我國省際對口支援的實踐、理論與制度完善

□ 李慶滑

我國省際對口支援的實踐、理論與制度完善

□ 李慶滑*

我國省際對口支援制度的產生,除了有加強少數民族地區建設、促進區域協調發展、民族團結及應對公共危機的現實需要,還有中央在權力不斷下放背景下緩解財政壓力、提高調控能力和增強政治權威的現實需要。支援是一種行為,對口是對支援行為的一種規則約束,對省際對口支援的解釋,應該從“支援”行為和“對口”規則兩個層面進行。我國省際對口支援制度應從法制建設和運行機制建設方面進行完善,同時要加強相關理論的研究和宣傳。

關鍵詞:對口支援;實踐;理論;制度完善

新中國成立尤其是改革開放以來,從組織內地省、市對口支援邊境地區和少數民族地區建設到開展對三峽庫區移民工作對口支援,從對口支援扶貧攻堅到四川汶川大地震災后恢復重建對口支援,從甲型H1N1流感等傳染病醫療救治對口支援到對口支援我國西南地區抗旱救災,再到19省市對口支援新疆,省際對口支援制度幾經變遷,在我國經濟社會發展過程中的作用越來越重要。目前,省際對口支援制度已經逐漸成為具有中國特色的一項制度。然而,當前學術界關于我國省際對口支援制度的實踐、理論基礎及制度完善等方面的研究還不夠深入,筆者試圖從這三個方面作進一步的探討。

一、我國省際對口支援制度的實踐

任何一種制度的產生,都有其現實的需要。目前,學者們關于我國省際對口支援制度的變遷的研究中,一般是從國家為了加強少數民族地區建設、促進區域協調發展、增強民族團結以及有效應對公共危機的現實需要而展開的。筆者以為,我國省際對口支援制度的形成和發展,除了上述需要,還包括中央在權力不斷下放背景下緩解財政壓力、增加調控能力和增強政治權威的現實需要。

我國省際對口支援正式確立于20世紀70年代末期。1979年4月,中共中央在北京召開了全國邊防工作會議。中共中央政治局委員、中央統戰部部長烏蘭夫在大會上作了題為《全國人民團結起來,為建設繁榮的邊疆、鞏固的邊防而奮斗》的報告,針對我國邊境地區多為經濟欠發達的少數民族地區的現狀,確定了東部發達省市對口支援邊境及少數民族地區的具體方案,即北京支援內蒙古,河北支援貴州,江蘇支援廣西、新疆,山東支援青海,天津支援甘肅,上海支援云南、寧夏,全國支援西藏。中共中央批轉了這一報告,第一次確定了我國內地省市對口支援邊境地區和少數民族地區的具體對口安排。從這一報告可以看出,當時確定對口支援方案一個重要目的就是為了加強少數民族地區建設、鞏固邊防。但是,加強少數民族地區建設、鞏固邊防并不一定需要省際對口支援這種方式,中央政府也可以通過財政支持等方式來支持少數民族地區建設。然而,當時的情況是,中央政府在財政方面的資源已經比較有限,無論是財政收入還是財政支出方面,都遠少于地方政府。有學者通過研究得出,在計劃經濟后期(1977—1978年),地方政府支配的財政支出遠遠大于中央政府,即使在財政收入方面也是地方政府控制的多于中央政府所控制的。而且由于1978年之前中國經濟管理體制經歷數次的“放權—收權”改革,在改革開放之初,中國絕大多數產品的計劃和配置權高度分散在各級地方政府手里,離開了地方政府對于產品生產和物質調配的計劃、融資和管理,中央計劃幾乎寸步難行。①參見周黎安《:轉型中的地方政府:官員激勵與治理》,上海:格致出版社、上海人民出版社2008年版,第10頁。這種狀況在當時國家領導人的講話中也可以得到驗證。1979年10月,鄧小平同志在談到國家體制問題時指出,“究竟我們現在是集中多了,還是分散多了?我看,集中也不夠,分散也不夠。中央現在手上直接掌握的收入只有那么一點,這算集中?”“現在全國的企業,包括一些主要企業,很多都下放了,中央掌握的企業收入很有限。這個問題值得研究。現在一提就是中央集中過多下放太少,沒有考慮該集中的必須集中的問題。中央必須保證某些集中。”②《鄧小平文選》第二卷,北京:人民出版社1994年版,第199-201頁。雖然鄧小平同志講話是在1979年10月,全國邊防工作會議在4月召開,但講話內容指的是改革開放初期一段時期的情況,因此并不影響本文對當時情況的判斷。另一方面,隨著簡政放權的實施,不斷深入,中央不能像之前那樣統一調配干部支援邊疆或少數民族地區,也不能用隨意的行政命令指派地方政府支援項目。在此情況下,中央通過省際對口支援這一安排,不但實現了在財政資源困難的情況下增強民族團結和鞏固邊防的目的,而且保證了在下放權力的同時又實現了權力集中,維護了中央的權威。

