城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的制度設(shè)計

摘 要： 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育非均衡發(fā)展主要體現(xiàn)在教育經(jīng)費、教師資源、辦學(xué)條件等方面，非均衡違背了教育公平，不利于實現(xiàn)基礎(chǔ)教育的現(xiàn)代化。非均衡與城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟發(fā)展差異有關(guān)，也與政府人為的政策制度有關(guān)。制度設(shè)計，能有力矯正城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育非均衡現(xiàn)狀，促進(jìn)教育公平。

關(guān)鍵詞： 城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育 均衡發(fā)展 制度設(shè)計

一、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展非均衡的現(xiàn)實

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育非均衡發(fā)展，主要是指城鄉(xiāng)間基礎(chǔ)教育在教育經(jīng)費投入、辦學(xué)條件、師資配備、教育質(zhì)量等方面存在較大的差距，不合理、不協(xié)調(diào)，這種非均衡嚴(yán)重違背了教育公平，也不利于實現(xiàn)基礎(chǔ)教育的現(xiàn)代化。

（一）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展非均衡的現(xiàn)狀

1.經(jīng)費投入差距明顯

在以地方政府投入為主的教育經(jīng)費體制下，由于區(qū)域、城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展的差距，若以生均預(yù)算內(nèi)事業(yè)費、生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費等指標(biāo)衡量，則城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育經(jīng)費投入存在著明顯的差距。

數(shù)據(jù)來源于教育部《2008年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》，單位為元。

2.師資配備嚴(yán)重失衡

城鄉(xiāng)間教師水平的差距非常突出，主要表現(xiàn)在教師的規(guī)模結(jié)構(gòu)、能力水平、權(quán)益保障方面。農(nóng)村師資配備的不足使得農(nóng)村基礎(chǔ)教育的基本質(zhì)量難以保障。

《國家教育督導(dǎo)2008報告》顯示，2007年農(nóng)村和縣鎮(zhèn)初中生師比分別為17.9∶1和17.1∶1，均低于城市的15.6∶1。中西部農(nóng)村學(xué)校外語、音樂、體育、美術(shù)和信息技術(shù)等學(xué)科教師嚴(yán)重不足。農(nóng)村小學(xué)大專及以上、初中本科及以上學(xué)歷的教師分別為63.4%和41.4%，分別比城市低22個和30個百分點，初中中高級職務(wù)教師多占比例，城市高出農(nóng)村19.2個百分點。［1］

3.辦學(xué)條件相差甚遠(yuǎn)

農(nóng)村義務(wù)教育基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，相當(dāng)一部分小學(xué)、初中的校舍、圖書儀器裝備、體育美育衛(wèi)生設(shè)施達(dá)不到國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，信息化裝備尤其嚴(yán)重不足。

（二）現(xiàn)狀的影響因素

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的非均衡發(fā)展與城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展程度的差異存在必然關(guān)系，在教育資源供給和配置上，農(nóng)村相比城市甚為緊缺，可以認(rèn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距的主要根源。

田芬在其博士論文《基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展研究》中提出：“我國在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，計劃經(jīng)濟體制下，形成了‘城市中心’的發(fā)展趨向，教育政策的制定忽視了城市和農(nóng)村在教育環(huán)境和教育資源上的差別，這是導(dǎo)致基礎(chǔ)教育非均衡發(fā)展的主要原因。”［2］對于這一觀點，我持贊成態(tài)度。

我國實行“地方負(fù)責(zé)，分級管理”的教育管理體制，同樣導(dǎo)致城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡。

綜上所述，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展不均衡既與城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟發(fā)展差異有關(guān)，又與政府人為的政策制度有關(guān)。

二、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展的制度設(shè)計

未來城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的發(fā)展要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以人為本，努力做到兩個堅持。一是堅持促進(jìn)公平，強化政府基本公共服務(wù)職能，堅持基礎(chǔ)教育的公益性和普惠性，縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的發(fā)展差距；二是堅持改革創(chuàng)新，從制度設(shè)計和體制創(chuàng)新上解決城鄉(xiāng)教育資源配置不公的問題。

（一）制度設(shè)計所要遵守的原則

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育協(xié)調(diào)發(fā)展，使公共教育資源向農(nóng)村傾斜，這是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展制度設(shè)計應(yīng)堅持的一個原則。可以這樣理解這個原則：因為除了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距的主要根源外，教育發(fā)展的城市傾斜政策、“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的教育體制的缺陷也是原因，所以要縮小城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育差距需要從城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略要求出發(fā)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育發(fā)展，也要在政策和制度設(shè)計上適當(dāng)向農(nóng)村傾斜，在公共教育資源的配置上優(yōu)先保證農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展的需要，這也是“城市反哺農(nóng)村，東部反哺西部”思想在教育層面的運用。

（二）制度設(shè)計

1.教育經(jīng)費

（1）完善以縣為主的基礎(chǔ)教育管理體制

在以縣為主的體制運行過程中，基礎(chǔ)教育經(jīng)費重心上移，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。但由于縣際經(jīng)濟發(fā)展的差異，基礎(chǔ)教育的投入亦受制于縣的財政收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦學(xué)的積極性有所下降，所以要完善以縣為主的基礎(chǔ)教育管理體制，凸顯出“分級管理”，增加國家和省級政府的責(zé)任。在教育經(jīng)費的投入方面：第一，加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，消除城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)，這樣基礎(chǔ)教育經(jīng)費投入的總量會有所增加；第二，建立中央和地方各級政府的分級管理體制，按比例分擔(dān)基礎(chǔ)教育經(jīng)費投入的機制。城鄉(xiāng)教師的工資由中央和省級政府負(fù)責(zé)，而校舍的建設(shè)與維修、教學(xué)儀器的購置、日常辦公費用由縣鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。

