臺灣地區農村民間金融監管的分析及啟示

張 燕 鄒 維

摘要：農村民間金融是對正規金融供給不足的一種補充，我國農村地區資金供給嚴重不足，農村民間金融得到了較快發展。但是由于農村民間金融游離于正規金融體系監管之外，容易增加金融風險，我們必須充分調動民間資本的積極性，使之在服務于農村經濟發展的前提下將其納入法律的規制范圍中。通過考察臺灣地區農村民間金融監管的現狀，與大陸農村民間金融法律監管進行對比與分析，從而為我國大陸的農村民間金融監管提供一定的經驗與借鑒。

關鍵詞：臺灣地區；農村民間金融監管；比較分析；啟示

中圖分類號：F832.7

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2009)04-0062-04

一、我國臺灣地區農村民間金融監管現狀

我國的臺灣地區是農村民間金融的發展和規范都做得很好的典型地區。1989年，臺灣“財政部長”郭婉容提出了“三項具體對策解決民間金融問題”，即輔導民間金融“合法化”、對民間金融活動加以監督、嚴格取締非法民間金融。為適應金融自由化改革，新“銀行法”于1989年7月頒布，由于銀行設立的自由化以及法律法規的完善，使許多處于地下狀態的農村民間金融組織浮出水面，要求成立合法銀行，通過合法化，使不受管理、擾亂金融市場的民間借貸活動納入了正規發展的道路。

出于監管目的，中國臺灣地區根據其“法院”多年積累的判例，及全面的合會習慣調查，于1999年通過了《民法債編》，修正增訂“合會”一節，首次以法律形式對民間合會的定義、契約條款、竟標程序、會首會員責任義務、倒會的處理辦法等作出了詳盡規范。上千年來一直依靠民間自發規則維持、備受當局歧視打壓的合會首次在臺灣地區成為由現代法律明確規范并制約、并可在民法框架內依法發展的經濟行為。不過，臺灣地區法學界對于合會規定入典的技術性準備是否充足，多有疑問。民間實際存在兩種形態的合會，而規定卻將其強行納入一種規范中。因此，有學者預計，由于合會的法典化改變了目前部分民間合會的習慣，最終的結果不外乎是兩種：要么法典失靈，要么曾經對臺灣地區經濟騰飛起到巨大作用的民間習慣逐漸衰落。

從臺灣地區對農村民間金融的監管歷史可以看出，農村民間金融活動林林總總，難免魚目混珠，然而更多的農村民間金融活動只是正規金融體制缺失和金融壓抑下民間自發的應對之策，功能不可忽視，即便有一定的風險，也可以通過某些制度安排、行政監管和司法保障等加以控制。所以區別對待農村民間金融，依法規范管理是農村民間金融監管的首要問題。臺灣當局在20世紀70年代通過建立合會儲蓄公司形式將合會業務納入正規金融體系，而后順應發展將其改制為中小企業銀行，同時對民間合會逐步規范管理，最終為其單獨立法等做法都對大陸如何引導、規范民間合會等金融活動不無啟示。

二、臺灣地區與大陸農村民間金融監管的比較分析

(一)農村民間金融監管共性分析

雖然農村民間金融監管在兩地的具體情況不同，但是我們通過兩地農村民間金融監管的發展歷程，還是能看出農村民間金融監管存在的一些共性。

1.監管的前提都是農村民間金融合法化。對于非正規金融的存在和發展，不能以通過建立正規金融部門和開展正規金融業務來取代非正規金融，否則將違背市場經濟的規律。市場經濟遵循的是自由競爭原則，當然競爭主體的地位必須是平等的。從兩地的農村民間金融與正規金融的服務對象和服務方式來看，二者存在一定競爭關系，應該在市場上擁有平等的地位。當然我們必須為這種“平等”制訂一定的規則，這種規則主要就是對農村民間金融的監管。臺灣地區采取使民間金融合法化的方式來制定監管規則，主要標志是《民法債編》的制定。我國大陸的民間金融發展和規制的歷程也要求一定要以農村民間金融合法化為前提。農村民間金融和正規金融的并存說明，對農村民間金融一味的排擠無益于金融穩定。游離在正規金融之外的農村民間金融如果不加以適當的監管，勢必會影響經濟發展和金融安全。但是，得以監管的前提就是給予農村民間金融合法地位。