隨著權力的下放,尤其是1980年實行財政包干以來,中央的財力占GDP的比例一直下降,連續幾年國家財政出現了巨額赤字,甚至發生過兩次中央財政向地方財政“借錢”的事。這種狀況嚴重制約了中央對經濟的宏觀調控能力,并直接導致了1994年的分稅制改革。而在此之前的1992年,國家建設三峽工程,庫區移民涉及湖北、四川兩省十九個縣(市),這些縣(市)多數地處貧困山區,移民數量巨大,③三峽工程當初可行性論證結束時,推算出來的移民人數是113.2萬,現在三峽辦公布的移民人數已達到了近130萬。參見蒲海清“:與時俱進看三峽工程”《,望》新聞周刊2010年第22期,第39頁。按照“搬得出、穩得住、逐步能致富”的要求,安置任務十分艱巨。此時的中央財政仍然入不敷出,面對如此艱巨的任務,中央認為,“做好三峽庫區移民工作,不僅是湖北、四川兩省的任務,也需要各地區、各部門的廣泛支持”,再次要求各地區進行對口支援。

1994年3月,國務院正式公布并實施《國家八七扶貧攻堅計劃》,要求用7年左右的時間,基本解決當時的8000萬貧困人口的溫飽問題,到20世紀末基本消除絕對貧困現象,并提出了具體的措施和途徑。一種措施就是要求京、津、滬等大、中城市,廣東等沿海較發達省、市與西部貧困省、區對口扶貧。值得注意的是,1994年我國財政體制由包干制改為分稅制,從根本上增強了中央政府的財政汲取能力。但在這種情況下,中央仍然要求發達對區對口支援經濟欠發達地區。1996年,國務院辦公廳下發了《轉發國務院扶貧開發領導小組關于組織經濟較發達地區與經濟欠發達地區開展扶貧協作報告的通知》,確定由北京市與內蒙古自治區,天津市與甘肅省,上海市與云南省,廣東省與廣西壯族自治區,江蘇省與陜西省,浙江省與四川省,山東省與新疆維吾爾自治區,遼寧省與青海省,福建省與寧夏回族自治區,大連、青島、深圳、寧波市與貴州省,開展扶貧協作。這表明,除了財政方面的考慮,增強調控能力和政治權威也是中央決定實行省際對口支援制度的一個重要原因。

