淺析新公共管理理論對我國高校管理工作的啟示

摘 要： 新公共管理理論是西方政府治理變革領(lǐng)域興起的重要理論，它強調(diào)用企業(yè)家的精神來重塑政府，促進以市場為導向的政府變革，從而克服傳統(tǒng)政府官僚體制的弊端，無疑對我國高校管理工作創(chuàng)新具有重要的啟示意義并提供借鑒。高校管理工作應注重服務意識、提高工作效率、提高責任意識和構(gòu)建科學的評價機制。

關(guān)鍵詞： 新公共管理理論 高校管理 啟示意義借鑒

一般說來，高校的主要使命有三項，即人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務①，與此相對應，高校的人才培養(yǎng)工作、科學研究工作和社會服務工作就構(gòu)成了高校運行體系的基本組成部分。然而，在高校運行過程中一個必不可少的工作即高校管理工作。從一定意義上來說，若一所高校中缺失了高校管理的工作，那么高校就無法正常運行，進而高校的人才培養(yǎng)工作、科學研究工作和社會服務工作的正常開展就會受到很大的影響和制約，其三大使命也就很難實現(xiàn)。換言之，高校管理工作是高校人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務工作的堅實的后勤保障，其基本定位應該是為高校的人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務工作的開展提供保障。高校管理工作的水平往往反映一個高校的面貌和“軟實力”，高校要發(fā)展進步自然要求管理工作的科學化和水平的提高。然而由于受到教育管理體制等因素的影響，我國高校管理長期以來存在著較為嚴重的行政化傾向，官僚主義作風在一定程度上存在，效率低下、責任心不強、服務意識缺乏等都成為制約我國高校管理水平提高的主要障礙，從而削弱了其對高校人才培養(yǎng)等工作的支撐與保障作用。西方政府治理領(lǐng)域興起的新公共管理理論，強調(diào)用企業(yè)家的精神來重塑政府，促進以市場為導向的政府變革，從而克服傳統(tǒng)政府官僚體制的弊端，無疑對我國高校管理工作創(chuàng)新具有重要的啟示意義并提供借鑒。

一、高校管理工作要注重服務意識

雖然在E·S·薩瓦那看來，“‘政府’這個詞的詞根來自希臘文，意思是‘操舵’。政府的職責是掌舵而不是劃槳。直接提供服務就是劃槳，可政府并不擅長劃槳”，奧斯本和蓋布勒也認為應該建立一個“起催化作用的政府”，這種政府是“掌舵而不是劃槳”［1］P1。但是，這并不是意味著他們主張政府不應該為民眾提供服務，而是主張政府不應該事無巨細地滲透到政治與社會生活中的每一個角落，包攬一切，這無疑容易導致公權(quán)力的擴張而損害私權(quán)利。顯然，在他們看來，政府不需要提供具體的服務，但是政府卻應該具有服務精神，并且政府應該提供的是一種宏觀的服務環(huán)境。而提供宏觀服務環(huán)境只有通過政策的供給。奧斯本和蓋布勒認為這種掌舵的政府其實是一種企業(yè)化的政府，并且“這種企業(yè)化的政府開始轉(zhuǎn)向把一種政策制定（掌舵）同服務提供（劃槳）分開的體制”［1］P9。這種體制無疑具有優(yōu)越性，正如德魯克早就指出的那樣：“成功的組織是把高層管理和具體操作分開，這樣就可以使‘高層管理者集中精力進行決策和指導’”，“而實際的操作應由另外的員工來做，這樣‘各有其使命的目標，各有其行動的范圍和自主的權(quán)限’。否則的話，主管們便會被具體操作任務分散精力，基本的指導性決策編無法做出”［1］P9。這樣，自然很難提供優(yōu)質(zhì)服務的宏觀環(huán)境保證。唐納德·凱特爾指出，新公共管理其實要關(guān)注的核心問題至少包括“政府怎樣才能利用市場機制為公民（現(xiàn)在常常被稱為‘顧客’）提供更多的服務選擇——或者至少鼓勵人們更加關(guān)注為顧客更好地服務”，以及“政府怎樣才能下放職權(quán)以便為一線的服務管理人員提供更強的服務誘因”和“政府怎樣才能將其作為服務購買者的角色（承包方）與其再實際提供服務中的角色分離開”等［2］P9。高校管理工作首先要對自身進行一個準確的定位，與其說高校管理工作是一種管理工作，不如說是一種服務工作：服務學生、服務教師、服務社會、服務自身，從而更好地服務于高校的人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務工作和使命。有了這種服務的基本定位，就意味著要變革傳統(tǒng)的工作體制、機制和工作方式，擯棄作為“管理者”的角色、意識和相應的工作方式和機制，以適應作為“服務者”的工作需要。當然，如同新公共管理理論所強調(diào)的那樣，高校管理工作人員作為服務者并不意味著要事無巨細地幫助學生和教師做所有的事務性工作，而是通過創(chuàng)造良好的服務環(huán)境，讓學生和教師能夠在這種良好的氛圍中愉快地學習和工作。

