論行政自由裁量權(quán)的倫理問題

倉明

摘 要：行政自由裁量權(quán)的存在和廣泛運用是現(xiàn)代行政的必然要求。在倫理學(xué)的視野中，行政行為人是具有一定意志自由并能夠運用倫理理性進行獨立價值判定和道德決策的行政主體。因此，行政自由裁量權(quán)從本質(zhì)上來講就是一種倫理裁量權(quán)。一個健全的行政自由裁量行為至少應(yīng)符合公正、合理、靈活、誠信、程序等倫理要求。我們應(yīng)通過加強行政倫理教育，確立正確的裁量觀，建構(gòu)德性倫理，強化行政自律精神，使行政倫理制度化以及設(shè)立行政倫理監(jiān)督機構(gòu)等措施，實現(xiàn)行政倫理對行政自由裁量權(quán)的規(guī)制。

關(guān)鍵詞：行政自由裁量權(quán)；行政倫理；行政行為人

中圖分類號：DF312文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2011）06-0028-04

自由裁量是當代行政發(fā)展的重要特征和趨勢。國家實現(xiàn)行政職能需要行政管理的能動性，而行政管理能動性的實現(xiàn)又依賴行政自由裁量權(quán)的運用。行政自由裁量權(quán)既是行政法學(xué)、行政倫理學(xué)的一個復(fù)雜的理論問題，也是行政機關(guān)及其工作人員在運用行政權(quán)力管理國家公共事務(wù)過程中需要解決的一個實踐問題。探討行政自由裁量權(quán)，研究如何正確行使行政自由裁量權(quán)，對加強依法行政，提高行政水平都具有十分重要的意義。

一、問題的提出

行政自由裁量權(quán)是指行政行為人在法律法規(guī)規(guī)定的原則、幅度、范圍內(nèi)，依照立法目的和公正合理的原則，結(jié)合行政管理的實際需要和具體情況，通過主觀判斷而實施公務(wù)管理的權(quán)力。現(xiàn)代行政必然要求行政自由裁量權(quán)的存在和廣泛運用。王名揚教授在《美國行政法》中，詳細分析了現(xiàn)代行政為何要被授予廣泛的裁量權(quán)。他指出：現(xiàn)代社會變遷迅速，立法機關(guān)很難預(yù)見未來的發(fā)展變化；現(xiàn)代社會極為復(fù)雜，行政機關(guān)必須根據(jù)具體情況作出具體決定；現(xiàn)代行政技術(shù)性高，專業(yè)性的法律，只能規(guī)定需要完成的任務(wù)或目的，由行政機關(guān)采取適當?shù)膱?zhí)行方式；現(xiàn)代行政范圍大，不可能制定行政活動所需要的全部法律，不得不擴大行政機關(guān)的決定權(quán)力；現(xiàn)代行政開拓眾多的新活動領(lǐng)域，無經(jīng)驗可以參考，行政機關(guān)必須作出試探性的決定，積累經(jīng)驗，不能受法律嚴格限制；法律關(guān)于行為的種類和幅度規(guī)定即使存在諸多可供選擇的規(guī)定，行政機關(guān)在具體適用時也需要自由裁量權(quán)，才能作出合理、公正的決定[1]。

行政自由裁量權(quán)有其存在的必要性，但在實際運行中，容易造成權(quán)力濫用和顯失公正的現(xiàn)象。權(quán)力從本質(zhì)上看具有自我腐蝕和自我擴張的特性。因此，行政自由裁量權(quán)是一種有著合法外衣的特殊行政權(quán)，如果運用這項權(quán)力時違背立法的精神和目的，以主觀非善意、不正當?shù)哪康臑橄葘?dǎo)的話，將因為權(quán)力的濫用而導(dǎo)致腐敗。毋庸置疑，要實現(xiàn)依法行政，遏制行政權(quán)力的異化和行政行為人的腐敗，必須對行政自由裁量權(quán)進行有效合理的規(guī)制。

