解決官員晉升錦標賽問題促進基本公共服務發展的對策

楊冠瓊，羅植，劉雯雯

(1.北京師范大學管理學院教授、博士生導師;2.北京師范大學管理學院博士;3.北京師范大學管理學院碩士)

解決官員晉升錦標賽問題促進基本公共服務發展的對策

楊冠瓊1，羅植2，劉雯雯3

(1.北京師范大學管理學院教授、博士生導師;2.北京師范大學管理學院博士;3.北京師范大學管理學院碩士)

中國基本公共服務的供給不足與發展失衡主要源于由晉升錦標賽這一制度安排所引發的一系列制度與機制問題。這些問題具有強大的、內在的自我實施性(self-enforcing)因而具有不受沖擊的內在穩定性(robustness)。要想改變這一現象，只能從制度與機制角度出發，對相關體制與機制進行改革從而改變公共政策決策者的行為激勵。從博弈論的角度來說，制度本身是博弈相關參與人在既定的收益函數下形成的納什均衡。因此，這些問題的解決必須從改變博弈參與人的收益函數的角度設置對策。晉升錦標賽的激勵制度造成的外部效應有許多，主要包括激勵的有偏性、短期行為及其逆向選擇、人為制造績效，以及退出競賽等等(楊冠瓊，2011)。這些問題的解決對策可以從兩個層面考察。其一是在不改變晉升錦標賽激勵機制的前提下進行改進。其二是放棄或弱化晉升錦標賽的激勵機制，從根本上解決基本公共服務供給不足的問題。

一、晉升錦標賽機制的改進與完善

晉升錦標賽的激勵機制對中國經濟增長確實起到了促進作用。如果能夠通過改進與完善該激勵機制，同時保證經濟的持續增長與基本公共服務的有效供給，則是最佳的策略選擇。

1.改善“標的”設置促進基本公共服務的硬件供給

演化博弈論的結論告訴我們，在晉升錦標賽的激勵機制作用下，地方政府在政策選擇的博弈中，其均衡結果會使得地方政府選擇相同發展政策。然而，由于升遷壓力的存在，這一相同政策自然就是晉升錦標賽的“標的”設置。當把錦標賽的“標的”設置為GDP增長率時，地方政府的政策選擇就是關注短期行為，而不關注具有長期收益的基本公共服務的供給。當然，這種“標的”的設置也確實促進了中國經濟的高速發展。因此，要想促進基本公共服務的供給，令地方政府關注政府行為的長期收益，最直接的對策就是改變晉升錦標賽的“標的”設置。將新的“標的”設置為基本公共服務的供給與質量，或者是加大基本公共服務供給與質量的考核比重。這種做法同許多學者提出的“完善政府績效評估與考核機制”存在一定的相似之處。

這種“標的”設置的變革從理論上來說看似可行。但具體操作起來并非如此。實現晉升錦標賽的強激勵效應，其前提條件之一就是“標的”的設置需要做到從委托人和代理人的角度來看都是客觀的，且容易觀測與衡量，如GDP增長率、財政收入、出口創匯量等等。如果“標的”是由多個指標綜合而成的，那么各個指標的可觀測性最好是基本相同而且測量成本較低。當一個指標的主觀性與衡量成本相對于另一個指標越大時，這個指標最終的實際權重就會變得相對較小。如果人為地提高這種主觀性強且難以觀測與衡量的指標權重，或者“標的”的設置只考慮這種指標時，晉升錦標賽式的激勵機制會由于其前提條件的消失而失去作用，取而代之的可能是更嚴重的尋租與腐敗問題。

比較基本公共服務的供給與質量和經濟績效的特征就不難發現，在多元政府績效評估與考核機制中，基本公共服務供給與質量的指標相對于經濟績效的指標具有顯著的主觀性強且難以觀測與衡量的問題。從基本公共服務軟件與硬件供給的兩個部分來看，硬件部分的衡量成本與經濟績效的相對接近，當然，硬件的供給對基本公共服務供給質量的貢獻與軟件部分也相去甚遠。因此，改變“標的”設置，完善多元政府績效評估與考核制度，在不改變晉升錦標賽這一機制的前提下，僅僅對基本公共服務的硬件供給具有一定的激勵作用。

2.優化中央轉移支付結構改善基本公共服務的軟件供給

“標的”設置的改進只能解決基本公共服務的硬件供給，而更為重要的軟件部分，由于其指標的主觀性與難以衡量性使其不能在“標的”中發揮真正的激勵作用。因此，要在不改變晉升錦標賽激勵機制的前提下解決這一問題需要尋求別的路徑。在中國當前分稅制的體制下，優化中央專項轉移支付的結構可以在一定程度上解決這一問題。

