我國“鄉財縣管”改革的實踐思考

張　倩

摘要：“鄉財縣管”制度是中央繼農村稅費改革之后提出的又一重大措施，旨在通過規范鄉鎮財政收支來緩解基層財政困難、鞏固農村稅費改革成果。通過對河南省寶豐縣鄉鎮財政基本情況的了解及對“鄉財縣管”改革相關文件、數據的調查，發現寶豐縣“鄉財縣管”制度的實施已有效地堵住了鄉鎮收入的漏洞，而且規范了鄉鎮的支出行為，鄉鎮債務也得到了一定程度的控制。但改革也遇到了不能正確處理一級財政與“鄉財縣管”的關系，對縣鄉責任界定不清，缺少相關配套改革措施等問題。為此，需要進一步完善縣鄉財政管理體制，轉變鄉鎮政府財政職能，落實好相應的改革配套措施。

關鍵詞：寶豐縣鄉財縣管財政管理體制

中圖分類號：F8lO文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914(2009)04-050-02

“鄉財縣管”改革是中央統一部署財政部著力推進的工作之一。2005年3月，河南省平頂山市在寶豐縣的城關、石橋、張八橋、李莊等四個鄉鎮重點推進了“鄉財縣管”改革，2005年8月，全縣13個鄉鎮全部都實施了“鄉財縣管”。“鄉財縣管”改革實施3年多來，寶豐縣取得了較好的成效，同時也出現了一些問題，值得有關部門高度關注。本文將在總結寶豐縣“鄉財縣管”改革的經驗基礎上。對寶豐縣“鄉財縣管”改革進行一些探討與建議。

一、寶豐縣鄉鎮財政基本現狀

寶豐縣共有鄉鎮12個，絕大多數鄉鎮經濟社會發展欠發達，發展較為緩慢，2007年寶豐縣農民人均純收入為4387元，略高于全國平均水平(4140元)，還有一小部分群眾尚未解決溫飽問題。政府提供的農村公共品與建設社會主義新農村的要求相差較遠。

財政體制方面，實行鄉鎮一級財政以來，各縣區對鄉鎮財政體制不斷進行調整，主要是將鄉鎮地方收入上劃縣級，年初下達考核任務，年終超(減)收部分實行補助或縣鄉分成。近年來，大部分鄉鎮經費支出實行會計集中核算。農村稅費改革后，鄉鎮義務教育現已基本上劃為縣級以上政府的事權。大部分鄉鎮的公共衛生、公共安全、司法、土地等事權也上劃縣級。

鄉鎮政府籌資方面，農村稅費改革前，鄉鎮政府籌資渠道有預算內收入、鄉鎮預算外收入以及鄉鎮債務收入等。取消“三提五統”、農業稅、農業特產稅及其附加后，支撐鄉鎮運轉的多鎮主體稅種消失，鄉鎮本級財政收入日趨減少。不僅如此，實行稅費改革后，鄉鎮財力的構成發生了較大的變化，各鄉鎮財政自給能力進一步減弱，鄉鎮取得財力的主要途徑變為上級轉移支付。

如表1所示，自農村稅費改革(2003年)以來，上級補助收人比重都在98％以上。鄉鎮除了少數協稅、護稅、行政事業單位收入外，已沒有自己額外的財力，其他收入和每年的結余收入更是越來越無足輕重。

另外，寶豐縣鄉鎮尚存在大量的債務。由于實行分稅制財政體制后，鄉鎮實際可用財力下降，一些必保的基本支出得不到保障，鄉鎮政府不得不舉債。相關資料顯示，全縣317個村里面無債務的村數只有15個，即全縣有95.2％的村都不同程度地負擔著大小不一的債務，2005年全縣鄉鎮共負債6072.3萬元，平均每個鄉鎮負債506.025萬元。另外。2005年數據顯示寶豐縣絕大多數鄉鎮的債務總額與其集體總收入的比重都比較大。寶豐縣鄉鎮的債務規模極其龐大，成為各鄉鎮異常沉重的負擔。

二、寶豐縣實施“鄉財縣管”改革的主要內容及其成效

在現行財政體制和財政政策不變的前提下，寶豐縣財政局設鄉財縣管中心，通過集中核算和計算機網絡管理和監督鄉鎮財政支出。鄉鎮財政所預算會計負責本級財政支出的報審與明細核算。對鄉鎮財政支出采取“預算統編，賬戶統設，支出統撥，采購統辦，人員統管”等辦法進行規范管理。其所取得的主要成效有以下幾個方面：

