官員晉升錦標賽的外部效應與基本公共服務發展的失衡

賀軍

(人民教育出版社主任編輯)

官員晉升錦標賽的外部效應與基本公共服務發展的失衡

賀軍

(人民教育出版社主任編輯)

政府官員晉升錦標賽雖然具有強激勵的特征，但也存在一系列負的外部效應。這些負的外部效應在某種情況下對社會所產生的危害會極大地超過其激勵效應對社會所產生的正效應。歸納地說，政府官員晉升錦標賽至少包括如下幾個方面的負效應。

1.激勵的有偏性

晉升錦標賽是一種強激勵的形式，政府官員的晉升高度依賴于一些可測度的經濟指標。但政府職責具有多維度、多任務的特征且不易量化，政府目標需要考慮諸如消費者剩余、生產者利潤、社會公正、環境污染等等，加之政府的許多服務具有相當的壟斷性，如何激勵政府官員成為各國行政治理的難題。

根據Holmstrom and Migrom多任務下的委托代理理論，如果激勵的設計只是基于一些可測度的指標，很容易導致代理人的努力配置扭曲，即將精力完全集中在可測度的任務，而忽略不可測度但同樣重要的任務。事實上，中國基本公共服務發展失衡正是這種配置扭曲的結果。在以經濟發展，特別是以經濟增長速度為考核指標的前提下，地方政府將有限的資源用于促進經濟增長而不是基本公共服務的發展，不僅是一種理性的策略選擇，而且是一種均衡的策略選擇。因為在這種情形下，參與錦標賽的不同地方政府，作為博弈參與人，正在進行一個典型的“囚徒困境”博弈，偏離將有限的資源配置于經濟發展的博弈路徑，是每個參與人的劣策略;而將有限的財政資源配置于經濟發展速度，是給定其他參與人策略選擇下的最優反應策略，因而形成了納什均衡。

假設存在兩個參與錦標賽的地方政府A與B(見表1)。每一個地方政府對公共財政資源的配置有兩種選擇，配置于基本公共服務的發展與配置于經濟發展速度。根據晉升錦標賽的獎勵規則，各個參與人的不同配置策略可獲得的收益如下表所示。不同配置策略的收益，是依據配置不同方面對經濟增長的影響確定的。由于基本公共服務的社會屬性，其投資效益的顯現是一個長期過程，而長期過程對于錦標賽參與者來說沒有任何利益可言。相反，直接的經濟方面的投資，則基本可以實現立竿見影的效果。

表1 公共財政配置博弈

在以經濟增長速度作為考核標準的晉升錦標賽的條件下，給定任何一個參與人的策略選擇，另外一個參與人選擇將公共財政資源配置于經濟發展速度，都是一種最優反應，因而(配置經濟，配置經濟)構成此博弈的納什均衡。根據博弈論我們知道，納什均衡是一種具有自我實施能力的策略配置，因而任何人都沒有激勵改變納什均衡狀態下的策略選擇。用新制度經濟學的語言來說，就是人們都“鎖定”在納什均衡路徑上。這就是為什么改革開放30多年來，雖然中央制定了一系列基本公共服務發展規劃，但基本公共服務發展不均衡問題始終得不到有效解決的根本所在。

激勵的有偏性，是官員錦標賽式晉升機制所內生的，因此，在多任務的組織中，某一方面的錦標賽式的競爭，必須附以相關的補充性機制，避免由于錦標賽式競爭而導致的激勵扭曲導致組織功能完全喪失。在西方國家，主要通過擴大公民參與和投票權來限制官員的扭曲性激勵。通過公民參與和選舉，公民的政策偏好能夠在一定程度上決定官員的去留。另外，在西方政治體制中，特別在美國的政治體制中，州議會在決定公共財政配置方面發揮著決定性作用，州長因個人偏好或因某種政治目的試圖偏向于某方面的公共財政資源的配置，受到嚴格的約束。制約地方官員激勵扭曲的另外一種方式是公眾對政府服務的評價意見能以某種方式進入官員績效考核的指標之中，并使其具有重要的影響，占有較大的權重(weight)，從而使得上級政府面臨的信息約束放松，減少對晉升錦標賽的依賴，否則這種兩害相權取其輕的取舍就不可避免。進一步說，在中國目前的政府體制下，晉升錦標賽的推行與上級政府面臨的信息和監督約束，或者說地方政府官員面臨的監督方式直接相關，主要以垂直監督為主，還是以水平監督(如媒體和公眾)為主，對政府治理模式的選擇影響巨大。

