對編制“十二五”規劃的若干思考與建議

陳國階

一、“十二五”規劃需要處理的幾個關系

(一)低碳經濟與傳統經濟的關系

低碳經濟是人類應對全球氣候變化(暖化)的一種新的經濟發展理念、模式和目標。我暫且將這之前的經濟稱為傳統經濟。如何處理、擺正兩者之間的關系,十分重要。我總的觀點是對待低碳經濟要積極響應,低調謹慎應對;對傳統經濟要繼承、改造、提升。全國 “十二五”期間應是工業化中期的發展階段,加快工業化、城市化發展進程是戰略的主體,對此不能動搖。在這個過程中,工業還會高速發展,規模擴大,能耗增加,排碳量也會增加,很難在這個時期內,做到減少全國排碳總量。但是,從長遠上看,走低碳經濟道路不僅是外界形勢的要求,也是全國自身競爭力提高與環境保護的要求;從更深層次上看,有可能是一場新的產業革命或技術革命的先導或前奏。對此,中國應積極應對,做好規劃。要在研發創建低碳產業、開發低碳技術上下功夫。在“十二五”規劃期間,仍應以節能減排為中心,促進產業結構調整,產業技術升級,繼續在轉變經濟發展方式,降低單位 G D P的物耗、能耗、水耗上下功夫,而不必只在“碳”字上做文章。

總之,低碳經濟在近期仍要服務于又好又快發展,融入轉變經濟發展方式的總戰略,逐步探索,逐步實施。

(二)減碳與減污的關系

在全國“十二五規劃”中,生態建設與環境保護應放在十分重要的地位上,對于全國污染物的總量控制、削減量,應有定量的指標。誠然,減碳也將成為一個新的思考。現在低碳、減碳成為一個熱門。但我認為,“十二五”期間,全國的重點減排,還是傳統的污染物,如大氣中的二氧化硫、可吸入顆粒物、氮氧化學物,水體中的 C O D、氨氮、大腸桿菌、重金屬等。就是說,在污染物減排中,首先要服務于與千百萬人息息相關的空氣質量,保證居民有安全、衛生的飲用水和較新鮮的空氣。因為:第一,傳統污染物直接與人體健康相關,全國污染已處于高危狀態,減污已刻不容緩;第二,減碳雖然也很重要,但還有回旋的時間,國際間尚處于討價還價的階段;第三,減碳指標還可通過擴大森林面積、提高森林積蓄量來抵補。總之,“十二五”環境保護仍應以重點河流、湖泊、水源和城市空氣、農村面源污染控制為重點,以與民眾健康息息相關的污染物削減為中心。減碳應作為長遠目標,逐步實現。

(三)壯大發展極與統籌區域發展的關系

當代經濟發展的突出特點是全球化與區域化并行。產業集群化,經濟重心大都市化,區域財富集中化是普遍規律。北美、日本、歐洲等發達國家和 G D P總量大國,絕大部分 G D P都集中于若干大都市,如美國的紐約、芝加哥、洛杉磯;日本的東京、大阪、神戶。我國也約有近 40%G D P集中于“長三角”、“珠三角”和環渤海地區。這是一種經濟規律,由市場規則所左右。因產業集中,成本降低,效益提高,創新容易。因此,明知大都市區人口擁擠、競爭大,但都愿意往那里“擠”。

統籌區域發展,意在謀求區域間發展成果的共享與較均衡的利益分配,這更多的是政府行為,是社會過程。與區域產業集中存在著不和諧,與“非均衡”相悖。

全國的產業集中度還不高,產業集群發展水平低,大都市區僅是雛形。因此,我認為全國應該以“長三角”、“珠三角”、環渤海和其他城市密集區為中心,加快形成產業密集區,形成高效、高技術、高集中的產業發展區,在“十二五”空間布局中應得到充分體現。就四川而言,要將成都經濟區建成在國內有顯示度的產業集群和經濟密集區,并進一步提高其在全省 G D P的比重。

與此同時,在統籌區域發展上,可采取若干措施,縮小區域居民人均收入的差異。具體建議是:大都市產業集中的同時要帶來人口的集中,使經濟總量集中,而人均 G D P卻仍相對平均;規范大都市區與一般區域的公務員、事業單位的工資水平,使不同區域的從業人員,待遇差異控制在一定范圍之內;再次,完善社會保障體系和最低工資制度,確保非產業集中區居民,特別是弱勢群體與低收入人群的利益;逐步加大財政轉移支付,加大對資源供應區、生態功能區、農業發展區的財政補貼;對非重點開發區、限制和禁止開發區進行較合理的生態補償。