晉升錦標賽使得地方政府存在激勵有偏性，很少關注基本公共服務的供給。但是，中央政府對于基本公共服務的供給不存在這一問題，因為他們是晉升錦標賽中的“標的”設定者與裁判者，他們更關注社會的和諧與發展。為了使地方政府加大基本公共服務的軟件支出，中央政府可以優化轉移支付的結構，加大專項轉移支付的比重，減少一般性轉移支付的比重，迫使地方政府將專項轉移支付用于基本公共服務的軟件建設，從而改進地方基本公共服務的供給與質量。同時，還可以通過優化中央轉移支付的地區分配結構促進基本公共服務供給的均等化。

目前，我國的轉移支付不論是地區分配結構還是用途分配結構都不利于基本公共服務的供給及均等化。馬拴友、于紅霞(2003)利用中國各地區的數據，分析了1994年到2001年的中央對地方轉移支付的決定因素。結果發現，轉移支付的分配沒有考慮地理面積、人均GDP、投資率、人均財政收入、城市化、衛生服務水平、基礎設施狀況等因素，只考慮了人口、氣候、農業大省、中小學生人數和民族因素。而且，人口和中小學生數對轉移支付的影響存在相反的效應，即人口和人均負擔學生人數多的地區得到的轉移支付反而較少。這說明，轉移支付的分配沒有充分考慮地區差異，不利于地區差異的縮小，也不利于基本公共服務的供給與均等化。從用途結構上看，從1998年到2001年，稅收返還占轉移支付的總額比重平均達62.1%，各種專項撥款補助只占20.1%。從趨勢上看，雖然稅收返還的比重不斷下降，但是專項撥款比重的上升并不明顯(馬拴友、于紅霞，2003)。雖然2008年專項撥款的比重達到了53.4%，但其中有關教育、科學技術、醫療衛生和環境保護的比重僅有13.65%(數據來自2009年的《中國財政年鑒》)。這樣的用途分配結構顯然不利于基本公共服務軟件設施的建設。因此，在晉升錦標賽的機制下，增加專項轉移支付的比重，尤其是增加有關教育、科學技術、醫療衛生和環境保護相關的專項轉移支付，有利于基本公共服務的供給與均等化。

二、弱化晉升錦標賽機制的對策

雖然在晉升錦標賽機制的前提下通過改變“標的”以及加大中央政府轉移支付能夠在一定程度上修正晉升錦標賽機制的負效應，對于加強基本公共服務的有效供給與改進其均等化水平，具有一定的積極作用。但是，由于這些問題來自于晉升錦標賽這種激勵制度本身，因此在不改變這種激勵制度的前提下進行的修補均具有一定的局限性，均不足以從根本上徹底解決基本公共服務供給與均等化問題。因此，要徹底解決這些嚴重問題就需要放棄或弱化晉升錦標賽這種強激勵機制。

1.強化社會考核機制，發揮用手投票機制的作用

晉升錦標賽機制的有效性要求上級政府的人事權力必須集中，要求上級政府可以決定晉升和提拔的標準，并根據下級政府官員的績效決定升遷。由于信息不對稱的存在，使得地方政府掌握的地方信息要強于中央政府。因此，為了降低各種信息的獲取成本與監督成本，晉升和提拔標準的設置就只能選擇客觀性強且容易衡量的指標。這也是晉升錦標賽機制引發各種嚴重問題的關鍵，即缺乏有效的，低成本的監督機制。那么，打破以垂直監督為主的機制，增加水平監督機制(如媒體與公眾)，是徹底解決問題的對策之一。此時，晉升錦標賽的強激勵機制也將因此而失效。

中國地方政府官員的晉升、連任與輪換只由上級中央政府決定，而中央政府對于地方信息的了解程度遠遠不如地方政府本身。中央政府要有效地監督地方政府供給基本公共服務的水平，就需要付出巨大的信息獲取成本。與此相比，媒體與當地的居民對地方政府的了解程度要優于中央政府，其監督成本也顯著的低于中央政府，其監督有效性也明顯強于中央政府。因此，要解決基本公共服務的供給問題，就應該構建歐茨(Oates)的用手投票機制，加強民主制度建設，增強公眾意愿的表達渠道，提高媒體與當地居民對地方政府行為的監督作用。

如果當地居民對地方官員的績效考核具有決定性影響時，地方政府的政策選擇就不得不更多地考慮本地區的基本公共服務供給，滿足當地居民對于各種基本公共服務的需求。當然，民主建設并不一定要直接實現民主選舉，可以首先嘗試實施地方公共事務的民主決策機制，賦予地方居民特別是地方人大在基本公共服務事務上的否決權，以限制行政官員在經濟社會管理過程中過度關注短期績效行為，從而有效提高基本公共服務的供給水平。