1堵住了鄉鎮收入的漏洞。改革前，由于鄉鎮財政收入管理水平低、鄉鎮財政收入管理不規范，致使不少收入游離于財政的監督之外，“收支兩條線”改革未全面得到落實。實施“鄉財縣管鄉用”改革后，縣財政局可以直接監控各鄉鎮的收入狀況，有效地堵住收入漏洞，確保了財政收入的及時入庫，防止收入流失。

2規范了鄉鎮財政支出行為。改革前，鄉鎮財政預算約束軟化、監督乏力。上級下達的各類專項資金被擠占、挪用現象尤為嚴重，很大程度上影響了基層人員工作的積極性，也極大地影響了鄉鎮及村級經濟社會的發展。實行“鄉財縣管”改革后，統一管理和核算鄉鎮財政資金，各鄉鎮的重點支出得到了保障，支出結構得到了優化，各項專款實現專款專用并及時足額撥付到位，保證干部職32212資的按時足額發放，確保基層組織的正常運轉和社會事業的健康發展。

3控制了鄉鎮不良債務。“鄉財縣管”改革在一定程度上遏制了鄉鎮債務的擴張，緩解了鄉鎮財政困難。改革前。部分鄉鎮領導“有錢就花，無錢舉債”，不量力而行，盲目地搞政績工程。改革后，除了當年“普九”形成的、部分遞延到改革后的鄉鎮債務以外，鄉鎮不能隨意舉債，所有關于“普九”遞延的新添鄉鎮債務都明確登記在冊，出現舉借新債也必須是以個人名義，這樣的制度安排對地方鄉鎮政府形成了較有力的預算約束，并有效地扎住了舉債的“口子”，在支出的安排上做到量入為出，量體裁衣，初步遏制了債務膨脹。

4進一步完善了對預算外資金的管理。鄉財縣管后，各鄉鎮的預算外收入和其他行政事業性收費均納入專戶，嚴格實行“收支兩條線”管理。專戶資金的用款計劃由縣財政局審批，鄉鎮必須按計劃用款，有效防止了過去鄉鎮領導“一支筆”審批的無監督用款行為，提高了預算外資金的使用效益。

三、寶豐縣“鄉財縣管”改革中存在的問題

1不能正確處理一級財政與“鄉財縣管”的關系。鄉鎮實行一級財政是鄉鎮一級政府履行職能的必要條件，一個財政體制的實現有多種方式，而“鄉財縣管”只是鄉鎮財政體制的一種實現方式，是在目前鄉鎮的特殊環境下采用的特殊形式。因此，一級財政和“鄉財縣管”并不沖突。有些財政工作人員將“鄉財縣管”改革理解為是實質上取消了鄉(鎮)一級財政，鄉鎮只作為一個縣直預算部門來管理，使鄉鎮財政變成一個出納報賬機構，其職能作用無法發揮，鄉鎮的預算管理的約束權全部被取消，使“一級政府一級預算”無法得到落實，有悖于《預算法》的相關規定。鄉鎮政府的積極性和主動性大大降低。從制度經濟學的角度來看，這相當于多設了一種委托代理關系，即鄉鎮政府與財政所之間的委托代理關系，這種委托代理關系必然增加交易成本。

2對“鄉財縣管”的權力邊界劃分不清。“鄉財縣管”是鄉財的委托和代理關系，這里“鄉財”內涵是“財力”而不是“財政”，也不是“財務”。如果將它擴大為“財政”，就會出現事權的推諉，責任的推卸；如果將它縮小為“財務”，則缺少了改革的主體內容，無法達到“鄉財縣管”所設計的目標。在“鄉財縣管”中存在的制度性問題無一不是對“鄉財”這個概念的理解

不準確所造成的。

3，“鄉財縣管”對縣鄉財政的責任界定不清。縣鄉政府的財政管理監督責任劃分不清，有些鄉鎮財政出現預算約束缺位現象。“鄉財縣管”后，鄉鎮的核算、監督權力全部轉移到鄉財中心，使得權力主體與責任主體分離，導致鄉鎮對財政管理監督責任的推卸，和縣級財政管理監督權的落空。即使將預算監督責任賦予了縣級，由于縣鄉政府的信息不對稱，預算約束力度也會大大降低。