(四)擴大內需與建立節約型消費體系的關系

為改變我國經濟發展過度依靠出口的狀況,擴大內需是正確的戰略選擇,擴大內需就是增強國內消費對國民經濟的拉動,提高居民購買力和消費水平。但與此同時,我們又提倡節約消費,建立資源節約型的產業體系和消費體系,兩者之間如何處置并在“十二五規劃”中同時得到反映和協調,需要有正確的理解與把握。

擴大內需是不斷提高國內人民的物質需求、精神需求、文化需求、生態需求、健康需求、娛樂需求等消費,是生產力提高對民眾的反饋,也是生產力發展的社會基礎。全國,總體上消費水平不高,廣大農村未能較好享受到工業化、城鎮化帶來的成果;不僅擴大城鄉差異,而且妨礙了國民經濟的健康發展。擴大內需的潛力和空間大,提高內需水平十分迫切。無疑,消費水平的提高會加大對資源的消耗,對環境的壓力。因此,我們在謀求提高消費水平的同時,提倡建立節約型的消費體系,其要旨是在享受同等消費水平與消費享受的情況下,最大限度地降低對資源的消耗和對環境的壓力。例如,我們反對過度包裝,反對食品的浪費,發展節能照明、節能建筑,提倡公共交通,建立集中供熱,擴大廢棄消費品回收利用等,都是在保障消費的同時,最大限度地利用好每一種資源,節約每一點資源。這對產品、產業提出新的技術要求,凡是節約資源、能源的產業、產品將更具有競爭力和廣闊市場,有利于提高內需。因此,“十二五”期間,全國一方面要千方百計擴大內需;另一方面要在發展公共交通、創新節能產品、改進產品包裝、廢棄物回收利用、集中供熱、節能建筑等方面取得突破和進展。

總之,應該協調擴大內需與建立節約型消費體系的關系,不能對立,也不要變成兩張皮,各說各,應統籌規劃。

二、對“十二五”規劃的幾點建議

(一)發展小城鎮,提高城鎮化水平

重點是放在經濟發達區、產業集群區,還是放在經濟欠發達區,或城鎮稀少區?我認為,發展小城鎮關鍵是要有產業支撐,而當前不論從投資環境、基礎設施、人才條件、產業配套、市場條件等,經濟較發達,人口較密集的區域是發展小城鎮條件較成熟的地區,也是容易接受大城市輻射,并與大城市形成產業集群的地區,應該是發展小城鎮的重點區;而人口稀少、工業基礎差的區域,發展小城鎮只能選擇少量有條件的城鎮作基礎,擴大規模,逐步形成對周邊農村有帶動能力的城鎮,不宜全面發展。因此,發展小城鎮也應該有個梯度戰略,即從特大城市、大城市、中城市等周邊縣向遠離市域的地區逐步擴展。

(二)循環經濟要與發展產業集群相聯系

發展循環經濟是一種新的經濟模式,真正按照“資源—廢棄物—資源”的循環利用是一個很難的問題,既要循環,又要經濟,循環經濟才能得以運轉。解決循環問題首先要廢棄物與資源化之間存在利用的價值關系;其次,要有解決利用的技術手段;第三,利用的結果應該有效益,達到一定的經濟價值。因此,只有在建設工業園區和產業集群區的過程中有目的的按上述的三個要求安排相關的產業和企業,才能真正做到既循環又經濟。因此,建議“十二五”期間,在一些條件成熟的產業密集區建設若干循環經濟示范區,反對到處搞不切合實際的所謂循環經濟規劃。

(三)要將擴大內需的重點放在農村,放在西部,放在山區

擴大內需關鍵是提高國內的消費,而提高國內消費關鍵是提高低收入人群的收入,而低收入人群主要是農民,特別是西部地區的農民,尤其是西部山區中的農民。我國西部山區是農村的汪洋大海,是貧困集中區,也是少數民族集中區,人口眾多,如何促進西部地區農民購買力的提高,是“十二五”規劃中應該重點考慮的問題,關鍵是要提高西部農民在第一次分配中的權重。

順便說一下,要培育中產階層,必須與減少低收入人群數量、控制高收入人群無理發財、無德發財、無道發財相結合,低收入要有底,高收入要透明。“十二五”期間制度的安排,要管好國企高管。