2.監管必要性的普遍認同。從兩地對農村民間金融的監管態度可以看出，在農村民間金融體制構建過程中，行政部門適當干預是必要和有效的。對于農村民間金融監管體系的構建，行政支持與干預的確起到十分明顯的促進作用。但行政干預并不是民間金融發展的最終目標，隨著農村民間金融監管體系的建立和完善，行政干預只能越來越阻礙農村金融市場的發展。和諧農村民間金融體制構建，首先要把握好“政府干預度”這個問題。

3.監管目標的一致性。一切法律制度都是為國家服務的，金融法律制度也不例外。農村民間金融作為國家整體金融運行的有效補充，在起著巨大作用的同時，也會帶來金融安全隱患。金融穩定與否決定了國家經濟命脈的安危，兩地都把金融安全放在經濟工作的首位，都把金融監管作為金融安全的堅實后盾。另外，由于金融資源的稀缺性，導致農村可利用資金的匱乏，對農村民間金融的監管要以提高資金的利用效率為另一個重要的目標。對農村民間金融監管的目標也就定位于安全與效率的和諧統一，從這個層面來講，兩地的農村民間金融監管目標是一致的。

(二)農村民間金融監管差異性比較

1.農村民間金融存在的風險程度不同。農村民間金融存在的風險程度受多種因素的影響，如金融市場的發達程度，法律體系的完備與否等等。臺灣地區農村民間金融的規模異常龐大，為使民間金融納入規制，做法是把農村民間金融的運作融合到其他的相關法律體系中，從而使農村金融運作有章可循、有法可依，使其農村民間金融存在的風險處于很低的程度。我國大陸地區近年來農村民間金融的發展勢頭也越來越猛，特別是在全球金融危機的大背景下，農村民間金融的風險也隨之增大。一直以來，我國大陸采取擠壓的政策對待農村民間金融，其生成和發展空間受到很大限制，因此農村民間金融的風險較大。

2.監管主體不同。農村民間金融的監管主體具備很深的行政色彩，一般都由國家一級政府承擔監管主體的職能，我國臺灣地區即是由“政府”承擔監管職能。大陸地區對農村民間金融的監管十分模糊，并無相應的法律法規加以規制，目前是由中國人民銀行在監管整體金融狀況的同時，對農村民間金融進行不定時的風險監測。

3.監管力度不同。兩地都對農村民間金融監管的必要性形成了共識，但監管力度卻各有不同。我國大陸對于農業金融的政策扶持力度很大，對農村民間金融機構的監管過于嚴厲，其比較優勢難以發揮。而臺灣地區由于其自身金融監管體系較為完善，監管秩序層次分明，給予農村民間金融較為寬松的監管環境。當然，監管力度不同必然影響農村民間金融效力的發揮，力度太強，則制約經濟的發展；反之，則會促進經濟的發展。

4.監管模式不同。許多國家和地區在農村民間金融的監管模式上有所區別，有的監管方式以職能監管

為主，即各職能部門按照監管業務的性質進行設置。主要表現在：在職能分工的基礎上對不同性質和類型的金融主體進行分類監管；在監管內容上不斷縮小行政監管范圍，不干涉被監管機構的具體業務，強化信息披露制度，對公眾加強風險教育以防止投機行為泛濫。我國大陸地區適合此種農村民間金融的監管模式。不過我國臺灣地區的監管模式側重于持續性監管，對民間合會的監管從其產生直至消亡(即倒會)都有詳盡規范。

三、臺灣地區農村民間金融監管的啟示

目前我國大陸的金融監管主要集中于銀行業的監管，也就是正規金融的監管，而對于農村民間金融的監管，還沒有正式的提上日程。農村民間金融監管的必要性是不容置疑的，將農村民間金融納入監管是給與農村民間金融合法地位的重要方式，也會對控制農村民間金融風險起到重要作用。縱觀臺灣地區農村民間金融監管的法律規定，雖然由于自然條件、社會制度、經濟水平等方面的差異，我們不能照搬臺灣地區的模式，但其成功運作的經驗對我國大陸的農村民間金融監管不無啟示。