進入21世紀,隨著市場經濟的發展和經濟全球化的快速推進,區域發展不平衡、公共危機等許多公共問題日益變得“雙邊化”或“多邊化”,影響范圍日益擴大。隨著地方政府的經濟實力和主體性的不斷增強,如何既能維護中央的政治權威,又能加強政府間合作共同處理公共問題,成為各國政府密切關注的一個緊要議題。產生于我國實踐并不斷發展的省際對口支援制度成為我國中央政府應對這一議題的重要措施。2008年四川汶川大地震發生后,面對十分艱巨的災后重建任務,國務院出臺了《汶川地震災后恢復重建對口支援方案》,提出舉全國之力加快地震災區災后恢復重建,建立災后恢復重建對口支援機制,由一省幫四川省一重災縣,較好地解決了災區重建的各種困難,在較短時間內初步恢復了災區的自我發展能力。2009年下半年,我國部分地區陸續暴發手足口病疫情和甲型H1N1流感疫情,在報告病例數、重癥病例數和死亡病例數不斷增加的情況下,為有效救治患者,防控疫情進一步擴散,國家衛生部決定建立手足口病醫療救治省際對口聯系制度和甲型H1N1流感醫療救治省際對口支援機制。2010年,我國西南地區干旱少雨,遭受了歷史罕見的特大旱災,給當地群眾生產生活造成嚴重困難。國家防總緊急組織北京、天津等10個省市對云南、貴州、廣西進行抗旱救災對口幫扶,最大限度地減少了災害造成的損失。與此同時,為加快新疆發展、維護新疆穩定,國家要求進一步加大對口支援新疆力度,確定2011年起19個省市人才、技術、管理、資金等全方位對口援疆。

二、我國省際對口支援的理論基礎

目前,關于省際對口支援的理論基礎,學者已經作了多種概括,主要有:馬克思主義關于各民族平等、團結、共同繁榮的理論,鄧小平的“兩個大局”理論,市場失靈理論,社會公平理論,等等。這些理論在一定意義上構成了我國省際對口支援的基礎。但總的看來,上述理論僅僅解釋了省際支援制度存在的必要性,而沒有涉及到可行性,更而沒有解釋省際對口支援中的“對口”存在的原因。在筆者看來,支援是一種行為,而對口是一種規則,是對支援這種行為的一種制度約束。因此,對省際對口支援的解釋,應該從“支援”行為和“對口”規則兩個層面進行。

(一)支援的理論基礎

總的來說,目前學者概括的理論更多是從國家或中央政府的利益解釋省際支援的必要性。如上所述,通過實施省際支援,有助于促進區域協調、保持邊疆穩定,有助于迅速處理公共危機、實施重大工程。同時,對中央來說,實行省際支援有助于進一步提高調控能力,增強自身權威,而且減少了財政等資源支出。

從支援省的角度來說,支援是一種利他行為。制度經濟學認為,有三種途徑能使人們為他人利益而努力:一是他們出于愛、團結或其他各種利他主義而努力有益于他人,這種動力機制能在諸如家庭、小部族和朋友圈子一類小群體中有效,一般不可能被移植到大型群體中去;二是他們受到脅迫,脅迫者以對他們使用暴力(命令)相威脅;三是他們按其自己的自由意志行動,但出于明智的自利動機,因為他們預期能獲得充分的回報,他們為別人做的事會產生對自己有利的副效應。”①參見[德]柯武剛、史溫飛《:制度經濟學:社會秩序與公共政策》,韓朝華譯,北京:商務印書館2000年版,第73頁。應該說,我國支援省利他行為的動機是三種動機的混合體。首先,我國大陸31個省級區域,實行的是社會主義制度,有著“一方有難、八方支援”的傳統,省與省之間出于愛或團結的目的相互支援是有其土壤的。其次,在社會聯系日益緊密的今天,面對著疫情等共同的風險,省與省之間從自身利益出發也有相互支援的動力。第三,我國是單一制國家,中央政府的命令或者要求,是省際支援的最大約束。在聯邦制國家,一般情況下聯邦不可能也沒有權力強制州與州之間進行支援。因此,聯邦制國家州與州之間的相互支援更多是出于第一種和第三種動機,如聯邦制國家的州際互助協議多發生在相鄰州之間。在國際援助中,由于各個國家都是平等的國際法主體,不像國內各地區都是服從于同一憲政構架下的主體,其援助也往往是出于第一種和第三種動機。②參見[法]讓—雅克·加巴《:南北合作困局》,李洪峰譯,北京:社會科學文獻出版社2010年版,第3章。