制約官員晉升錦標賽的激勵扭曲的最后一種方式是將某種指標設定為絕對的指標，從而對地方官員的績效指標具有強大的縮減作用。這一方式在中國非常流行，即所謂的“一票否決制”。事實上，晉升錦標賽式的競爭所產生的公共資源配置的有偏性，早在20世紀80年代就已經顯露出來。改革開放以來，中央政府為了校正地方政府的扭曲性激勵，出臺了一系列方面的“一票否決制”的安排。例如，計劃生育指標的“一票否決制”、環境保護的“一票否決制”、社會安全、穩定的“一票否決制”。

事實上，即使在基本公共服務發展方面，特別是公共財政投入比例方面實施“一票否決制”，促進基本公共服務的發展也不是一個能夠“自我實施”的制度安排。在已經實施“一票否決制”的那些領域，出現的問題并沒有比沒有實施這一制度安排的領域出現的問題少。表明這些領域存在問題的一個充分統計量便是“官出數字”。雖然在一些領域實施了“一票否決制”，但由于信息不對稱以及地方政府所具有的絕對優越的信息優勢，可以通過修正真實數據而使被考核的指標達到政府的要求，而除了地方政府的主要領導與統計部門、財政部門以及發改委等，其他人找不到有效證據來證明是否存在數據的人為修正。盡管如此，一些典型事例的媒體暴光表明這類現象的普遍存在，而且修正數據在一定條件下是一種具有“自我實施性”的策略選擇，這使得“一票否決制”并沒有起到真正的約束或修正作用。

為了說明在信息不對稱下“一票否決制”并不是具有可“自我實施性”的制度安排，我們以一個簡單的博弈模型來分析。假設存在一個地方政府，其有兩種策略選擇:修正或不修正數據。不修正數據的成本為g(可視為晉升機會的喪失)，所獲得的收益價值為v。存在一個社會審查者，擁有審查與不審查兩種策略選擇。審查的成本為h，但可以提供地方政府是否修正了數據的證據。若沒有發現地方政府修正數據的證據，地方政府獲得價值為w的獎勵，否則獲得價值為0的收益。兩個參與人同時選擇策略。為避免考慮過多情形，假設g＞h＞0，同時為了保證這一博弈有意義，假設w＞g(否則不修正數據就是弱的或強的劣策略)。

表2 數據修正與監察博弈

假設若監察機構進行監察，那么可以百分之百地發現是否存在數據修正行為。在這種情況下，若監察機構監察，在w＞g的條件下，地方政府的最優策略為不修正數據;若監察機構不監察，在w＞g的條件下，地方政府的最優策略為修正數據。因而不存在純策略的納什均衡。假設地方政府與監察機構分別以概率和采取修正數據與監察策略，那么，為了保證地方政府在修正與不修正數據兩種策略之間的收益無差異，必須有不修正數據的成本等于修正數據的期望收益，即g=yw，從而有y=g=w。同樣，對于監察機構兩種策略間收益的無差異，必須有監察成本與監察的期望收益相等，即h=xw，從而有x=h=w。由此可知，若不修正數據的成本大于修正數據的期望收益，即y＜g=w時，地方政府必然有激勵去修正數據。由于表示監察機構監察的概率，從各地存在禁止信息外露情況的普遍程度上來看，監察機構實際實施監察的概率遠遠小于g=w。這表明，即使存在“一票否決制”，由于監察成本的過大也必然存在“官出數字”的現象。更為重要的是，若考慮到監察機構可能與地方政府存在串謀行為，那么，“一票否決制”的制度安排在糾正“官出數字”方面的效應就更不可信了。

2.短期行為

中國政府官員的晉升錦標賽，從職務晉升路徑來說，呈現出從最低的行政職位一步一步提拔，順序進入一個典型的逐級淘汰的錦標賽結構。它的最大特征是，進入下一輪的選手必須是上一輪的優勝者，每一輪被淘汰出局的選手就自動失去下一輪參賽的資格。比如說一位官員從鄉(鎮)長這一級沒有升上去，或退休了，或者被調離了，就不可能再進行下一輪縣(區)長的競爭，這是一個逐級淘汰的過程。為了進入下一輪的錦標賽，官員必須在這一輪獲勝才有資格。這樣就給地方官員施加了很大的壓力，形成一種非常殘酷的政治競爭。由于中央對每一級別的行政干部有任職的最高年齡的限制，所以從政者必須在一定年齡升到某個級別，否則就沒有機會了。比如近年來中央對省部級干部的退休年齡規定為60歲，假設一任的時間正常為5年，這意味著一個普通從政者要逐級提升為省部級干部，在最順利的情況下也需要20年時間，但通常來說遠不止這些時間。近年來國家對干部任職的年齡要求越來越趨于年輕化，使得一輪競爭錯過提拔機會就可能永遠失去晉升機會，這勢必影響到地方官員的晉升策略，比如可能采取“鋌而走險”的冒險策略，甚至“跑官買官”。從這個意義上說，逐級淘汰制下的行政干部的任職路徑和年齡限制均不能隨意確定，其中的一些微小變化都會引起巨大的連鎖反應，從而最終影響到政府官員的激勵。

