依法決策、科學決策與民主決策關系芻議

艾 勇

依法決策、科學決策與民主決策關系芻議

艾 勇

新形勢下，行政決策是破解貫徹與落實依法治國方略面臨的新問題、新困難的關鍵。提高行政決策質量的根本就是要處理好決策的依法、科學、民主精神之間的關系，實現依法決策、科學決策、民主決策之間的辯證有機統一。

依法決策；科學決策；民主決策

2010年11月國務院發布的《國務院關于加強法治政府建設的意見》，旨在進一步強化、細化《全面推進依法行政實施綱要》的貫徹實施。在新形勢下落實和實施依法治國方略，面臨著許多新問題、新困難，應將行政決策作為依法行政、建設法治政府的一個關鍵，將依法行政工作由覆蓋整個行政行為向重點突破行政行為的起點即行政決策的轉變。行政決策是整個行政行為的起點，決策的質量與效果系關整個行政行為的成敗。提高行政決策質量，必須堅持“依法—科學—民主”，三者辯證統一，缺一不可。

一、推進依法決策、科學決策、民主決策的重要性緊迫性

任何一項決策的形成、制度的出爐都會涉及到利益主體之間的博弈與妥協，會觸及到民眾敏感的利益神經。當前，我國經濟社會發展進入了一個“敏感”的新階段。經濟發展的主線是轉變經濟增長方式和調整經濟結構，利益格局的打破與平衡呈現復雜性、多樣性。金融危機后世界經濟復蘇具有脆弱性與不平衡性，產能過剩與拉動內需之間矛盾突出，通脹壓力加大，人民幣匯率不確定性加劇，股市、樓市產生的民生問題凸顯，收入分配不公和差距擴大，城鄉之間、地區之間發展不平衡。經濟問題引發的社會矛盾有所增加，群體事件、拆遷問題時有發生。一些領域腐敗現象易發多發，執法不公、行政不作為、亂作為等問題比較突出。要解決這些突出問題，就要進一步推進依法科學民主決策，加強制度建設，充分尊重民意，切實增強建設法治政府的使命感、緊迫感和責任感。

隨著政務公開、透明的力度進一步加大，公共管理倡導的公民社會理念日趨形成，黨和政府注重通過聽證、座談、調研、互聯網等形式廣泛征集公眾意見和建議，表明科學決策、民主決策正在向制度化方向演進，公眾參與、專家論證和政府決定相結合的決策機制正在形成。另一方面，毋庸置疑，目前仍有不少掌握決策大權的領導干部缺乏法制觀念、科學思維和民主意識，群眾觀念淡薄，決策唯權力、唯利益，做出了一些脫離實際、違背規律、不符合群眾利益要求的錯誤決策。行政實踐中違背依法科學民主精神的決策并不鮮見。決策時缺乏法制意識，違反民主集中制原則和既定的法定程序。背離經濟社會發展規律，大搞勞民傷財的政績工程、形象工程，造成了地方經濟的畸形發展。罔顧民意，以個人利益、部門利益來驅動決策，群眾利益被肢解、被碎片化，導致決策的隨意性和片面性。經驗決策、盲目決策、違法決策造成的經濟損失難以估量，嚴重地影響到地方經濟社會積極健康發展。依法決策、科學決策、民主決策是經濟社會發展的必然要求。

二、依法決策是行政決策的前提與保障

依法決策是行政決策的前提和保障。法律規范是決策制定、執行、評估的起碼要求與基本準則，同時也是決策的約束、救濟、保障機制。決策本身首先要合法，違法的決策即使再科學、再民主都是荒誕之論；同時，決策的執行需要法律來“保駕護航”。所謂依法決策，就是運用法律規范、調控行政領導決策過程，使決策行為在法律的范圍內進行，使行政決策制度化、規范化［1］。它主要包含四個方面的內容：一是決策主體的法制化。決策機構或領導在整個決策過程中依法、用法、守法，決策權是法律賦予特定的機構或領導的權責統一的行為，必須按照法律規定的權限和程序進行，超越了法律所限定的范圍就是違法決策、無效決策，就是不作為、失職或瀆職。二是決策程序的法制化。程序合法是行政決策的起碼要求，具體的行政決策活動須按照法律明確規定的程序進行。 三是決策內容的法制化。包括決策目標、方案必須符合法律要求。四是決策責任法制化。建立決策責任追究制度，決策主體和決策責任的承擔者統一到法律層面，做到誰決策、誰負責。