(二)對口的理論基礎

目前,多數研究者認為,對口是指支援方與受援方結成對子,形成伙伴關系。這有一定道理。但筆者以為,除此之外,對口更是對支援這種行為的一種規則約束。對中央來說,采取對口支援的方式,主要有以下好處:(1)便于考核支援省份,克服地方機會主義,防止“只打雷不下雨”。因為在沒有考核和懲罰的情況下,“自利的個人經常會滿口應承卻在后來忘得一干二凈或者自食其言。”③[德]柯武剛、史溫飛《:制度經濟學:社會秩序與公共政策》,韓朝華譯,北京:商務印書館2000年版,第111頁。(2)減少協調成本,有序援助。制度經濟學認為,在一個設計好的、層級秩序中協調人類活動對下列條件提出了很高的要求:一是知識的可用性和協調各種活動以獲取有關信息的人的能力;二是領導者領會、運用和交流這類信息的能力;三是領導者激勵各類主體努力工作并監督其表現的能力。當一個系統變得復雜和開放時,制定計劃并建立秩序的領導者在認識上的局限性很容易成為一個瓶頸。④[德]柯武剛、史溫飛《:制度經濟學:社會秩序與公共政策》,韓朝華譯,北京:商務印書館2000年版,第175頁。在我國促進區域協調發展或者應對公共危機等應用對口支援的領域,往往都是非常復雜的系統工程。要完成這樣復雜的工程,中央就面臨著上述瓶頸,即便是援助省都是完全利他的,也需要有分工和協調。對口支援其實就是一種分工支援,便宜于協調。(3)增加地方自主權,科學援助。對口支援其實也是中央對地方的一種放權。這種放權能增加援助省和受援省的自主性,充分發揮創造性,結合當地實際進行科學援助。(4)有利于雙方形成長期合作關系,加強其他領域的合作。

如果從歷史的角度看,對口支援類似于一種“行政逐級發包制”支援。“行政逐級發包制”是北京大學學者周黎安提出的一個概念,區別于韋伯意義上的官僚科層制,也區別于西方國家興起的“新公共管理”運動中的發包制。周黎安認為,行政逐級發包制并非新中國所獨創,它的基本原型可以追溯到秦漢時期中國官僚體制的形成階段,其兩大決定性因素是古代中國的信息約束和財政約束。這兩大決定性因素的客觀背景是中國幅員遼闊,各地條件千差萬別,而且古代交通和通信技術落后。由于路徑依賴的原因,許多傳統因素依然保留,行政逐級發包制對新中國的經濟社會發展也產生了重要影響。⑤周黎安在《轉型中的地方政府:官員激勵與治理》一書中的第3章對行政逐級發包制進行了精彩論述,上海:格致出版社、上海人民出版社2008年版。如改革開放之初的“家庭聯產承包責任制”、“企業經營承包責任制”、“財政包干制”,以及“對口支援”制度,等等。這種特殊的歷史背景,在一定意義上解釋了省際對口支援形成于中國的歷史原因。

三、我國省際對口支援制度的完善

我國是一個幅員遼闊、自然條件千差萬別的大國,有著特有的政治制度,加上中華民族團結、友愛、互助的傳統美德,使得省際對口支援制度能夠形成并在實踐中不斷發展。省際對口支援制度是為適應我國新形勢解決新問題而存在的。筆者相信,隨著實踐的發展,省際對口支援適用領域還會進一步拓展,內容還會進一步豐富,形式還會進一步發展。但是,目前我國省際對口支援制度在實踐中還存在著一些問題,筆者以為可以從以下幾個方面進行完善:

(一)將對口支援制度上升到法律層面。從支援的層面來講,“首先要解決的是地方政府的支援義務問題。支援地地方政府基于什么樣的法律義務去支援受援地,到目前為止還沒有一個明確的法律解釋。”①趙倫、蔣勇杰“:地方政府對口支援模式分析”《,成都大學學報》(社科版)2009年第2期,第25頁。我國正在建設法治國家,法治國家的一個基本要求就是政府的任何行為都要有明確的法律依據。目前,我國關于對口支援的一些規定多見于中央或地方的決定、意見層面,還沒有上升到法律的高度。因此,宜盡快將對口支援制度在法律中加以規定,使得我國省際對口支援行為有法可依。