從法律角度說，對行政自由裁量權(quán)的規(guī)制主要有行政合法性原則和行政合理性原則。行政合法性原則要求行政主體按照法定的授權(quán)、形式和程序?qū)嵤┬姓袨?，并對其行政行為承?dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。它主要審查行政自由裁量權(quán)的行使是否合法，是否超越了法定的幅度、范圍而越權(quán)違法。行政合理性原則要求行政主體所實施的行政行為必須適度、公正，必須符合法律的目的和精神，基于正當動機和適當考慮[2]。目前，理論學(xué)界已形成共識，行政自由裁量權(quán)的行使，除了理所當然地必須遵循行政合法性原則外，更應(yīng)受制于行政合理性原則。但具體如何以合理性原則規(guī)制行政自由裁量行為，實踐中卻缺乏可操作性。行政行為人的裁量必須符合公平、正義、適當、合理的理念，這不僅取決于行政行為人的執(zhí)法水平，同時還受到行政行為人的人生觀、價值觀、心理狀態(tài)等因素的影響。現(xiàn)實中權(quán)力的運作方式、效率與效果在很大程度上取決于行政行為人的主觀價值判斷。這就是從行政倫理角度研究行政自由裁量權(quán)的重要動因。

二、行政自由裁量權(quán)的倫理本質(zhì)

所謂行政倫理，指調(diào)整行政行為人在國家事務(wù)的管理活動中所產(chǎn)生的各種利益關(guān)系的，并能以善惡進行評價的行為規(guī)范以及制度、體制、規(guī)則、程序等行政構(gòu)件所體現(xiàn)的倫理精神和道德傾向。行政倫理的本質(zhì)在于追求行政過程的倫理價值及行政行為人的道德完善，即行政的道德化訴求[3]。行政自由裁量權(quán)是行政倫理學(xué)的一個核心概念，從一定意義上講，它就是一種倫理裁量權(quán)。有學(xué)者提出，確定行政自由裁量是適當、合理而非濫用權(quán)力，其評判標準包括：是否符合法律精神，是否正確理解法律原意，是否基于正當（動機）和適當（考慮相關(guān)因素或不考慮不相關(guān)因素）考慮，是否受先例和慣例約束，是否濫用程序自由，是否不行使或忘記行使行政自由裁量權(quán)等等[4]。在這里，行政行為人的能動性被放在了行政自由裁量權(quán)行使的中心位置。它要求行政行為人依據(jù)理性來行使權(quán)力，側(cè)重于考察行政行為人的主觀意識領(lǐng)域，也就是行政行為人如何對行政自由裁量權(quán)加以合理控制，使公平正義得到最大限度的彰顯。在行政倫理學(xué)領(lǐng)域，行政行為人是具有一定意志自由并能夠運用倫理理性進行獨立價值判定和道德決策的行政主體。他們根本性地受自身個體倫理自主性的約束，有能動的道德義務(wù)承擔(dān)傾向，具有公共利益和個人私利的共同價值載體的特性[5]。

庫珀對行政倫理問題的探討告訴我們，同每一個生活在現(xiàn)代社會中的普通人一樣，行政行為人必須同時在家庭、社區(qū)和社會中承擔(dān)著不同的角色，每一種角色都須承擔(dān)一系列的義務(wù)和責(zé)任，有著各種不同的利益訴求，這必然會導(dǎo)致各種角色之間發(fā)生利益沖突，難免使行政行為人處于尷尬、矛盾之中。因此，行政行為人必須通過某種行為才能最終消解這些沖突。但對于采用何種行為，通常擁有很大的隨意性。盡管法律和法規(guī)會從原則上對行政行為人的行為進行角色規(guī)范，但它們通常只是給行政行為人的行為提供一些含義寬泛的傾向性指導(dǎo)，如何精確到具體實踐中是行政行為人自己的任務(wù)。這樣一來，對于擁有一定自由裁量權(quán)的行政行為人來說，在隨意性很大的情況下，要想做出負責(zé)任的決策，決策者的倫理素質(zhì)和良知就顯得至關(guān)重要了?！叭绻f后現(xiàn)代社會中的政角色具有本質(zhì)上不可避免的政治性和嚴重的自由裁量權(quán)，那么就必須承認倫理關(guān)懷的重要性”[6]。行政自由裁量權(quán)的存在，正說明了行政行為人并不是沒有靈魂、沒有任何意志自由的政治工具。國家和社會對行政行為人的倫理價值要求體現(xiàn)為：以積極主動的態(tài)度，創(chuàng)造性地使用法律和政策所賦予的自由裁量權(quán)；忠實地執(zhí)行國家法律和政策；提供高效率、高質(zhì)量的服務(wù)；維護社會公平和公正等等。行政自由裁量權(quán)充分肯定了行政行為人的道德主體性，自由裁量領(lǐng)域就是一個法律作用式微,倫理道德大顯作用的特殊領(lǐng)域。在這里，行政行為人的智識、德性得以充分展示，倫理道德得以檢驗，行政行為人的倫理道德狀況往往成為決定行政自由裁量行為效果的關(guān)鍵因素。