二、高校管理工作應提高工作效率

在登哈特看來，新公共管理理論的重要理論依據(jù)是公共選擇理論。他指出：“公共選擇（及其孿生物——代理理論）不僅提供了一個很好的政府模型，對某些人而言，甚至可以說提供了一個使人非相信不可的政府模型，而且它們還充當了一種可以在實踐上知道縮小政府規(guī)模和降低政府成本的智力路線圖”。而且，“從公共選擇最簡單的形式來看，公共選擇是從市場和顧客的觀點來看待政府的。進而，公共選擇理論對理性選擇的信奉就意味著一種對價值觀的選擇，通常包含著一種對銷量和生產(chǎn)率的承諾。于是，正如胡德所指出的那樣，新公共管理很自然就明顯地將強調(diào)的重心放在了諸如效率、消除浪費或者使用資源和明確的目標相稱這樣的價值上”［2］P14。新公共管理理論的第二個理論依據(jù)即管理主義，管理主義的基本信念仍然是提高工作效率。登哈特指出：“克里斯托弗·波特曾將‘管理主義’描繪成一種信念，這種信念認為，通向社會進步的道路是提高生產(chǎn)率，增減這種生產(chǎn)率的途徑是管理人員接受的旨在提高效率和生產(chǎn)率的訓練。”［2］P15從具體的實踐來看，登哈特認為，“新公共管理（英國版本）源于一個基本的經(jīng)濟學論點，即：政府具有壟斷性、高昂的交易成本，以及信息不對稱等缺陷，而這些缺陷在很大程度上導致了政府的無效率。通過市場競爭和類似市場的刺激，這些改革者們認為他們能夠縮小政府的規(guī)模，能夠削減政府的成本并且能夠改進政府的績效”，從而也提高政府的效率［2］P11。我們在第一部分指出，新公共管理理論主張政府應該是“掌舵”的，而不是提供具體的“服務”的。其實該理論在很大程度上是為了使政府從紛繁的具體事務性工作中解放出來，從而專注于宏觀的決策，進而提高政府的效率。對于高校管理工作來說，我們自然要避免為了服務學生和教師從而陷入具體的事務性工作中進而不能自拔帶來的效率低下，更要避免因官僚主義作風而產(chǎn)生低效率及給師生帶來的不便和傷害。當然官僚制曾經(jīng)在管理的科學化、專業(yè)化，避免主觀主義和隨意性，從而維護公平和穩(wěn)定上起到了不可替代的作用，但是官僚制在運行過程存在一個不可克服的缺陷，即過分依賴官僚制而帶來的靈活性不足和效率低下。馬克斯·韋伯曾經(jīng)對官僚制作了經(jīng)典的概括，他指出官僚制“存在著固定的、通過規(guī)則即法律和行政規(guī)則普遍安排有序的、機關(guān)的權(quán)限的原則”，同時“存在著職務等級和和審級的原則，也就是說，有一個機構(gòu)的上下級安排固定有序的體系，上級監(jiān)督下級”，“現(xiàn)代職務的執(zhí)行是建立在文件（案卷）之上”，以及“官員職務的執(zhí)行，是根據(jù)一般的、或者或少固定的、或多或少詳盡說明的、可以學會的規(guī)則進行”等［3］P278-281。可見，官僚制的主要缺陷是呆板、對規(guī)則而非對人負責，因而往往在具體事務的處理過程中容易靈活性不足，不利于更好地為公眾服務。高校管理工作其實在一定意義上來說，就是建立在官僚制的基礎(chǔ)上的，它自然也會帶來效率低下，不利于更好地服務師生，會給師生的工作與學習帶來極大不便，導致師生與高校管理人員普遍的矛盾和對立。此外，在中國官僚制中，還有特殊的表現(xiàn)，那就是長期以來官本位思想，使得部分高校管理工作人員沒有把自己準確定位為師生的服務者，而是一種高高在上的“官”和管理者，頤指氣使，傲慢自負，經(jīng)常和師生發(fā)生沖突，影響了整個管理工作隊伍的形象，進而使管理工作無法正常有序開展。這就要求高校管理工作人員必須擯棄官僚主義作風，努力提高工作效率，從而真正地為師生提供高質(zhì)量的服務。