(二)建立制度化的啟動和退出機制。對口支援從啟動到退出是一個完整過程。目前,關于在什么情況下可以啟動對口支援,達到什么條件可以退出對口支援,并沒有明確的規定。如在汶川大地震災后重建的對口支援過程中,有些支援省三年的目標任務兩年內就可完成,由于國家沒有對退出作出規定,影響到這些支援省的支援任務的開展。②“對口支援的汶川思考”《,望》新聞周刊2010年第19期,第11頁。同時,對對口支援之后的基礎設施的運行成本沒有充分考慮,由于受援省資金有限,影響到這些設施的運行和管理。這種狀況要求國家盡快建立對口支援制度化的啟動和退出機制,確保工作有效開展和支援的長期效果。

(三)建立健全對口支援績效考核制度和激勵機制。目前,關于省際對口支援的考核制度和激勵機制還不完善,如有的支援省積極性得不到有效發揮,有的受援省也存在消極現象,這直接影響到省際對口支援的效果。因此,宜加強相關理論研究,盡快建立健全對口支援績效考核制度。同時,可嘗試在受援方區域內形成一對二、一對多的援助機制,積極性高的地區將會得到更多的資金、項目等資源,積極低的地區只有得到基本的資金和項目,通過競爭機制解決受援助方的激勵問題。

(四)加強監督機制建設。有學者通過調查汶川大地震災后恢復重建發現,有的支援省和受援省在確定援助項目時,存在盲目“大、全”的沖動,一些援建項目建設標準制定得過高,大大超過了當地發展的實際需要,對口援建的民生工程變成致病工程(形象工程、爛尾工程)的風險較大。③蒲實《:強化援建政策導向,完善對口支援機制》,國家行政學院決策咨詢部報告。在重建過程中,有的災后重建民房存在偷工減料,施工質量差,缺乏工程監理,規劃不足等問題,當地居民意見很大④參見“北川重建民居質量爭議”《,南風窗》2010年第12期。。針對這些問題,有的學者建議成立督察機構,對援建項目進行嚴格的監管和審計,嚴防“致病”工程出現。“信息是個人行為受到監督的基礎。在一個社會中,如果一個人的行為能被一部分人以相對低的信息成本觀察到,而其他人群觀察該行為的成本較高,那么,讓信息成本較低的人群行使監督的權力就可以大大地節約監督成本。”⑤張維迎《:信息、信任與法律》,北京:三聯書店2006年版,第163頁。考慮到監督成本等因素,相比成立督察機構,通過媒體和當地居民監督來保證工程質量可能更重要。

(五)加強對口支援的相關理論宣傳。目前,有一些地方的人對對口支援不理解,認為自身還沒有發展起來,不應該花大力氣支援其他地區。制度經濟學認為,制度反映著對一個人與共同體其他人之間關系的主觀理解,對制度的認可和執行完全依賴于社會所主張的文化觀念。一個共同體內共有的基本價值支持著社會的凝聚力并激勵人們在制度框架內行動。⑥[德]柯武剛、史溫飛《:制度經濟學:社會秩序與公共政策》,韓朝華譯,北京:商務印書館2000年版,第37頁。錢穆也認為,“要施行此制度,即先對此制度有信心。……這不是制度本身的力量,也不是政治上其他力量所壓迫,而是社會上有一種共尊共信的心理力量在支持。”⑦錢穆《:中國歷代政治得失》,北京:三聯書店2001年版,第152頁。因此,宜進一步加強中華民族“一方有難、八方支援”的傳統、馬克思主義關于各民族平等、團結、共同繁榮的理論,鄧小平的“兩個大局”理論,公共危機管理理論,市場失靈理論及社會公平理論的宣傳,在人們心中形成支持對口支援的文化價值觀念,使人們從內心理解和支持省際對口支援制度。□

(責任編輯:汪錦軍)

D630.1

A

1007-9092(2010)05-0055-04

李慶滑,男,1980年生,北京大學政府管理學院行政管理專業博士研究生,行政學理論與方法研究方向。