行政自由裁量權(quán)的規(guī)范行使要求行政自由裁量權(quán)行使過程中行政行為人的道德完善，它反映了社會對行政行為人的道德訴求。只有擁有公平正義的價值觀念、正確的權(quán)力觀、忠于職業(yè)操守的道德品質(zhì)，才能夠作出符合倫理要求的恰當裁量行為。由此，我們確定，行政自由裁量權(quán)從本質(zhì)上來講就是一種倫理裁量權(quán)，沒有行政自由裁量權(quán)或否認自由裁量權(quán)的存在，就沒有行政倫理問題可言。

道德規(guī)范與法律規(guī)范具有的外在強制性不同，它是行為人內(nèi)心的自我約束。但正是道德規(guī)范升華了人的行為。行政倫理學(xué)領(lǐng)域的行政自由裁量權(quán)無疑是一種深層次的自由裁量權(quán)，它揭示了行政自由裁量權(quán)的倫理本質(zhì)，突出了倫理道德在行政自由裁量權(quán)行使中的重要性，彰顯了行政行為人的公共性角色要求和決策倫理自主性特征，為我們提供了行政自由裁量權(quán)行使的倫理道德要求。

三、行政自由裁量權(quán)行使的倫理要求

行政自由裁量權(quán)行使的倫理要求是指行政自由裁量權(quán)正當行使時必須遵循的倫理規(guī)則。只有確立科學(xué)、合理的倫理規(guī)則，才能讓行政行為人知道應(yīng)該做什么、應(yīng)該怎樣做，使行政行為人有著正確的道德價值定位和價值取向。

英國學(xué)者加利根在《自由裁量權(quán)：官員裁量權(quán)的法律研究》中指出，行政自由裁量權(quán)的行使結(jié)果，應(yīng)以合理性、目的性、道德性三者綜合論述，以期在創(chuàng)新與守成間，透過綜合辯證，達到行政效率、效能、公平、公正的均衡狀態(tài)[7]。我們認為，一個健全的行政自由裁量行為至少應(yīng)考慮以下幾個倫理要求：

1.裁量行為符合公共取向性。這是指公共利益的實現(xiàn)。它要求行政行為人在行使自由裁量權(quán)時應(yīng)超越個人的利益計量，用公共利益至上的原則取代個人利益至上的原則。把公共利益作為一種精神信仰和價值追求融入自己的主觀責(zé)任意識和實踐理性中，使之成為指導(dǎo)行政自由裁量行為的內(nèi)在而根本的精神動力，當自己面臨利益沖突時能夠站在公眾的立場上并切實采取符合公共利益的裁量行為。

2.裁量行為符合法律目的和精神。我們從符合法律規(guī)范的目的和正確理解法律規(guī)范原意兩個方面來理解。行使行政自由裁量權(quán)必須符合法律規(guī)范的目的，不得為達到某種其他目的而故意偏離立法目的。在解釋不確定的法律概念時，必須符合法律規(guī)范的精神、價值目標和公認的基本原則，不得任意進行擴大或縮小的解釋，對相同的概念解釋不得前后不一致，不得違背已有的規(guī)范性文件對此概念所作的政策性解釋[8]。

3.裁量行為必須出于合理的正當動機。行政自由裁量權(quán)是法律法規(guī)授予的，行政行為人在行使自由裁量權(quán)時應(yīng)忠實地執(zhí)行法律，承擔(dān)起法律授權(quán)的同時所授予的相應(yīng)責(zé)任。因此，行政自由裁量行為的實施必須符合法律授權(quán)的要求，不能出于其他不合理的不正當?shù)膭訖C，更不能在執(zhí)行法律時，強加進將自己的主觀意志甚至個人的偏見、歧視、好惡、故意等，更不能借法律的名義以權(quán)謀私、惡意報復(fù)。