行政決策作為一種自由裁量的領導權，立法上更多的是作一些抽象性、原則性的規定，缺乏操作性和針對性，因而造成了行政決策的隨意性、自由性比較大，正所謂“決策拍腦門、表態拍胸脯、出了事情拍屁股”。決策缺乏必要的法制約束，決策主體與決策責任承擔者沒有明確的法律限定，加之決策部門決策程序意識不強，行政問責更多傾向于行政執行而非行政決策，導致失誤決策、錯誤決策、盲目決策的現象在脆弱的法制約束下屢有發生。相對于具體行政行為而言，行政決策更帶有全局性，影響到社會公共利益和更大多數人的利益，在行政決策難以通過行政訴訟實現救濟的情況下，政府自覺依法決策，盡可能地將因決策失誤造成的損失降低到最低限度［2］。

堅持依法決策就是保證決策不脫離法律框架和底線，降低決策的風險和成本，提高決策的質量，為科學決策和民主決策提供最可靠和最有效的客觀依據。其一，在決策領域必須完善一系列法律規范。明確決策主體、程序、內容，問責的法律規范，決策作為一種行政權力須恪守法律保留和法律優先的基本原則；其二，不斷提高領導干部的法律素質是實現依法決策的基礎。決策主體的法制意識是決策是否成功的關鍵，時代要求領導干部要進一步增強學法、懂法、用法的自覺性和緊迫感，真正實現依法行政。其三，完善行政決策程序，提高決策質量。確立重大行政決策的合法性論證制度、專家咨詢制度、公眾參與制度。其四，建立健全行政決策評價制度和責任追究制度，提高行政決策水平。設計制度確保定期對決策的執行情況進行跟蹤反饋，并適時調整和完善有關決策。加強對決策活動的監督，完善行政決策的監督制度和機制。建立健全決策責任追究制度，實現決策權和決策責任相統一。

三、科學決策是行政決策的關鍵

科學決策是行政決策的關鍵途徑與本質要求。所謂科學決策，指決策者尊重客觀規律，憑借科學思維，利用科學手段、技術所進行的正確而合理的決策［3］。科學決策的根本是實事求是，就是要求決策的內容尊重客觀規律、符合中國的實際、兼顧公平與效率。科學決策就是要加強調查研究，察民情、聽民意、聚民智，尊重客觀規律，全方位權衡決策的利弊得失，科學評估決策的成本與效益，提高決策的預見性、科學性和有效性。科學的決策過程分成五個階段：識別機會或診斷問題、識別目標、確定方案、選擇實施戰略、監督和評估。豐富、客觀而準確的信息是科學決策的關鍵，決策者要盡可能地通過各種渠道來獲取和收集信息，信息的數量和質量直接影響決策的水平。

歸根結底，經驗決策、盲目決策、過失決策違背了事物發展的客觀規律，脫離了經濟社會發展實際，背離了民心，決策目標、過程、方法、標準的設定缺乏科學、客觀的精神。影響決策的因素具有不確定性、多樣性和復雜性。任何一項決策都難以窮盡各種理想方案，慮及所有影響因子、因素，因此世上不存在最優最理性的決策方案。科學的決策要求用有限的理性替代無限的理性，用最大滿意來替代最優。科學的決策就是要提高決策的效率，強化決策的監督，增強決策的透明度，加大決策的科技含量，將決策植根于民意民心民情。

科學的決策實際上是一個 “決策—實施—再決策—再實施”的連續不斷的循環過程，貫穿于整個行政行為的始終。堅持科學決策，一要加強學習，扎實理論功底。理論水平、政策水平、政治賞析能力直接影響決策的科學性。二要優化決策方法，提高決策科技含量。在深入基層、調查研究的基礎上，廣泛運用德爾菲法、頭腦風暴法、決策樹法等先進科學技術方法，將定量分析和定性分析結合起來，確保決策的科學性、正確性。三要建立科學的決策體制，注重集體共同決策。加強各種智囊組織、各種專家的縱向、橫向聯系，配備合理的知識人才結構，集思廣益地完成決策活動。

