建立我國(guó)存款保險(xiǎn)制度問題淺析

葛 宇

存款保險(xiǎn)制度是一個(gè)國(guó)家為了保護(hù)存款人的利益和維護(hù)金融秩序的穩(wěn)定，通過法律形式建立的一種在銀行因意外事故破產(chǎn)時(shí)進(jìn)行債務(wù)清償?shù)闹贫取筛骷掖婵钚越鹑跈C(jī)構(gòu)交納保費(fèi)，一旦投保機(jī)構(gòu)面臨危機(jī)或破產(chǎn)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為存款人（存款性金融機(jī)構(gòu)）支付一定金額，從而最大限度地保護(hù)存款人的利益。現(xiàn)在世界各地已有70多個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了存款保險(xiǎn)制度。

一、我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的緊迫性

從“海南發(fā)展銀行”、“廣東國(guó)際信托”、“中農(nóng)信”等金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)，到四大國(guó)有商業(yè)銀行的股份制改革，中國(guó)金融業(yè)正在加大金融深化與開放程度，經(jīng)濟(jì)的貨幣化、自由化程度的不斷提高，金融的風(fēng)險(xiǎn)累積越來(lái)越大，公眾儲(chǔ)蓄存款損失的概率也越大，建立我國(guó)存款保險(xiǎn)制度迫在眉睫。

1.保障存款人利益。這是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)基本職能之一。存款人特別是中小存款人在金融機(jī)構(gòu)面前是弱小的。存款人出于對(duì)政府的信任，從來(lái)不對(duì)存放于銀行存款的安全性發(fā)生懷疑。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則要求在金融領(lǐng)域一樣要遵循優(yōu)勝劣汰、有序退出的原則，所以政府為商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)失敗次次埋單，長(zhǎng)此以往，實(shí)際上是用全體人民的財(cái)產(chǎn)去補(bǔ)貼商業(yè)銀行的虧損，這是一種間接的對(duì)人民利益的損害。建立存款保險(xiǎn)制度，當(dāng)銀行存在流動(dòng)性困難或破產(chǎn)倒閉不能支付存款人存款時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以提供支付，把對(duì)存款人的利益損失降到最低。

2.提高銀行體系經(jīng)營(yíng)服務(wù)能力。存款保險(xiǎn)制度會(huì)給對(duì)商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)提供一個(gè)更公平的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，具有優(yōu)勝劣汰、促進(jìn)商業(yè)銀行改善經(jīng)營(yíng)的功能。存款人在選擇存款銀行時(shí)，必然會(huì)挑選經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)佳、服務(wù)好、安全可靠的銀行，這將構(gòu)成對(duì)經(jīng)營(yíng)不善銀行的巨大壓力，信譽(yù)良好的銀行能夠吸引到更多的存款。

3.增加金融體系安全性。存款保險(xiǎn)制度是世界公認(rèn)的金融安全網(wǎng)的三大基本要素之一，具有事前、事后金融安全網(wǎng)的功能。在我國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)中央銀行承擔(dān)最后貸款人的職責(zé)，以國(guó)家的信用為全額存款擔(dān)保，國(guó)家事實(shí)上承擔(dān)了無(wú)限存款保險(xiǎn)責(zé)任，造成了廣大儲(chǔ)戶對(duì)銀行的盲目信任，不利于提高投資者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，削弱了市場(chǎng)約束作用的發(fā)揮，極有可能使國(guó)有銀行產(chǎn)生嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)，不但不能夠防范金融危機(jī)的爆發(fā)，反而可能由于國(guó)家信用的存在而成為醞釀危機(jī)的導(dǎo)火線。當(dāng)金融監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)某銀行資產(chǎn)質(zhì)量嚴(yán)重惡化、出現(xiàn)破產(chǎn)危險(xiǎn)時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可對(duì)該銀行注資、派駐專業(yè)人員和金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)作避免銀行破產(chǎn)。一旦銀行破產(chǎn)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)依規(guī)定負(fù)責(zé)償付存款人的存款，能保護(hù)存款人利益并在一定程度上切斷了債務(wù)鏈條，防止個(gè)別金融機(jī)構(gòu)倒閉的傳染性，穩(wěn)定社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生活正常運(yùn)行。

二、我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度需要進(jìn)一步考慮的問題

根據(jù)其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，各國(guó)的存款保險(xiǎn)制度的建立都經(jīng)過曲折的演變，甚至有國(guó)家最終放棄存款保險(xiǎn)制度。我國(guó)早在1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》指出，要建立存款保險(xiǎn)基金，保障社會(huì)公眾利益。1997年亞洲金融危機(jī)之后，開始著手研究存款保險(xiǎn)問題，央行成立了存款保險(xiǎn)課題組進(jìn)行存款保險(xiǎn)制度的研究。2003年起開始著手制度方面的設(shè)計(jì)。2006年，十屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年規(guī)劃綱要》再次明確提出“規(guī)范金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出機(jī)制，建立相應(yīng)的存款保險(xiǎn)、投資者保護(hù)和保險(xiǎn)保障制度”。2008年，十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議在政府工作報(bào)告中明確指出，要深化經(jīng)濟(jì)體制改革，加快金融體制改革，建立存款保險(xiǎn)制度。人民銀行、銀監(jiān)會(huì)共同牽頭，會(huì)同有關(guān)部委形成了我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施方案。十多年過去了，在我們今天著手建立有中國(guó)特色的存款保險(xiǎn)制度時(shí)，我們應(yīng)該進(jìn)一步考慮哪些問題呢？