4.裁量行為具有合理性。這是指行政行為人在行使行政裁量權(quán)時，必須基于公平、正義的價值理念，充分考慮行為的原因、性質(zhì)、情節(jié)、后果等相關(guān)因素，不得偏頗一方或忽略某些應(yīng)該考慮的因素，亦不得考慮與行政行為無關(guān)的因素[9]。合理性要求從本質(zhì)上說是行政行為人的一種倫理判定，它要求行政行為人在自由裁量過程中，綜合考慮全部事實情況，排除不相關(guān)因素的干擾，以法律規(guī)范的明示或默示為指針，正確把握法律規(guī)范的意義及規(guī)范背后的社會政治、經(jīng)濟、文化內(nèi)涵,把法律條文與詳細事實結(jié)合起來，做到自由裁量行為合理、正確[10]。

5.裁量行為體現(xiàn)靈活性。按照羅爾斯的正義理論，正義的社會制度首先要最大限度地保證平等的正義，在無法實現(xiàn)完全平等的正義的情況下，應(yīng)當實現(xiàn)對最少受益者的傾斜。因此，行政自由裁量權(quán)也應(yīng)當體現(xiàn)原則性和靈活性的統(tǒng)一，實現(xiàn)人性化執(zhí)法。它要求行政行為人在行使自由裁量權(quán)時首先要嚴格依法行政，遵循法律面前人人平等的原則，體現(xiàn)法律的公正性、嚴厲性與權(quán)威性。同時也應(yīng)當發(fā)揮主觀能動性，依照個體正義的價值追求，兼顧情理，使裁量結(jié)果盡量符合社會的正義預(yù)期，加強政府行政行為的公信力[11]。

6.裁量行為符合誠信原則。誠信原則作為民法中一項最基本、最重要的原則，同樣也適用行政法領(lǐng)域。它要求行政行為人實施行政自由裁量行為時應(yīng)用發(fā)自內(nèi)心的真誠，依據(jù)事實真相善意地裁量，應(yīng)該包括以下幾方面內(nèi)容：一是行政法律規(guī)范應(yīng)具有穩(wěn)定性和不溯及既往；二是行政活動應(yīng)當具有真實性和確定性，出于真實的意圖和目的，提供的信息準確、真實；三是行政行為人應(yīng)當信守諾言，應(yīng)當使依法作出的行政行為的內(nèi)容得以實現(xiàn)；四是信賴保護，私人基于對行政行為人的行為而產(chǎn)生正當?shù)男刨嚴鎽?yīng)當受到保護，并有權(quán)得到補償[12]。

7.裁量行為必須認真履行法定程序。行政程序是行政行為人實施行政行為的時間與空間方式，也是行政行為實施時必須遵守的步驟、方式的總稱。行政行為人應(yīng)該遵守程序公開和程序公平原則，依法辦事。如果行政行為人違反法定程序、濫用職權(quán)、任性而為，將使整個行政體系無法維持，行政的穩(wěn)定性也必然遭到破壞，行政相對人的合法權(quán)益更無法得到保障。當法律明確規(guī)定了程序時，行政自由裁量就必須認真履行相關(guān)的程序，不得故意不啟動程序、拖延履行程序或者為程序的履行設(shè)置障礙。

8.行政裁量與行政不作為。行政行為人不能不行使或怠于行使行政自由裁量權(quán)。行政自由裁量權(quán)是行政行為人實現(xiàn)其職能的重要方式或者手段，不行使或者怠于行使，與積極的濫用一樣，可能給行政相對人的合法權(quán)益和公共利益帶來危害，都需要受到監(jiān)督和制約[13]。

