檔案制度變遷的驅動機制

萬秀萍

摘要:檔案制度建設是檔案建設中一項具有根本性、全局性、穩定性和長期性的系統工程。現行檔案制度改革與創新不是一般的制度改良或形式變革，而是從傳統檔案制度向現代檔案制度的轉軌，檔案制度改革過程實質上是一種制度變遷過程，是一場深刻的制度革命。交易費用理論、公共服務理論、普遍信任理論、公民社會理論為檔案制度變遷的驅動機制構建提供了理論支持。

關鍵詞:檔案 制度變遷 路徑選擇

在新制度經濟學看來，制度變遷是內在動力和外部環境共同作用導致制度不均衡的結果，制度變遷有兩種基本類型:誘制性制度變遷和強制性制度變遷。①對于我國的檔案制度變遷而言，當影響檔案制度的諸要素發生變化且到一定程度后，就會產生舊制度下當事人無法獲得的利益，利害關系人便會產生創新檔案制度的要求。根據交易費用理論、公共服務理論、社會信用理論和公民社會理論，比較成本、提供更多優質服務、找回失去的信任、國家社會化共同構成了我國檔案制度變遷的動力機制。

一、根據交易費用理論，比較成本是檔案制度變遷的經濟動力

交易理論認為，交易費用是使用市場機制時發生的“制度費用”，交易費用包括一切非魯濱遜經濟中出現的費用，即為了沖破一切阻礙，達成交易所需要的有形及無形的成本。好的經濟制度可以有效降低協調成本，即節省交易費用；不好的經濟制度則會提高社會的協調成本，即增加交易費用。檔案制度變遷過程中的制度成本，即檔案制度費用，主要包括②：1.原有檔案制度的沉淀成本，即由舊檔案制度的滯后所造成的社會損失；2.新檔案制度代替舊檔案制度的替代成本，又稱檔案制度實施成本，即制度經濟學家布羅姆利所說的“學習新制度以對新的和從未有過的事情作出恰當反映的成本”。③即對新檔案制度要成立機構進行搜尋、探索、實踐、分析總結以及宣傳、安排推廣檔案制度過程中所付出的社會成本；3.檔案制度轉變前后的摩擦成本，即布羅姆利所說的“制度創新還受到達成社會一致的成本的巨大影響”，即新舊利益主體之間以及新利益主體之間在認識上或利益上的摩擦，從而阻礙新制度運行和社會發展，形成制度的摩擦成本以及宣傳教育或利益調整成本。因此，檔案制度選擇從根本上說是一個成本選擇問題。

在改革開放前，檔案從根本上來說就是一種政治資源，被牢牢掌握在國家手中，而且這種資源的利用也完全依靠國家意志，無法從經濟層面解讀檔案制度，或者說成本極高。因為在這種情況下，檔案作用的發揮完全取決于政府，政府的態度決定檔案開放程度，政府的效率決定檔案利用效率，也就是說，由于國家與社會組織和個人之間嚴重的信息不對稱，而且每個人的偏好是不同的，要達成一致意見，不僅成本很高，而且很可能會陷入“阿羅不可能定律”。

檔案制度變遷的目的是在于通過新的檔案制度設立，為社會公眾提供更經濟、更便捷的檔案利用路徑，創造一種更高效、更公平的檔案制度環境。但是目前的檔案制度卻存在若干人為制造的政策障礙，如檔案信息傳遞障礙、檔案制度腐敗等，由此產生檔案制度變遷費用和成本過高；而且目前的檔案管理是小規模管理模式，重建設、輕利用，投入大、產出小，效益低下，在組織、管理、科技、資源運用等方面同現代社會極不適應。因此，新的檔案制度產生必須以社會成本的節約為出發點與歸宿點，通過信息化手段使資金、科技、勞動力等生產要素實現優化組合，降低檔案開發利用成本，增強檔案資源開發和利用效率。

二、根據公共服務理論，提供更多優質服務是檔案制度變遷的社會動力

根據公共服務理論，國家或政府是基于公共秩序和公共產品而產生的，其存在的邏輯是人們為了節約達成公共秩序和公共產品的契約的交易成本而讓渡一部分公民權利組成的公共權力。提供公共服務是現代政府的本質所在，任何政府都是以提供公共產品、實現和維護公共利益的形象出現的。可以說，政府本來就是一個公共產品。

新公共管理倡導者們認為政府的職能是掌舵而不是劃槳，有效的政府并不是一個“實干”或“執行”的政府，而是一個善于治理的政府，在公共管理中應引入競爭機制，并廣泛采用私營部門的成功方法，用市場的力量來改造政府，使政府具備“顧客意識”，并重視產出和投入之間的對比。