逐級淘汰的官員晉升錦標賽的這種即時性的最重要的一個外部效應是官員的短期行為。短期行為成為占優策略選擇的博弈中，任何一個參與者或官員都沒有任何激勵進行長期的、社會資本的投資。此外，中國地方政府官員的任期制具有明確的規定，一般來說，在一個地方只有連任兩次。若不能夠獲得晉升，必須調任其他地方任同級別的職務。地方官員的這種流動任職制度，雖然在一定程度上防止了地方小集團的生成，但也帶來了另外的問題，短期行為。幾種不同的制度安排都導致官員短期行為，這種疊加效應使得官員短期行為更為嚴重。奧爾森曾經構建一個博弈模型，明確地說明，流動性的官員對地方治理，特別是地方基礎性社會投資與基本公共服務發展來說，是一個重大災難。因為流動性使得官員無法收獲其長期投資收益，因而官員只注重短期收益的獲取。

當各地方政府短期行為成為一種普遍行為時，對基本公共服務財政投入的“擠出效應”將變得十分明顯。各不同區域基本公共服務的財政投入由于官員晉升錦標而競相進入社會可容忍的最低限度。這一過程運用演化博弈可以得到更為清楚的證明。假設社會中存在兩種類型的政府，一種將公共財政資源配置于基本公共服務的發展(A)，一種將其配置經濟發展速度的增長(B)。兩種策略對應的支付或收益由下面的矩陣給出。

假設地方政府中具有A類型的占總數的比例為XA，具有B類型的占總數的比例為XB，因而策略A與B的期望收益分別為

這兩個方程表明，對于每一種類型的政府，與運用策略A進行競爭的概率為XA，運用策略B進行競爭的概率為XB。每一種類型的政府隨機地與運用不同策略的政府進行競爭。

由于xA+xB=1，我們可以得到如下的動態方程

如果a＞c;b＞d，那么策略A是一個絕對占優策略，因而這一系統演化的最終結果是所有地方政府都將采用策略A;相反，若a＜c;b＜d，那么策略B是一個絕對占優策略，因而這一系統的最終演化結果是所有地方政府都采用策略B。若a＞c;b＜d，那么，兩種策略都是穩定的策略;若a＜c;B＞d，那么兩種策略能夠同時存在于這一系統內(參見表3)。由于中國地方政府官員處于錦標賽式的晉升博弈之中，因而這一系統演化的最終結果只能是地方政府都采用某個相同策略。至于地方政府采用A還是B，完全依賴于中央政府確定的晉升錦標賽的指標選擇。若選擇以經濟發展速度作為考核指標，那么，所有地方政府最終都將選擇促進經濟快速增長的策略。這種演化的結果是各地方政府在非經濟發展速度方面的公共財政支出，都保持在盡可能低的狀態。考察改革開放以來中國各地方的基礎教育支出占當地財政支出之比或占當地GDP之比，可以發現，這些數字基本相同。不同區域間基礎教育財政支出占財政總支出或GDP比例之間的差別，不論用泰爾系數還是吉尼系數來衡量，遠遠小于這些地區之間經濟發展水平或速度之間的差別。這表明，各地方政府在基礎教育支出方面僅維持一種基本過得去的狀態或人們可以容忍的最低狀態。

3.人為制造績效

晉升錦標賽的另外一種外部效應就是人為地制造績效。有關在經濟發展速度方面或地方經濟發展績效方面的人為制造的績效，在中國已經不是新鮮事物。有關政府的“形象工程”、“政績工程”、“面子工程”以及數字上的弄虛作假等，已經充斥各種媒體。據央行調研結果顯示，截至2009年5月末地方政府的3800多家投融資平臺總資產近9萬億元，負債升至5.26萬億元，平均資產負債率約為60%。5.26萬億元的負債相當于去年全國GDP的15.7%，全國財政收入的76.8%，地方本級財政收入的161.35%。而2010年以來，隨著地方政府投融資平臺的數量和融資規模的飛速發展，地方政府投融資平臺的負債規模也在急劇膨脹。大規模的投融資也給地方政府帶來了居高不下的舉債。地方債務在短短幾個月內，已經從4萬億飆升到7萬億。