(一)完善相應的法律法規

市場經濟是法治經濟，任何經濟活動都需要法律的保證和規范。農村民間金融的運作也不例外，臺灣地區規制農村民間金融，首先具備了完備的法律體系，將農村民間金融納入《民法債編》，意味著臺灣地區農村民間金融從此擺脫非法的烙印，以合法的面目出現于臺灣地區的金融市場，從而使農村民間金融運作有章可循、有法可依，避免了行政干預和領導人更換等造成的不規范、不合理現象。而在我國大陸，規制農村民間金融的專門法律幾乎還是空白。

我國大陸的《民法通則》、《合同法》等作為民事法律規范的基本準則，是審理農村民間金融相關糾紛的法律依據。當前最高人民法院有關民間借貸的司法解釋基本上也可以作為對農村民間金融規制的具體規定。根據最高人民法院于1999年1月26日發布的《最高人民法院關于如何確認公民與企業之間借貸行為效力問題的批復》的規定，公民與非金融企業之間的借貸屬于民間借貸，只要雙方當事人意思表示真實即可認定有效。此前，最高人民法院還于1991年7月2日發布了《最高人民法院關于人民法院審理借貸案件的若干意見》，其中第六條規定，民間借貸的利率可以在超過銀行同類貸款利率四倍以下的范圍內適當高于銀行的利率。當然，隨著農村民間金融的日益發展，《民法通則》、《合同法》等應該得到相應的修改和完善。

法律法規針對個人之間農村民間金融活動的規定較為詳細和實用，但是對于農村民間金融組織的法律監管卻處于缺位狀態。由于農村民間金融組織與其他金融組織之間的差別較大，在規模、市場定位、服務對象、決策過程等方面有所不同，現有的法律法規不能有效解決農村民間金融發展中所遇到的問題，所以我國大陸應盡快出臺農村民間金融的相關法規，做到“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，使民間金融合法化。這樣，在遇到債務糾紛時，當事人能夠拿起法律武器保護自己；對于經營不善的農村民間金融組織，及時采取措施，避免風險擴大化，并對主要責任人做出相應的經濟處罰等。筆者認為，對于制定《民間融資法》或《民間金融法》，可以參照《商業銀行法》等相關金融法律法規的體例，突出農村民間金融組織的特征，對農村民間金融組織的法律地位、機構類別、組織形式、設立條件、審批登記程序、業務范圍、市場退出及法律責任等做出明確具體的規定，從而為規范農村民間金融奠定堅實的法律基礎。

(二)轉變農村民間金融監管方式

在民間金融監管模式方面，監管當局應該轉變監管方式，對于不同的金融組織，應確立合適的標準，有針對性地實施分類監管，也就是說對不同級次、類別的金融組織，監管當局的監管力度應有所區別。農村民間金融的外延比較廣泛，因此監管上更需要區別對待。對農村民間金融做出監管制度安排，必須要區分已經蛻化為違法犯罪的黑色金融和一般的農村民間金融。前者給社會帶來嚴重的危害，破壞了市場經濟的發展，必須予以取締。后者則是市場經濟發展所需要的，應充分發揮其支持農村經濟發展的積極作用。

具體地說，對于那些從事洗錢、炒賣外匯、高利貸等非法活動的農村民間金融組織應堅決予以打擊與取締。對于個人之間的民間借貸行為，應該不予干涉，而通過相應的民事法規來約束，當借貸雙方發生借貸糾紛時，可依法進行處理。對于企業和個人之間的借貸行為，監管部門可以通過監管當地的利率水平、資金投向、企業融資、活躍程度，引導社會資金的理性投資，避免出現與國家宏觀調控政策背道而馳的現象，這也有利于掌握農村民間金融數量和流動方向。對于農村民間金融組織，政府要引導它們簽訂規范的合約、完善管理制度與運營規則，允許它們參與農村金融市場份額的分配，與正規金融在公開、公平的環境下進行競爭。通過政府有關部門對農村民間金融組織的監管，可以有效地降低經營風險，提高運行效率，更好地發揮它們支農的作用。