1.道德風(fēng)險(xiǎn)。存款保險(xiǎn)制度可能存在巨大的道德風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)橛斜ｋU(xiǎn)保障，一些中小客戶（存款人）反而不太關(guān)心銀行的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，將錢存到愿意支付最高存款利息的銀行；同時(shí)存款保險(xiǎn)制度會(huì)弱化了商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，容易發(fā)生商業(yè)銀行在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中為追求高額利潤(rùn)而過度投機(jī)；有的銀行在危機(jī)時(shí)，可能會(huì)有賭博心理而進(jìn)行冒險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)，破壞經(jīng)濟(jì)秩序。

2.保險(xiǎn)范圍的確定。因?yàn)閰⒓哟婵畋ｋU(xiǎn)，銀行的經(jīng)營(yíng)成本會(huì)上升。本著公平原則，我國(guó)存款保險(xiǎn)的對(duì)象應(yīng)包括所有國(guó)內(nèi)銀行、國(guó)內(nèi)其他金融機(jī)構(gòu)（城鄉(xiāng)信用社等）、外國(guó)銀行在我國(guó)的分支機(jī)構(gòu)和附屬機(jī)構(gòu)，而不包括我國(guó)銀行的國(guó)外機(jī)構(gòu)（應(yīng)由當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)政策約束）。具體要對(duì)活期存款、定期存款、儲(chǔ)蓄存款和外幣存款予以保護(hù)，而對(duì)金融機(jī)構(gòu)同業(yè)存款、大額定期存單及境外金融中心存款不予以保護(hù)。

3.保險(xiǎn)費(fèi)率的確定。費(fèi)率是否合理直接影響銀行經(jīng)營(yíng)成本。上面提到過參保范圍的公平，同樣，在公平原則下對(duì)信用風(fēng)險(xiǎn)不一樣的機(jī)構(gòu)要采取差別費(fèi)率。這就要求對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資信進(jìn)行評(píng)估。

4.保險(xiǎn)基金的使用。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的保險(xiǎn)基金（包括建立時(shí)的實(shí)收資本、保費(fèi)收入、投資收益和其他）。由于存款保險(xiǎn)基金一般是在銀行有流動(dòng)性困難或經(jīng)濟(jì)環(huán)境惡化的時(shí)候動(dòng)用，因此對(duì)其的投資、使用應(yīng)首先保證完全的安全性和優(yōu)秀的流動(dòng)性。再者因?yàn)殛P(guān)系眾多中小存款人的利益，基金的運(yùn)作應(yīng)當(dāng)具有透明性，定期向社會(huì)公布，接受社會(huì)的監(jiān)督。

三、加快建立有中國(guó)特色的存款保險(xiǎn)制度

1.我國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的組織體系。存款保險(xiǎn)是強(qiáng)制保險(xiǎn)和政策性保險(xiǎn)，不以盈利為目的，因此應(yīng)建立相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，專司存款保險(xiǎn)職能，這樣既能減輕央行管理的難度，也能規(guī)范央行的監(jiān)管職能和行為。開始建立時(shí)可以讓政府、央行出資入股，對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行一定的指導(dǎo)和扶持，循序漸進(jìn)，等到其日趨成熟后再慢慢增強(qiáng)其獨(dú)立程度。

2.法律及監(jiān)管體系。首先要加快相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，為存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的建立、經(jīng)營(yíng)提供法律保障。出臺(tái)“存款保險(xiǎn)條例”，明確存款保險(xiǎn)制度實(shí)施的法律依據(jù)。主要內(nèi)容應(yīng)明確存款保險(xiǎn)制度的承保范圍、保險(xiǎn)限額、保險(xiǎn)費(fèi)率等，并賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與其履行職能相匹配的職權(quán)，從法律上保證存款保險(xiǎn)制度的實(shí)施，有利于增強(qiáng)公眾對(duì)金融體系的信心，有利于盡快處置現(xiàn)有的和即將產(chǎn)生的金融風(fēng)險(xiǎn)，有利于減少不確定性因素對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的影響，有利于維護(hù)社會(huì)金融穩(wěn)定。法律之后的一個(gè)問題就是誰(shuí)來(lái)監(jiān)管存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)——由保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管還是由銀行業(yè)監(jiān)管？或者把存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建設(shè)成具備監(jiān)管職能的金融機(jī)構(gòu)？本人認(rèn)為應(yīng)由保險(xiǎn)業(yè)監(jiān)管。因?yàn)榇婵畋ｋU(xiǎn)機(jī)構(gòu)在運(yùn)行機(jī)制上更接近于保險(xiǎn)公司。而對(duì)于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職責(zé)、資金使用等問題應(yīng)由法律來(lái)明確規(guī)定。

3.和其他金融機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。存款保險(xiǎn)制度的建立將牽涉央銀行、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、其他金融機(jī)構(gòu)和地方政府等部門的利益和職責(zé)，因而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的成功運(yùn)作離不開這些部門的協(xié)調(diào)與配合。因此有必要建立與存款保險(xiǎn)制度運(yùn)作相配套的金融協(xié)調(diào)處理機(jī)制。例如可以設(shè)立金融協(xié)調(diào)聯(lián)席委員會(huì)，協(xié)調(diào)各方利益，明確分工方式，制定統(tǒng)一的監(jiān)管原則、標(biāo)準(zhǔn)和報(bào)告的形式，相互促進(jìn)、相互提供信息從而減少監(jiān)管及經(jīng)營(yíng)成本、增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)的活力、及時(shí)處置危機(jī)，維護(hù)金融體系的穩(wěn)定。