即使在基本公共服務領域，也不乏存在大量的“形象工程”或“政績工程”。例如，在教育領域，民革鄭州市委在《關于鄭州市盡快實行12年義務教育的建議》中介紹，珠海市從2007年秋季起對本市戶籍的中小學生實行12年免費教育，9年義務教育階段學費、書雜費全免，高中教育階段免學費;江蘇省要在2009年底提出12年義務教育的具體實施方案，北京市和廣東省也提出了力爭在2010年實現12年制義務教育的奮斗目標。很顯然，為了適應中央某個時期關于某方面的政策主張，或為了迎合媒體關于某領域政策問題的討論，各個地方相互攀比式地放大政策的可能性，以此獲得某種績效方面的優勢。

圖1 兩種策略的演化結果

2008年10月17日，云南省教育廳對外宣布，將在全國率先探索擴大義務教育年限到13年，該舉措廣受贊譽，甚至一度被稱為“破冰之舉，描繪了我國免費教育的新藍圖”。然而，進入2009年，“普及13年義務教育”的說法悄然發生了變化，教育部門發布的消息中，剔除了敏感的“義務”二字，取而代之的是“普及13年教育”。

在教育領域，作為人為制造績效的一個久已存在的事實是所謂的“重點學校”的建設。為了不致于使在教育方面的績效影響官員錦標賽式的晉升，各地普遍存在重點學校。這類學校成為地方政府標榜教育發展的突出政績。正是由于這一原因，才導致中國基礎教育發展中一個重要現象，即區域內的不均衡遠遠大于區域間的不均衡。

4.退出競賽

雖然官員加入晉升錦標賽容易產生一系列外部效應從而影響基礎教育的發展，官員退出晉升錦標賽也同樣會產生影響基礎教育發展的效應。眾所周知，官僚結構是一個金字塔式的結構。沿著金字塔結構向上的方向，上升得越高，職位越少。據統計，目前我國科級職務以下的公務員占92%，只有8%的公務員是副處級職務以上。公務員晉升領導職務需求的無限性與政府機關領導職務供給的有限性之間的矛盾，極大地阻礙了公務員個人的發展空間，導致‘天花板’干部越來越多”。因此，在晉升錦標賽過程中，沒有獲得升遷的必然多于獲得升遷的。沒有得到升遷的官員，在幾輪競賽之后，由于年齡以及其他方面的問題，已經不可能再獲得升遷的機會，于是這些人便成為所謂的“天花板”式的干部。有調查顯示，在全國的黨政機關中，約有四五十萬縣處級干部，其中只有約10%—15%能夠繼續升遷，余下的就形成了所謂遭遇“天花板”的群體。

大量退出晉升錦標賽的“天花板”干部的存在，導致依賴政府調動資源從而獲得各方面發展的中國官僚體制，在眾多方面失去了其應有的功能。《人民網》就“‘天花板’干部存在的最大危害是什么?”在網上展開了調查。調查結果顯示，35%的受訪者選擇“一些干部覺得升遷無望，開始混日子，得過且過，帶壞官場風氣”，32%選擇“阻礙年富力強、經驗豐富的人才干事，影響執政能力提高”，28%的選擇“一些干部覺得手中權力時日無多，貪污腐敗”，3%選擇“其他”。雖然這份調查的問題設計存在一些問題，但調查結果基本反映了社會對這些“天花板”干部的一種基本認知。

在晉升錦標賽體制下，跨過45歲門檻的縣處級以及廳局級官員中，有些人覺得升遷無望后，會珍惜來之不易的成果;有些人則千方百計地保全既得利益，堅持“搞定就是穩定，擺平就是水平，無事就是本事”的為官教條，不僅改革銳氣大減，甚至連講話都格外小心、謹慎，常常重復總書記、總理的報告;另外一些人則是“身在曹營，心在漢”。在利用各種方式保持現有官職的前提下，身兼數職，利用其“官場上的人脈”，通過各種手段或途徑，將處于灰色地帶的事情變為合法的事情而從商獲取自身利益。“身在官場”成為使自己的商業經營順利進行了唯一的或主要的目的。