(三)堅持“適當監管與放松管制”理念

適當監管與放松管制是農村民間金融必須堅持的雙重監管理念。適當監管是前提，放松管制是必要條件，兩者缺一不可。

在進行農村民間金融監管時應該正確認識政府和市場的作用。由于農村民間金融游離于正規金融體系監管之外，容易增加金融風險，擾亂正常的經濟金融秩序和削弱國家宏觀調控的貨幣政策效力。基于經濟全球化和金融安全考慮，在構建社會主義和諧社會過程中，應加快農村民間金融法律監管，以適應經濟增長和金融穩定的需要。我國大陸對于民間金融的態度經歷了從一味地打擊取締到嘗試勝地開放再到默許民間金融的存在。盡管在政策、法律上對農村民間金融的調整順應了經濟發展的需要，但是離合理促進和引導還相距甚遠。我們必須充分調動民間資本的積極性，使之在服務于農村經濟發展的前提下進行適當的規制，以將農村民間金融盡快納入法律的規制范圍。

但是，如果行政干預過強、市場手段失效，農村民間金融就會喪失其低成本、高效率的優勢，喪失其對農村經濟的巨大促進作用。放松對民間借貸的嚴格管制是對農村民間借貸監管制度構建的必要條件。在對農村民間金融市場的特性及其運行更深刻理解的基礎上，政府應該減少對農村民間金融的高成本、低效率的管制活動。只有放開對農村民間金融的市場準入管制，放開對利率的管制，農村民間金融才能以合法的身份出現，從而更好地為經濟發展服務。

(四)實行“三位一體”的農村民間金融監管體制

針對農村民間金融發展的特點，在縱向和橫向上建立相應的監督管理網絡，實行充分有效的監管。根據我國大陸農村民間金融的特殊性，需要構筑三個層次的監管體系，即國家的外部監管、農村民間金融業的行業自律管理和農村民間金融組織自身的管理制度，只有形成三者互相配合的監管體系，才能取得最佳的監督管理效果，推進農村民間金融的健康發展。

首先，健全國家的外部監管。政府要從整個國家的金融狀況出發，加強對農村民間金融活動的監測和管理，防范農村民間金融風險。一方面，建立對農村民間金融市場的監管機制，密切關注農村民間融資動向，定期搜集其活動信息。目前一些地方的人民銀行分支機構已經建立了地方民間借貸市場監測系統，開展定期的利率月度監測和不定期的專題監測，為民間融資的利率水平和發展趨勢提供實時信息。金融監管部門要進一步健全監測指標體系，擴大監測網點，以便對農村民間金融的融資規模、資金流向、利率變動等情況有宏觀把握。另一方面，健全農村民間金融風險預警機制，制定金融公共突發事件應急預案，以確保發生風險時各項應急工作高效、有序地進行，最大限度地減少經濟損失。要做到對農村民間金融的有效監管，就必須健全風險預警機制，使政府及時向民眾做出風險提示，并提出規避風險的建議。

其次，加強農村民間金融的行業自律管理。回顧我國大陸的金融發展史，可以發現，農村民間金融早就存在某些約定俗成的行業自律規則，這是農村民間金融行業自律管理的傳統基礎。隨著農村經濟的發展，各種農村民間金融組織層出不窮，其質量良莠不齊，整個行業亟待規范。由于法律和監管上的缺位，農村民間金融行業內各種問題出現，比如農村民間金融組織在借貸利率、運作程序、中介收費等方面都不統一等等，對國家和地方金融造成安全隱患。目前，許多地方自發組建了一些民間金融行業聯盟，在一定程度上提高了行業自律水平，規范了行業管理。因此。重視民間金融行業自律組織的培育和發展，發揮其在金融監管中的重要作用，可以形成政府監管與行業自律的良好互動。

再次，完善農村民間金融組織自身的管理制度。有學者認為，小額信貸的發展哲學強調民間金融機構自身的自律性與對金融倫理規范的尊重。小額信貸作為農村民間金融的一部分，其發展哲學是相通的。農村民間金融要達到可持續發展，必須完善其組織和機構的管理制度。長期以來，農村民間金融游離于國家金融監管體系之外，其自身的經營管理不規范，有的甚至十分混亂。農村民間金融組織自身要加大改革力度，通過建立和完善信用制度、管理制度、業務制度等將農村民間金融組織規范化，在最大限度上支持新農村建設。

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