縣鄉之間的財政支出責任劃分不清。“鄉財縣管”后，由于有縣財政的兜底，鄉鎮消極對待，產生“等津、要”的思想，對應承擔的支出責任往上級推。在“鄉財縣管”后，因為縣級部門對鄉鎮公用經費作出了嚴格的限制，使得鄉鎮的社會事業發展停滯。以鬧店鎮為例，現在的財力僅僅能滿足人員工資及其機構運轉，鎮政府理應承擔的公共服務，如醫療、修路、水利等，目前幾乎已經停滯下來。

4缺乏落實相關原則的具體規范性制度。如對如何落實資金所有權不變、如何防止縣財政占用鄉財政的資金等都沒有具體的制度，有的僅僅是一些粗線條的政府文件，諸如《寶豐縣鄉財縣管改革實施方案》等。具體的規范性制度缺乏，可能造成鄉財縣管改革后的財政權力界限不清，從而難以保證鄉財縣管的順利運轉。

四、關于我國“鄉財縣管”改革的建議

1轉變鄉鎮政府財政職能。實行鄉財縣管，必須進一步轉變鄉鎮政府財政職能。鄉鎮財政應將工作重心轉移到鄉鎮財政收支監管、涉農補助資金管理以及面向農民的服務上來。總體思路是“轉換鄉鎮財政職能，調整縣鄉財政體制，控制鄉鎮政府債務，強化財政監督職能”，更好地適應農村經濟發展和社會進步的需要。

2進一步完善縣鄉財政管理體制，增加縣鄉可用財力。在過渡到“鄉財縣管”后，要合理調整縣鄉財政體制，進一步理順和規范縣鄉財政分配關系，調動鄉鎮增收節支的積極性，鞏固和加強農村基層政權建設。在調整體制時，要堅持財權與事權相結合，規范縣鄉財力分配；堅持量入為出，以收定支，自求平衡。明確鄉鎮支出責任，加大縣對鄉鎮轉移支付力度，合理確定鄉鎮財政收支及補助(上解)基數，切實調動鄉鎮財政理財的積極性，保障鄉鎮機構和村級組織的正常運轉。

3扎實的相應配套措施。

(1)積極推進行政體制改革。地方財政體制的一項基本內容是合理設置地方財政級次。按照“一級政府一級財政”的原則，地方也相應建立了四級財政。“鄉財縣管”改革在某種程度上虛化了鄉級財政，從理論上講，財政權是一級政府(權)賴以存在的基礎，也是一級政權的重要內容。如果一級政府沒有自身相對獨立的財權支撐，而完全依靠上級的轉移支付，必然會在相當程度上聽命于上級政府。根據“財政體制必須與行政體制相匹配”的原則，也應當對鄉級政府予以某種程度的虛化，精簡鄉級政府機構，提高行政效率。

(2)逐步消化鄉鎮債務。“鄉財縣管”改革要對消化鄉鎮債務采取更為積極的手段。要嚴格遵循債務債權關系不變的原則，嚴格控制新增債務，對鄉鎮債務進行分類，逐一核實，建立完善臺賬，報上級財政部門備案。對歷史債務進行分類處理，如果確實是政府應該承擔的公共服務所發生的債務，上級財政部門要協助鄉鎮逐步消化；如果是提供非政府公共服務所發生的債務，則應該采取盤活資產、債務重組等市場化辦法解決。

(3)整合鄉鎮財政所。鄉鎮財政機構隊伍的健全穩定是鞏固鄉鎮財政地位，行使鄉鎮財政職能的先決條件。根據新形勢下鄉鎮財政的職能定位，按“健全、完善、轉變、強化”的要求整合財政所，健全財政所的基本保障職能，完善公共服務職能，由收入征管、資金分配型向服務“三農”、資金監管型轉變。強化服務意識。重新核定鄉鎮財政所人員配置編制，對富余人員進行整合。

(4)制定鄉鎮財政應付突發事件的辦法。鄉財縣管后，由于所有權、使用 權、批準權相分離，信息傳遞會有所滯后，鄉鎮政府的反應速度也會下降，就要求我們建立鄉鎮財政應付突發事件制度，確保經濟社會的穩定運行。

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(責編：若佳)