這些人的存在對基礎教育發展的影響，主要通過如下幾種途徑。一是通過影響著政府財政支出結構來影響基礎教育的發展。雖然這些人的主要目的在于自己的經營，但經營過程中的各種成本，包括交通成本、招待成本甚至建設成本，卻全部或部分地由其主管的政府部門或相關部門承擔。這些年來中國行政管理費用居高不下，不能不說與此密切相關。不斷膨脹的行政管理費用對基礎教育的經費投入產生了嚴重的擠出效應。

二是通過與其他官員串謀，大力興建各種工程，以便直接或間接地從中營利，擠占了基礎教育經費。建設部部長汪光燾在“全國建設系統黨風廉政建設和精神文明建設”會議第二次會議上，建設部部長汪光燾嚴厲批評了建設系統中的種種“病癥”，他特別斥責一些地方脫離實際，超越經濟承受能力搞勞民傷財的“形象工程”、“政績工程”。“目前，全國竟然有183個城市相繼提出了要建設‘現代化國際大都市’的目標。事實上，北京在制定相關規劃時，也只是定位于‘現代化國際城市’，而達不到‘現代化國際大都市’的標準”。為什么地方政府在背著巨額債務，地方財政深陷拮據泥潭而無力自拔的前提下，卻熱衷于搞什么“現代化國際大都市”，大興土木呢?美國反腐學者蘇珊的研究表明，腐敗的官僚們總是“上馬過多的毫無實效的公共投資項目”，因為只有如此才能將水攪渾，只有“渾水”才容易“摸魚”，大工程才能撈大錢。“一個書記一條街，一屆政府一座城”，從而使地方政府債務不斷累積，既成為基礎教育經費不足的來源，也成為基礎教育經費投入不足的借口。

三是通過強化重點或示范單位建設，用幾個典型來掩蓋普遍的基本公共服務投入不足，同時又能夠滿足官僚群體自身對基本公共服務的需求。延安時期以及新中國成立初期，國家處于百廢待興的狀態，國家財政拮據、捉襟見肘，因而發展重點學校以便保證教育質量，具有歷史的與客觀的合理性。然而，改革開放以來，特別是20世紀90年代以來，仍然強調或實際地重視重點學校的建設，并不存在歷史上存在的合理性因素。在官員晉升錦標賽中，用幾個重點學校顯示教育方面的靚麗績效，既能夠應對“條條”式的部門管理的要求，也能夠為經濟增長績效增加些許綜合性成份，還能夠滿足官僚群體對教育質量的需求。事實上，各地方的各級重點學校，通過關系進入的大部分學生，都是官僚群體的子女，而其他群體只能在有限的名額限制之內進行分數與運氣上的拼搏與碰撞。近年來，社會上對于擇校的不合理性的反映，并非來自按成績入取，而是來自對官僚群體和其他勢力群體通過特權而進入重點學校這一現象。

從官僚體系內部來說，強化基本公共服務的重點或示范單位建設具有激勵相容性的特點。例如，地方最高黨組織領導與最高行政長官，可以通過發展重點學校增強其考核的綜合性，符合科學發展觀的要求;教育部門由于掌控各種重點學校的建設，因而具有公共資源的絕對配置權力，各學校競爭擠入重點學校的行列，各種專業教師、管理人員相互競爭試圖就職于重點學校，這為主管部門提供了獲取利益的大量機會;重點學校的領導掌控與分配“關系生”的名額，因而既可以交換到權力，也可以交換到金錢或財富。這種內部的激勵相容性，形成了一個龐大、復雜的既得利益集團或利益相關者網絡，從而使重點學校建設這一制度安排具有了“可自我實施性”與“自強化性”的特征。

基本公共服務的重點或示范單位，相對來說，不僅獲得更多的政府投入，也通過交換獲得更多的社會投入。因此基本公共服務的重點或示范單位建設人為地拉大了同區域(省(市、自治區)級)內基本公共服務發展的不均衡，從而使基本公共服務的發展或供給與社會需求之間產生嚴重的扭曲。基本公共服務的重點或示范單位的各種資源過剩與擁擠，非重點或示范單位的各種資源則嚴重短缺，既造成了基本公共服務資源配置的無效率，也造成基本公共服務資源配置的不公平。

上述表明，中國基本公共服務發展失衡主要源自于體制或機制的安排，是社會運轉體制的一種博弈均衡。為了實現黨的十六屆六中全會《決定》明確提出的逐步實現基本公共服務均等化的政策要求，進行與基本公共服務供給的相關體制與機制的改革是一個重要途徑。