（2）建立區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)一體化財政撥款制度

政府加大對城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的統(tǒng)籌和投入力度，建立城鄉(xiāng)一體化財政撥款制度，并依法確保教育經(jīng)費的三個增長。在教育經(jīng)費總量增長的前提下：第一，加大對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的支持力度，確保新增教育經(jīng)費主要用于農(nóng)村；第二，建立公共教育財政體制，確保農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入到位；第三，引導(dǎo)城鄉(xiāng)學(xué)校布局的合理調(diào)整，提高經(jīng)費的使用效率。

2.辦學(xué)條件

確立標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。從某種程度上理解，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育的差距最基本的表現(xiàn)形式還是學(xué)校之間的差距，要推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，就必須改造城鄉(xiāng)薄弱學(xué)校，縮小城鄉(xiāng)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)的差距。

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育在辦學(xué)條件上存在很大差異，而要想統(tǒng)籌城鄉(xiāng)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，必須確立一個最低標(biāo)準(zhǔn)。基礎(chǔ)教育缺少辦學(xué)的最低標(biāo)準(zhǔn)，因此無法制定滿足標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)和步驟，也就不能明確各方的責(zé)任，進(jìn)而無法采取政策與措施。對此有如下構(gòu)想：可以參照國家對貧困人口生活標(biāo)準(zhǔn)的界定來定義基礎(chǔ)教育最低辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)各地實際的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r建立符合各地實際的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，這樣就明確了目標(biāo)與責(zé)任，易于采取措施。第一，規(guī)定生均經(jīng)費，生師比等教育標(biāo)準(zhǔn)；第二，規(guī)定基礎(chǔ)教育投入占財政經(jīng)費的法定比例；第三：各地根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r建立符合各地實際的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)。這樣可以因地制宜地有效保證城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育有一個既相對合理又具有可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。

3.教師資源

由于農(nóng)村經(jīng)濟文化欠發(fā)達(dá)等原因，無法吸引高素質(zhì)的教師資源，更由于農(nóng)村教師的基本編制有限制，崗位結(jié)構(gòu)不合理，代課教師多在農(nóng)村，這樣基礎(chǔ)教育的師資配備在量與質(zhì)上都不合理。因此要通過編制、待遇等制度和政策上的傾斜與保障才能達(dá)到“引人，用人，留人”的目的。

（1）全面推進(jìn)教師聘任制度

第一，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本編制標(biāo)準(zhǔn)和崗位結(jié)構(gòu)比例標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)的生師比、崗位結(jié)構(gòu)必須是統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

第二，實施“農(nóng)村小學(xué)全科教師定向培養(yǎng)計劃”，實行定向招生、公費教育、全科培養(yǎng)。定向分配，重點加強農(nóng)村和薄弱學(xué)校師資力量。［3］設(shè)立農(nóng)村邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下教師特殊崗位津貼，鼓勵引導(dǎo)教師到農(nóng)村學(xué)校任教。

（2）努力完善教師交流與進(jìn)修制度

統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)教師工資待遇、考核和評價制度，共享區(qū)域內(nèi)研修培訓(xùn)資源和課程教學(xué)資源，縮小城鄉(xiāng)學(xué)校間的人力資源差距。完善教師進(jìn)修制度，滿足農(nóng)村教師職業(yè)發(fā)展的需要，在教研活動開展的頻率、深入性、規(guī)范性方面都應(yīng)有科學(xué)的規(guī)劃安排；教師繼續(xù)教育的內(nèi)容、形式與效果都更要有針對性和實效性。

（3）更加重視教師保障制度

全面提高農(nóng)村教師的工資和福利待遇。實施義務(wù)教育績效工資制，適當(dāng)向農(nóng)村學(xué)校特別是條件艱苦的學(xué)校教師傾斜，增強農(nóng)村教師職業(yè)的吸引力［4］。

4.強化評價與監(jiān)管

基礎(chǔ)教育的管理權(quán)在于政府，政府應(yīng)制定相應(yīng)的教育質(zhì)量評價監(jiān)管制度和教育資源使用監(jiān)管制度。區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)的教育質(zhì)量要建立統(tǒng)一的評價體系，建立以縣為主的教育質(zhì)量監(jiān)管機制，實施對轄區(qū)內(nèi)每所學(xué)校的基本教育質(zhì)量的評估與管理，重點提高農(nóng)村的基礎(chǔ)教育質(zhì)量。

參考文獻(xiàn)：

［1］第七戰(zhàn)略專題調(diào)研組（組長：陶西平、袁振國）.加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)促進(jìn)教育公平［J］.教育研究，2010，（07）.

［2］田芬.基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展研究［D］.蘇州大學(xué)，2004.

［3］［4］第九戰(zhàn)略專題調(diào)研組（組長：張?zhí)毂！⑹穼幹校?一流教師一流教育［J］.教育研究，2010，（07）.