從公共事務服務的角度來看，檔案既具有公共產品屬性，又具有公民私物品屬性，但無論是作為公共產品的檔案，還是作為私人物品的檔案，都應為人類服務，服務性是檔案存在的終極價值。然而，現實中阻礙檔案制度變遷的體制性障礙依然存在，檔案的神秘面紗還沒有被揭開，檔案的工具性還比較強，檔案的利用價值和效益還比較低。而公共服務理論恰好為檔案制度變遷提供了一個新的理論框架，在這個框架里，無論是傳統還是現代的價值觀被重新審視和校正。檔案從過去只是單純地面向政府擴大為面向社會公眾，單純地為政治服務轉為為政治、經濟、文化等全方面服務，為社會主義市場經濟服務，從過去的封閉、被動、滯后型轉為開放、主動和超前型，為社會公眾提供熱情、周到的服務，讓利用者滿意，使檔案的作用得到充分發揮，這就是檔案制度變遷的社會動力。

三、根據普遍信任理論，找回失去的信任是檔案制度變遷的政治動力

“制度能否被信任，取決于它們是否被形成結構，以致它們能夠通過推理訴諸其構成規則。在那些沒有持續地訴諸這些規則的地方，普遍信任的基礎受到削弱。”④“信任一項制度”不僅意味著對制度本身的了解或熟悉，而且最重要的是對制度效力的認可，對制度制定者的制定權的認可。我國目前的大多檔案制度都是由政府制定，這也就意味著信任檔案制度也就是信任政府，信任政府當然應該信任特定政府的規范性主張。從理論上，檔案制度作為規范個人、組織與國家關系的一項公共政策，理所當然應該受到所有人的遵守和信任，但是目前的檔案制度并非如此，檔案造假現象層出不窮，檔案腐敗現象接連不斷，再加上現代社會要素和信息的流動大大加快，人們對于檔案制度產生了越來越多的懷疑，這些都嚴重損害了人們對檔案制度的普遍信任。因此，檔案制度變遷重要動力之一就是找回失去的信任，即通過重構社會信任格局，誘導性或強制性地把個人、組織與國家的非信任狀態轉化為完全信任狀態，在社會中為人們之間的普遍信任提供恒久的、可信賴的制度保障——信用檔案制度。

四、根據公民社會理論，國家社會化是檔案制度變遷的微觀動力

公民社會理論認為，公民社會就是處于個人與國家之間的有組織的社會生活領域，是與國家相對等的一種實體，是聯系個人和國家的媒介和橋梁，是形成穩定而長久的自由、寬容和社會參與的政治模式的社會資本。⑤在公民社會中，國家領域、私人領域、市場領域及公眾領域相互作用、相互制約、平衡發展，體現的是一種平等關系，公民的基本權利與國家公共權力平等對稱，公民權利得到了充分的體現。但是我國社會部門分布呈現一種非平等、非對稱的金字塔型關系，即通常所說的“政府辦社會”和“社會國家化”，在這種社會結構中，檔案制度充當了國家控制社會和公民的工具角色。市場經濟的健康運行有賴于一個強壯公民社會的存在和運作，使得市場和國家權力之間，以及不同經濟成分、利益集團之間構筑一個相互交流、協調、緩解矛盾、推動合作的公共空間，使國家與公民社會之間形成既相互制約又相互協調的關系。由強國家—弱社會向強國家—強社會的結構模式轉變，由傳統的“社會國家化”向“國家社會化”轉變，必須建立強大的公民社會，這樣既有利于市場經濟的繁榮發展，又不至于令國家在市場面前無所作為。因此，目前的檔案制度必須從傳統的“單位所有”轉向“社會所有”，明確界定檔案保存、公開、管理與利用的責任，充分實現檔案資源的持續保存和最優利用，只有這樣，檔案制度變遷才能真正維護社會的和諧穩定，促進經濟繁榮昌盛。

注釋：

①林毅夫.關于制度變遷的經濟學理論:誘致性變遷與強制性變遷/財產權利與制度變遷[M].北京:三聯書店出版社,1994(11):384.

②陳潭. 公共政策創新的理論邏輯——以中國人事檔案制度為個案理論探討. 理論探討[J]，2007(5):143-148.

③蔣青.世界一流經濟學名著精縮[M].新疆人民出版社,2000:407.

④［英］馬克·E·沃倫.民主與信任[M].華夏出版社,2004:7.

⑤湯潤千.公民社會與社會主義現代化[J].河北師范大學學報（哲學社會科學版）,2002（1）:5-12.

作者單位：江蘇省徐州工程學院