(四)落實生態補償政策

“十二五”期間,應該比較廣泛的實施生態補償政策,特別是對西部地區,為全國生態安全、資源支撐所作的貢獻,應給予必要的補償。生態補償不是救濟,更不是恩施,而是對生態貢獻區的賠償。當前,在西部開發當中,不論是“西氣東輸”、“西電東送”還是天然林保護、退耕還林、水源涵養、水質保護、自然保護區建設等,西部都付出了代價,而本地的發展又受到了限制,這不僅擴大了西部與東部地區的發展差距,而且從資源、環境、發展成本、發展成果的分配上也是不公平的。就以西南水電開發來說,長期存在著“業主得利、移民受害、政府買單”的現象,許多大型水電周邊地區廣大居民不單沒有享受到水電的成果,而且越來越窮,希望在“十二五”期間,能有新的資源開發政策和生態補償政策出臺。

(五)將山區發展列入“十二五”全國發展規劃統籌實施

我國是山地大國,山地占全國國土面積 70%左右,山區和丘陵區總人口約 7億,當前山區是全國經濟發展的低地,是脫貧的攻堅區、“三農”問題的集中區、少數民族多元文化區,也是社會安定的敏感區,建設小康社會離開了山區的發展將不可能成功。一個山地大國沒有與全國發展戰略相匹配的完整的山區發展戰略,是一種世紀遺憾。僅靠已有的東部率先、中部崛起、西部大開發、東北振興解決不了中國山區發展的根本問題,替代不了中國山區發展的道路和方向。

山區發展戰略既是區域發展戰略,又不同于一般的區域戰略。說它是區域戰略是因為山區不是點,不是軸,不是沿江、沿線,而是區域;盡管區域有大小,但都具有區域相對完整、邊界比較分明的特點。說它不同于一般區域,是因為中國山區既不是行政區,又不是東部、中部、西部、東北那樣的連片區域,它分布于全國東南西北,乃至各省(區)市。正是這個特點,使得山區的發展至今沒有一個完整的戰略思考,即便是山區扶貧也被分割成不同區域的戰略去落實。

中國山區發展問題是一個系統、綜合、復雜的問題,需要研究的問題堆積如山。目前亟需一個由國家主導的、思路清晰、目標明確、措施有力、政策可行的全國山區發展規劃,來作為全國山區發展的科學藍圖和科學依據。規劃的核心是明確中國山區在全國總戰略中的地位,中國山區未來發展的方向、道路,中國山區發展如何與全國發展相協調,如何分工、協作?中國山區在 21世紀的各個時期應達到什么樣的發展水平?未來中國山區發展的遠景應該是什么?除了生態屏障功能之外,中國山區在全國社會經濟發展中應起什么樣的作用?中國發展總體戰略如何體現山區發展?山區發展如何促進全國發展?山區人口要不要向城市集中,向工業轉移?未來山區合理的人口規模,產業布局和城鎮化水平應如何確定?中國山區發展應按什么步驟、分幾個階段進行?應抓住什么重大工程?社會經濟發展如何與保護生態環境相協調?如何與保護生物多樣性、文化多樣性相協調?如何發展民族經濟與山區經濟,實現傳統文化與現代文化過程的和諧?我們希望全國的“十二五”發展規劃中能有全國山區發展的篇章。

(六)建設成渝經濟區,希望能給四川有較好的發展空間

成渝經濟區的建設是全國總體戰略中的重要組成部分,其發展的目標、定位與區域責任的確定,是從全球化、現代化、市場化和全國構建和諧社會的總目標出發的,而不僅僅是著眼于本區域的需求。

成渝經濟區不是四川和重慶的經濟區,而是全國的經濟區;經濟區不是行政區的合并和分治;經濟區的戰略定位、目標、產業、布局、分工不是從四川和重慶的局部利益著眼的,而是從全國戰略著眼的。經濟區的建設與運轉,當然要落實到四川和重慶的土地上,與兩省市的社會經濟發展緊密聯系,但它畢竟不是兩省市各自的發展規劃的合并,而是從經濟區的建設出發,重新規劃、重新設計,是超越兩省市各自規劃的層次的。

當前,據我了解,成渝經濟區戰略環評已在進行,但成渝經濟區的總體規劃尚未出臺,兩者如何協調,希望能夠引起重視。

這里只想指出一點,國家對四川入長江的水質要求過高,要求四川進入長江的五條河流的斷面要達到二類水的要求,這是不必要的,不合理的,也是很難做到的,它對四川的發展造成巨大制約。我認為,出川的長江水質能達到三類水的要求就可以了,長江四川境內的河段和各支流的水資源負有工農業用水、航運、飲用水、水能開發等綜合利用功能,按二類水的要求,四川境內沿江特別是出川的河段將不能布置任何排污產業,這與目前四川的發展實際是不相符的。即便出川水質要達到二類水的要求,則國家需要有巨額的生態補償資金,對四川進行補償,總之,這是一個復雜的生態問題,也是一個復雜的利益分配問題,希望國家在“十二五”規劃中能妥善處理。