任,包括經常性教育經費定額標準、專項經費與基本建設經費的規模,并將高校的基礎設施納入城市公共事業范疇進行規劃與建設。

加強執法檢查力度。內容包括:一是規定公共教育政策的決策程序,重大的教育決策必須進行財政性可行性論證,改變現行教育事業計劃與教育財政“兩張皮”的現象;二是對教育經費預算的經費項目、標準,教育經費在預算支出中的比例,以及教育經費在地區和學校之間的分配等事項的決定權,在同級人民代表大會或下設的撥款委員會上通過,改變現行的財政部門資金分配權力過大、財政資金分配不透明的狀況;三是增加對各級政府保障教育投入的約束條款,授權同級人大監督與執法檢查的權力,對于不按照規定執行的政府職能部門及政府主要領導人由同級人大追究其相應的行政與法律責任。

(二)建立多參數撥款機制

建立科學有效的多參數撥款機制,已成為世界各國高等教育撥款制度改革的趨勢。根據我國的情況,撥款結構設計(見表1)。

依據表1的分類,可建立高等學校的撥款公式:撥款額=(A+B-C)=(A1+A2+A3+A4)+(B1+B2+B3)-C。學校從財政部門得到的實際撥款額應為基本撥款加專項基金之和減去學生收費后的差額。至于學費收入調整系數,可按調整系數調整后的數額抵沖撥款,調整系數以不超過40%的比例為宜。

(三)建立績效評估與撥款相結合的機制

加強評估工作的整體設計,其主要包括四個組成部分:辦學目標、績效指標、績效指標權重、成功標準。比如可將研究型大學的評價指標體系設立如下:

Ⅰ學術聲譽(地位)—Ⅰ-1其他院校校長評價;Ⅰ-2 博士項目水平。

Ⅱ畢業和學籍保留率—Ⅱ-1 預計畢業率;Ⅱ-2 學籍保留率;Ⅱ-3規定時間內畢業率。

Ⅲ教職工來源—Ⅲ-1班級規模;Ⅲ-2教師平均工資、福利待遇;Ⅲ-3教師學歷結構(從事專業);Ⅲ-4 師生比;Ⅲ-5 職工組成。

Ⅳ學生來源—Ⅳ-1大學入學成績;Ⅳ-2 綜合評價;Ⅳ-3 錄取率;Ⅳ-4 入學率。

Ⅴ經費來源—Ⅴ-1教育經費;Ⅴ-2 學費;Ⅴ-3 研究經費。

Ⅵ校友評價—Ⅵ-1 校友評價;Ⅵ-2 校友資助。

Ⅶ調節因子—Ⅶ-1人為平衡因素。

根據我國目前高等教育發展的現實狀況,高等教育撥款體制改革的出發點是:加強評價與撥款的結合,增強撥款的科學性和透明度,促進公平和效率,鼓勵創新與進步,減少盲目性和固化因素,使有效的資源發揮出更好的效益。可結合國際先進經驗,采用如下方式:

分等賦權式。質量評估與財政撥款直接掛鉤。評估結果被嚴格劃分為若干等級,不同的等級得到不同的撥款額。成立不同的評估小組,高等院校可以自由選擇向多個評估小組提交評審資料,根據科研成果達到國際、國內優秀標準的比例,對提交的評估材料進行評估定級。

專項獎勵式。財政預算中專門切出一塊,一般數額較小,根據評估結果對優秀者進行獎勵。開展評選高質量教育單位的目的,是為了改善教學方法、技術手段和提高教育質量,激勵教育發展和創新。

指標介入式。在撥款公式中引入績效指標,使績效因素參與撥款過程。這一方式可使用綜合評估結果來指導科研工作。如對科研活動的撥款:撥款公式中科研收入占60%,學生數占30%,論文數量與質量占10%,對獲得的其他科研競爭撥款將給予加倍加權。對科研培訓的撥款:獲得學位的學生數占權重50%,科研收入占40%,科研論文則占10%。

前提程序式。評估是撥款的前提,即撥款前先要進行評估,可在撥款之前對不同類大學進行評分。如普通科研教學型大學可在教學、科研、教師、教學設施、財政管理和社會服務等方面逐項評分,評定出合格或不合格兩類結果。凡屬合格的大學將優先獲得國家財政撥款和政府補助金,在研究經費方面也將得到更多的資助。