三、高校管理工作要提高責任意識

高校管理工作無論是增強服務理念，還是努力提高工作效率，都離不開高校管理工作人員的責任意識。有了責任意識，高校管理工作人員往往就會不斷改善服務質(zhì)量，提高工作效率。而新公共管理理論特別強調(diào)了政府要對公眾負責，這種邏輯是十分清晰的，即一個企業(yè)家政府首要追求的是利潤或利益，而利潤和利益顯然來源于顧客。那么，企業(yè)家政府要想獲得利潤就必須對顧客負責，使產(chǎn)品和服務能夠很好地符合顧客的需要，更必須與顧客溝通，及時回應顧客的訴求，進而不斷地改進產(chǎn)品和服務。這樣，企業(yè)家政府在主觀上追求利潤的同時，在客觀上實現(xiàn)了對顧客的負責。登哈特指出，許多公共管理者“開始嘗試根據(jù)經(jīng)濟學的假設(shè)和觀點來努力地提高生產(chǎn)率并且找到了一些可供選擇的服務供給機制。他們已經(jīng)將關(guān)注的焦點集中在對顧客的責任和高績效上，進而對官僚機構(gòu)進行改組，重新規(guī)定組織使命，精簡機構(gòu)程序，以及分散決策權(quán)。在許多情況下，政府和政府機構(gòu)都已經(jīng)成功地將先前的供給只能民營化，使高層的行政官員對可測量的績效目標負責，建立測量生產(chǎn)率和效益的新程序，并且重新設(shè)計部門體系以重新強化責任意識”［2］P9。登哈特總結(jié)說：“在某種意義上，新公共管理的擁護者所倡導的責任觀模仿了老公共行政的責任觀，因為它依然依靠的是客觀的測量和外在的控制。不過，它還是有一些重要的差異。”這種差異主要表現(xiàn)為，“第一，在新公共管理中，其假定是傳統(tǒng)的官僚機構(gòu)效率低，因為它測量和控制的不是結(jié)果而是投入”。而第二點是“公眾被重新視為由各自都以一種服務于其自身利益的方式行事的個體顧客組成的一個市場。這樣一來，公共機構(gòu)主要就不是直接或間接地堆公民或公共利益或共同體利益負責。更確切地說，它們倒是對它們的‘顧客’負責。于是，政府的責任就是為其顧客提供選擇并且通過所提供的服務和功能來對顧客所表達的個人偏好作出回應。責任就是滿足直接顧客對政府服務的偏好”［2］P94-95。但高校管理工作卻與新公共管理不同，表現(xiàn)為：高校管理工作人員服務于師生，不是追求師生可能給他們帶來的某種“利潤”或“利益”，而是以全心全意為師生服務作為最高的價值標準的。高校管理工作人員是否會對師生負責，往往充滿了不確定性，這取決于他們自身的覺悟和品質(zhì)。如果他們熱愛本職工作，對師生懷有深厚感情，那么他們往往會對師生負責，從而很好地為師生服務，否則就會漠視師生的利益。我曾了解到某高校的財務部門使一教師一次報銷來回跑四五趟，工作人員每次都指出其中缺少的某項手續(xù)，卻不完全指出，這樣既浪費了教師的時間和精力，又導致職能部門與教師關(guān)系的緊張與對立。這樣的例子不勝枚舉，都反映了高校管理工作人員的責任心不足。