四、行政自由裁量權(quán)的倫理規(guī)制

行政倫理追求行政過程的倫理價值及行政行為人的道德完善，在本質(zhì)上是他律與自律的統(tǒng)一。他律具有被動性的特征，反映的是社會對行政行為人的行為要求。行政倫理更強調(diào)精神自律，它反映在行政行為人的價值觀念上，體現(xiàn)在行政行為的過程中由行政義務(wù)向行政良心的轉(zhuǎn)化。良好的行政自律精神是行政行為人有效履行行政職責(zé)的重要條件，它以無形的方式時刻制約著行政行為人的自由裁量行為。能否正確行使行政自由裁量權(quán)，科學(xué)有效地執(zhí)行公務(wù)，不僅取決于行政行為人擁有的知識和能力，同時也取決于其倫理水平。因此加強行政倫理的規(guī)制作用，對行政自由裁量權(quán)的合理正確行使是非常必要的。行政倫理對行政自由裁量的規(guī)制大致可以通過以下幾個方面予以實現(xiàn)：

1.確立正確的價值觀導(dǎo)向，形成科學(xué)的行政自由裁量觀。在現(xiàn)實的行政過程中，價值觀念的選擇構(gòu)成了行政模式取向，在任何一個具體的行政實踐中都體現(xiàn)了行政行為人對特定價值目標的選擇。中國傳統(tǒng)社會是一個重視人倫的社會，特別看重人情作用。行政行為人在作出裁量行為時容易受人情觀的影響，根據(jù)人情關(guān)系而不是法理精神作出裁量選擇。亞里士多德早就說過，如果說具體的法律規(guī)范在執(zhí)行時可以根據(jù)情況加以變化的話，那么，法律的精神、法律的原則在任何情況下都是不能改變的，都必須加以遵守和執(zhí)行?，F(xiàn)代行政應(yīng)該將以“人情”為主的行政倫理觀轉(zhuǎn)向以“法理”為主，突破傳統(tǒng)行政倫理一般以抽象的善惡分辨為內(nèi)容的思考，以對社會公正、平等問題的探討作為現(xiàn)代行政倫理的基本內(nèi)容，從而使行政行為人形成科學(xué)的正確的行政自由裁量觀。

2.建構(gòu)德性倫理，強化行政自律精神。所謂德性，通常指人的內(nèi)在品德，是“使人成為善良，并獲得其優(yōu)秀成果的品質(zhì)”。麥金太爾認為：“德性是一種獲得性人類品質(zhì)，這種德性的擁有和踐行使我們能夠獲得實踐的內(nèi)在利益,缺乏這種德性,就無從獲得這些利益。”[14]德性以人格為形式，反映了人的整體精神存在狀態(tài)，包括追求高尚道德的內(nèi)心動力、道德選擇的責(zé)任感、獨立進行道德選擇的能力等。作為人的內(nèi)在品質(zhì)，德性體現(xiàn)了個體道德人格的整體生成和個體道德行為的高度自律，具有極大的穩(wěn)定性和持久性，它不會因外在環(huán)境變化而很快變化，具有恒久地抵御各種誘惑的力量[15]。德性是行政行為人最需要擁有的品性與資質(zhì)，這些品性與資質(zhì)能夠使其自覺服務(wù)于社會，追求公共利益的實現(xiàn)。德性倫理的建構(gòu)是行政行為人的道德社會過程，是社會將外在的道德規(guī)范轉(zhuǎn)化為行政行為人的內(nèi)在品德，從而使其遵守道德規(guī)范，慎重地選擇如何面對行政自由裁量權(quán)運用過程中所可能遇到的各種矛盾與沖突。德性倫理建構(gòu)的最終的目的在于培養(yǎng)行政行為人的道德自覺性與能動性，使之上升為道德信仰，由“他律”走向“自律”[16]。在行政自由裁量權(quán)的行使過程中，法律和制度只可能對自由裁量權(quán)給出指導(dǎo)性的意見，而公眾對自由裁量權(quán)的行使，由于信息成本和監(jiān)督成本，基本上處于“理性的無知”的狀態(tài)，所以，只有內(nèi)化為行政行為人內(nèi)在品質(zhì)的德性，才可以在缺乏有效監(jiān)督的環(huán)境中激勵行政行為人自主做出公共利益取向的行政決策[17]。在行政自由裁量前，德性對行政行為人的行為選擇起著導(dǎo)向作用，德性此時是“指揮官”。在行政自由裁量進行中，德性對行政行為人起著監(jiān)督作用，對符合裁量行為規(guī)范的行為予以支持，反之予以糾正，德性此時是“檢查官”。在行政自由裁量之后，德性對行為的后果和影響有評價作用，特別是能使行政行為人對自己違背裁量行為規(guī)范的行為產(chǎn)生強烈的自責(zé)和內(nèi)疚，并決心用實際行動來改正，德性此時是“審判官”。因此，應(yīng)強調(diào)行政行為人德性倫理的建構(gòu)，強化行政自律精神，才能從根本上改善、提升其行政自由裁量能力。