2.松動戶籍制度，發揮公民“用腳投票”機制的作用

作為“用手投票”機制的一種互補性機制，“用腳投票”的機制也能夠在一定程度上強化橫向的水平監督效應。蒂博特(Tiebout，1956)建構了一個地方政府行為模型，該模型表明，在分權體制下，居民可以通過搬遷居住地以“用腳投票”的方式促進地方政府間在基本公共服務供給上的競爭，提高基本公共服務的供給質量。蒂博特認為，人們通過在轄區間的自由流動，選擇不同的稅收負擔與基本公共服務供給水平，可以使得自己的效用最大化。這就激勵不同轄區的官員不斷地降低本地區的稅收負擔，同時提供更好的基本公共服務。

然而中國的戶籍制度限制了不同轄區間居民的流動性，因而這種用腳投票的監督機制也不能發揮其應有的作用。存在戶籍制度的條件下，即使一個轄區內的稅收負擔過重，基本公共服務供給水平相對較低，由于戶口的限制當地的居民也很難離開這個地方，很難自由的選擇基本公共服務更好的轄區生活。地方政府官員也就可以更加放心的追逐著上級政府所設置的“標的”。為了發揮蒂博特的用腳投票機制的作用，有必要對現有的戶籍制度做出一定的松動性改革。如果在一定程度上放松戶籍制度，人口就可以自由流動，那么地方政府將會考慮如何吸引重要的人力資本和其他的資源。在這種激勵機制存在的情況下，地方政府就會加強本地區的基本公共服務的供給與質量，轄區內的居民也可以享用到更高層次的公共服務，也可以逐漸顯現地方政府向公共服務型的政府轉變。

用手投票機制與用腳投票機制可將地方的監督方式由原來的垂直監督為主轉變為以水平監督為主，破壞了晉升錦標賽制度發揮作用的關鍵條件，從而糾正了由晉升錦標賽引發的各種嚴重問題。就基本公共服務供給不足這一問題來說，用手投票與用腳投票的機制確實是一種可供選擇的制度安排。

雖然松動性改革戶籍制度能夠有效提高“用腳投票”機制對地方政府行為的影響，但在現存相關制度框架下卻會引發一系列新問題。其中最為主要的是，人們會蜂涌到基本公共服務較好的區域(如北京、上海、廣州等地)，從而使這些地方的人口數量超越其資源所能夠承載的人口總量。避免這種現象的發生需要設定相關的選擇機制。由于篇幅的限制，這里無法對相關的選擇機制進行詳細論述，但這是機制設計中，特別是中國相關制度改革中的一個重要問題，我們將在相關研究中加以詳細論述。

三、結論

上述分析表明，晉升錦標賽的激勵機制在促進中國經濟高速增長的同時也帶來了許多負面影響。這些負面影響造成了地方基本公共服務的供給不足。要解決這一問題可以從兩個層面做出對策。其一是在不改變晉升錦標賽機制的前提下進行改進。其二是從根本上打破晉升錦標賽機制，重新從基本公共服務供給的角度設置新的激勵機制。

在不改變現有晉升錦標賽機制的情況下，通過改善“標的”設置可以促進基本公共服務的硬件供給，通過優化中央轉移支付結構可以改善基本公共服務的軟件供給。但是，這種在原有制度下進行改善的對策，其有效性始終是相對有限。因為，晉升錦標賽引發的問題源于該制度本身。要想徹底解決基本公共服務供給不足的問題就應放棄原有的激勵制度，增加媒體與地方公眾的監督作用，轉變原來以垂直監督為主的監督機制為以水平監督為主的監督機制。具體來說，就是通過加強民主建設與松動戶籍制度，發揮用手投票與用腳投票機制的有效性，從而監督地方政府官員的政策選擇。當然，基本公共服務供給的激勵機制是一個復雜的問題，絕不是單個對策就可以解決的。其實，以上提到的四個對策之間存在著顯著的互補作用，任何一個對策的有效性均依賴于其他對策的存在與否。因此，要從根本上解決基本公共服務的供給問題，有效促進基本公共服務水平的提高，需要設計一套具有互補性的機制，因而需要多個策略的同時運用。

［1］Tiebout C.M.，1956，“A Pure Theory of Local Expenditures”，The Journal of Political Economy，64(5)，pp.416～424.

［2］馬拴友、于紅霞.轉移支付與地區經濟收斂［J］.經濟研究，2003，(3).

［3］榮華.地方政府公共服務供給模式創新——北京市石景山區的實證研究［J］.中國行政管理，2009，(2).

［4)嚴榮.反公的悲劇與公共服務供給體系創新［J］.經濟體制改革，2007，(5).

［5］楊國棟、趙亮、沈榮華.推進我國地方公共服務供給的基本思路［J］.安徽師范大學學報(人文社會科學版)，2008，(2).

［6)張開云、張興杰、李倩.地方政府公共服務供給能力:影響因素與實現路徑［J］.中國行政管理，2010，(1).

［7］楊冠瓊.公共治理創新研究［M］.北京:經濟管理出版社，2011.

責任編輯:黃有泰