四、高校管理工作應建立科學評價機制

根據(jù)上文的論述，不難看出，建立一套科學有效的評價機制對高效管理工作人員產(chǎn)生動力和塑造他們的行為模式與取向，從而提高高校管理工作人員的服務意識、工作效率和責任心無疑是重要的。新公共管理理論所關(guān)注的核心問題便是“政府怎樣才能將其最關(guān)注的焦點放在產(chǎn)出和結(jié)果上，而不是放在過程或結(jié)構(gòu)上？政府怎樣才能用自下而上的結(jié)果驅(qū)動型系統(tǒng)來取代自上而下的規(guī)則驅(qū)動型系統(tǒng)”［2］P10。顯然，新公共管理理論已經(jīng)對如何建立一種科學的評價機制進行了思考，它首先主張評價的對象應該是客觀的、外在的具體指標，而不是一些模糊不清的判斷，同時，評價的過程是自下而上的，即來源于顧客的評價，而不是自上而下的體系內(nèi)的評價。這種評價機制對構(gòu)建高校管理工作人員的評價機制無疑具有啟發(fā)意義。但是，首先要指出的是，高校管理工作的評價不能完全照搬新公共管理理論所主張的機制，這是因為高校管理工作的性質(zhì)和內(nèi)容是無法通過具體的、可測量或者容易量化的東西來進行考評的。比如我們顯然不能以平均一天接待和服務多少個師生作為對高校管理工作人員的評價指標。而新公共管理理論的評價機制的第二方面無疑具有借鑒意義，即把評價的方式和重心放在自下而上的評價上——通過高校管理工作所直接服務的對象的師生進行自下而上的評價。如果能夠切實有效地采用這種自下而上的評價方式，就會使高校管理工作人員極大地增強服務意識，努力提高工作效率和責任心，從而最大限度地爭取獲得師生的滿意。這種邏輯在于，如果高校管理工作者全部的發(fā)展和利益的獲取，比如獲得晉升或獎金，都取決于這個評價的結(jié)果，而這個評價結(jié)果又是由他們所服務的對象師生所決定的，那么，很難想象他們不會努力去“討好”師生，通過不斷改進自己的工作，為師生好好服務，從而獲得師生的滿意、贊同和評價。這個“討好”的過程，就是高校管理工作人員不斷根據(jù)師生的需求提高工作水平的過程，也是對師生高度負責的過程。當前，在高校中這種自下而上的評價方式已經(jīng)在從事教學工作的教師中廣泛采用，并成為驅(qū)動教師改進教學方法，提高教學水平的強大的外在動力。但是這種方法沒能夠在對高校管理工作者的評價中得到廣泛采用，高校管理工作人員的晉升等并不取決于其所服務的對象的評價，而是取決于其領(lǐng)導，只要能夠“討好”領(lǐng)導，獲得領(lǐng)導的高度認同，往往就能夠獲得晉升和發(fā)展。反之，即使與師生打成一片，也很難獲得晉升和發(fā)展。這就要求我們改變目前高校管理工作人員的績效評價方式，從注重自上而下的評價轉(zhuǎn)向其與自下而上的評價結(jié)合。只有讓服務對象參與到對高校管理工作的評價中來，才能給高校管理工作人員提供強大的外在驅(qū)動力，真正改善工作面貌，最終促進高校的人才培養(yǎng)、科學研究和社會服務的發(fā)展。

參考文獻：

［1］［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒著.周敦仁等譯.改革政府［M］.上海：上海譯文出版社，2006.

［2］［美］珍妮特·V·登哈特，羅伯特·B·登哈特著.丁煌譯.新公共服務：服務，而不是掌舵［M］.北京：中國人民大學出版社，2010.

［3］［德］馬克斯·韋伯著.林榮遠譯.經(jīng)濟與社會（上卷）［M］.北京：商務印書館，2006.