四、民主決策是行政決策的核心

民主決策是行政決策的核心和內在要求。民主決策的立足點和歸宿點都是建立在最大的民意的基礎之上，要求在程序上廣泛征求意見，在內容上反映人民的最大利益［4］。民主決策的主要標志是在決策過程中能夠使各種不同的意見和利益得到最充分和客觀的表達，實現精英決策與公民參與、專家咨詢相結合，集體決策與分工負責相結合，民主與集中相結合。民主決策就是要不斷拓寬民主渠道，突破“一言堂”，廣開言路，確保人民群眾在決策中的知情權、參與權，更好地接受人民群眾的監督。中國特色的行政決策的核心就是要充分代表廣大人民群眾的根本利益，無論是依法決策還是科學決策，最終都要熨帖在公共利益的根基上。

當前，某些行政決策在實踐操作中缺失民主性，領導意志、部門利益代替了民主意愿，民眾處于被做主、被代表、被決策的狀態。民主決策不力的原因體現在：一是民主渠道不暢通。黨務、政務公開范圍、透明程度不夠，群眾訴求渠道受限，群眾意愿和決策選擇不能形成有效的互動和回應，忽略了群眾的知情權、參與權、監督權。二是權力分配體系不明確。在垂直管理體系和地方管理模塊中，造成決策權、事權、財權的分離，出現國家權力部門化、部門利益化、利益合法化現象，群眾的利益被邊緣、被忽略。三是決策形成、評估、監督、問責制度不完善。舊式的決策制度突出精英決策忽略集體決策，突出經驗決策忽略專家咨詢，突出決策過程而忽略決策結果評估，突出決策主體而忽略了決策責任的承擔。

民主決策就是要豐富民主形式，拓寬民主渠道，廣泛了解社情民意，增強公民參與度，聽證于民、問政于民從而達到決策為民。實施民主決策要做到：一要完善決策、評估、監督、問責機制。決策中要切實推進公民參與，專家咨詢，科學評估，民主集中，形成深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制。二要健全行政決策規則。依法界定決策權，實現事權、決策權和決策責任相統一，杜絕決策的盲目性、隨意性和獨斷性。三要增強決策程序的透明度和公開度。堅持把合法性審查、科學論證、集體討論作為決策過程的必要環節，明確決策的權力與責任，把決策的法制性、科學性、民主性統一起來。

五、行政決策就是要做到三者的有機統一

依法決策是行政決策的前提和基礎，科學決策是行政決策的關鍵路徑，民主決策是行政決策的核心和內在要求［5］。行政決策和依法決策、科學決策、民主決策是“三位一體”的關系，主體是行政決策。當然，行政決策不能簡單地由科學決策、科學決策、民主決策三部分組成，優化行政決策就是要做到依法、科學、民主三者的有機統一，環環相扣。依法決策、科學決策和民主決策三者相輔相成，密不可分，缺一不可，有機統一。依法決策是實現科學決策、民主決策的前提和基礎，在決策過程中做到依法、用法、守法才能保證決策的科學化、民主化。科學決策是實現依法決策、民主決策的關鍵路徑，依法決策、民主決策結果最終都要經得起科學規律的檢驗。民主決策是實現依法決策和科學決策的重要途徑和制度保障。民主決策上可以保證決策不偏離法制軌道，也可以使決策更多地尊重科學因素。行政決策要做到依法、科學、民主精神的統一，堅持公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體通過的必經程序，最終讓行政決策遵循法制，尊重科學，順應民意。

[1]依法決策法制化的探討[EB/OL].http://www.hljfz.gov.cn/data/xwxx/news/20101108161659100.htm l.

[2]金國坤.行政決策法治化是依法行政至高境界[J].法制網,2010(4).

[3]楊建順.科學民主決策,推進依法行政[J/OL].中國普法網.

[4]王洪樹.協商合作:有限理性視角下的漸進民主決策方式領導科學[J].領導科學,2010(2).

[5]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學出版社,高等教育出版社,2005.

D625

A

1673-1999（2011）22-0044-02

艾勇（1979-），四川瀘縣人，碩士，中共四川省宜賓市委黨校（四川宜賓644000）講師，研究方向為公共經濟與公共管理。

2011-09-09