3.行政倫理制度化，通過制度的強制力來維護自由裁量行為的道德純潔性。行政行為中，我們一方面應(yīng)強調(diào)行政行為人的行政自律，另一方面也須強化行政他律。人本身所固有的自利動機和認識客觀事物的局限性，使得行政行為人不可能依靠內(nèi)在德性制約而永遠正確地行使自由裁量權(quán)。僅強調(diào)自律，而忽視他律，最終自律也難有確實的保障。所以，要保證行政自由裁量公正的實施，使行政自由裁量處于一種良好的運行狀態(tài)，必須有行政倫理的他律保障，即獎賞和懲罰的制度。鄧小平說過：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要，這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！盵18]無數(shù)事實也證明，失去制度監(jiān)控的行政權(quán)力是怎樣輕易地沖垮了政府行政行為人的道德、良心的底線，把社會公共利益和公民權(quán)利僅僅寄托在政府行政行為人的一己善念上，社會可能付出沉重的代價，承擔(dān)難以估量的倫理道德風(fēng)險。因此把現(xiàn)代社會的行政倫理原則和要求提升規(guī)定為制度，并強調(diào)行政倫理的制度化、法律化，制定明確的行政行為人的行為賞罰規(guī)范，是非常必要的。它既為行政行為人解決自由裁量行為的倫理沖突提供了一般性的指導(dǎo)，也為懲罰那些違背最低道德要求的自由裁量行為提供了依據(jù)[19]。賞為行政行為人的裁量行為提供了內(nèi)在吸引力，罰又為其施加了外在的壓力。通過倡導(dǎo)和禁止并用，內(nèi)引與外壓結(jié)合，必能形成行政自由裁量行為趨善避惡的強大動力。通過制度的強制力來維護道德的純潔性，已經(jīng)成為現(xiàn)代國家共同的發(fā)展趨勢。如果不通過法律、制度這樣的賞罰機制來體現(xiàn)道德規(guī)范的作用，就很難保證倫理規(guī)則不被大量地破壞。例如，美國在1978年就制定了《美國政府行為道德法》，在1992年又頒布了內(nèi)容更詳盡、操作性更強的《美國行政官員倫理指導(dǎo)標準》，韓國在1993年也開始實行《公職人員倫理法》，以加強對行政倫理的制度化、規(guī)范化，這都是我們可以借鑒的。

4.設(shè)立行政倫理監(jiān)督機構(gòu)，加強對行政自由裁量權(quán)行使的監(jiān)督。行政自由裁量權(quán)的公正行使是一種社會要求和行政標準，實踐中的裁量行為是否符合這些要求和標準，需要有適當?shù)谋O(jiān)督方式和相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)來管理。雖然我國的行政法律給予了行政自由裁量相當程度的監(jiān)督，如行政復(fù)議以及特定條件下的訴訟制度，但這些監(jiān)督手段的成效并不顯著，所以加強行政倫理對行政自由裁量權(quán)的監(jiān)督尤為重要[20]。在美國設(shè)有政府倫理辦公室，韓國設(shè)有公職人員倫理委員會來具體監(jiān)督行政行為人的行為是否符合行政倫理規(guī)范的要求。我們可借鑒設(shè)立專門的行政倫理監(jiān)督機關(guān)，以立法的形式確定其職責(zé)和權(quán)限，專門負責(zé)對行政倫理行為進行監(jiān)督并對違反行政倫理的行為進行懲處，強化權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，從而在組織內(nèi)部創(chuàng)建一個良好的倫理氛圍。這樣，在行政實踐中，行事以公益、正義為核心，以和諧為基礎(chǔ)的既有制度，又不違背倫理的適當裁量才能真正實現(xiàn)[21]。

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