外來流動人口法治化管理研究

郭 蓉

外來流動人口法治化管理研究

郭 蓉

闡述了城市外來流動人口管理法治化的現(xiàn)實意義，分析了目前我國城市流動人口管理中存在的問題。認(rèn)為實行城市外來流動人口法治化管理，需要完善有關(guān)法律法規(guī)、強調(diào)依法行政、完善管理和執(zhí)法監(jiān)督體系、提高管理和執(zhí)法人員素質(zhì)，并加強對流動人口的法制宣傳教育和服務(wù)。

城市管理；流動人口；法治化管理；依法行政；監(jiān)督；服務(wù)

一、外來流動人口管理法治化的現(xiàn)實意義

加強外來流動人口法治化管理，是切實保護外來流動人口群體合法權(quán)益的需要。社會成員享有公民平等的權(quán)利，是法治社會的必然要求。外來流動人口作為公民的基本權(quán)利理應(yīng)得到政府公平、公正、合理的對待。目前的客觀現(xiàn)實是外來流動人口群體的健康權(quán)、生命權(quán)、社會保障權(quán)、子女受教育權(quán)、平等工作權(quán)等種種合法權(quán)益，沒有得到相應(yīng)的保障。對外來流動人口實行法治化管理，才能更好地保護他們的合法權(quán)益。

實行法治化管理，就是要使對外來流動人口的管理科學(xué)化、規(guī)范化?！肮芾淼姆ㄖ苹粌H是管理形式的最高體現(xiàn)，而且也是實現(xiàn)管理目的的必由之路?！保?］“法治”不同于“法制”?！胺ㄖ巍痹谟⑽闹袨椤癛ule of law”或“Legality”，“法制”在英文中為“Legal System”，二者不能通用［2］?！胺ㄖ巍笔侵竾?yán)格遵法、守法，依法辦事［3］；法制是指一定范圍內(nèi)的法律制度或法律上層建筑系統(tǒng)。法治是運用法律及其制度為基本手段和方法來治理，是法制的功能要求和動態(tài)過程，是包括法制在內(nèi)的更大的系統(tǒng)［4］。對外來流動人口實施法治化管理，是提高管理水平和促使對外來流動人口的管理工作向科學(xué)化、規(guī)范化方向發(fā)展的重要保障。

加強外來流動人口法治化管理，是落實“依法治國”方略的重要體現(xiàn)。憲法是我國的根本大法，“依法治國”的本質(zhì)在于“依憲治國”。我國《憲法》第33條至第50條對我國公民所享有的權(quán)利作了全面詳細(xì)的規(guī)定。作為我國公民，外來流動人口理應(yīng)享有憲法所賦予的基本權(quán)利。加強外來流動人口管理工作的法制化進程，加大對外來流動人口權(quán)益的保護力度，是落實依法治國方略的重要實踐。

加強外來流動人口法治化管理，有利于充分調(diào)動流動人口群體的積極性，促進社會穩(wěn)定。實行法治化管理，有效保障外來流動人口的合法權(quán)益，使他們的種種權(quán)利免受侵害，他們才能保持參與當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)的工作熱情，從而為社會做出更大貢獻(xiàn)。同時，加強外來流動人口法治化管理可以更為有效地引導(dǎo)社會心理的良性發(fā)展，預(yù)防犯罪，更好地維護社會穩(wěn)定。

二、目前外來流動人口管理工作存在的問題

第一，防范式管理理念和模式已不適合社會發(fā)展要求。我國城市外來流動人口管理工作一直側(cè)重于防范式管理，通常從整體上把流動人口當(dāng)作一種破壞性因素來管理，防止這部分人危害城市已有的社會秩序，往往忽視了保護、教育、服務(wù)等管理的重要職能。防范式管理的理念也明顯地帶有歧視流動人口的成分，不利于調(diào)動外來流動人口的積極性，而且容易激發(fā)矛盾，影響社會的安定團結(jié)。隨著改革開放的深入和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國各地的外來流動人口正在不斷增加，他們對各地社會經(jīng)濟的發(fā)展具有越來越重要的作用。因此，必須改變對外來流動人口的防范式管理，而注重法治化管理，加強管理的保護、教育、服務(wù)等職能。

第二，立法滯后，導(dǎo)致管理的被動和無序。我國關(guān)于流動人口的立法，是地方立法先行，全國性立法滯后。最初關(guān)于流動人口的立法，是為了解決人口流動帶來的計劃生育管理問題。如最早的市一級的流動人口立法是1984年的 《深圳市外來人員計劃生育管理暫行規(guī)定》，最早的省一級的流動人口立法是1987年的《廣東省流動人口計劃生育管理辦法》。據(jù)統(tǒng)計，從1987年至2002年，有31個省、自治區(qū)、直轄市和38個地級市制定了流動人口計劃生育管理法規(guī)。在此基礎(chǔ)上，1991年國家計劃生育委員會公布了《流動人口計劃生育管理辦法》。而對于外來流動人口的其他相關(guān)問題，到現(xiàn)在仍沒有統(tǒng)一的管理法規(guī)。有關(guān)部門在日常管理工作中，往往因無法可依、無章可循，出現(xiàn)不愿管、不敢管、管不了等管理被動和無序管理現(xiàn)象。

第三，執(zhí)法不力，監(jiān)督不嚴(yán)。由于執(zhí)法者自身素質(zhì)不高、執(zhí)法不力，侵害外來人員合法權(quán)益的事件時有發(fā)生。2000年深圳的張海正事件、2001年沈陽的樸村根事件以及在全國引起轟動的孫志剛案件，均是執(zhí)法者玩忽職守、不規(guī)范執(zhí)法造成的惡果。由于種種原因，我國的管理人員，尤其是基層管理人員的整體素質(zhì)和法治意識還不盡如人意，部分管理人員對外來流動人口的地位和作用沒有較為正確的認(rèn)識，不能以正確的態(tài)度對待外來流動人口管理工作。加之執(zhí)法監(jiān)督機制不健全，執(zhí)法權(quán)常常被濫用，外來流動人口合法權(quán)益難以得到有效的保護。

第四，各自為陣，未能形成合力。對于外來流動人口的管理，雖然政府部門投入了大量的人力、物力、財力，但效果卻并不明顯，有些方面甚至出現(xiàn)了“出力不討好”的尷尬局面。其中一個重要的原因就在于管理機構(gòu)職責(zé)不明、協(xié)作困難、各自為陣。

三、外來流動人口管理法治化的措施

（一）完善法制

外來流動人口管理是重要的政府行為，要納入法治化軌道，首先要解決有法可依的問題。要以法律法規(guī)的形式對管理工作的各項內(nèi)容進行明確規(guī)范和界定。筆者認(rèn)為，關(guān)于外來流動人口管理的立法，可以在各地探索總結(jié)城市外來流動人口管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，制定一部全國性的有關(guān)城市流動人口管理的法律，各地可以根據(jù)本地區(qū)的實際，參照該法律制定實施細(xì)則。

（二）依法行政

政府對外來流動人口的管理，必須依法進行。首先，應(yīng)當(dāng)在法定的范圍內(nèi)，依照法律法規(guī)辦事，嚴(yán)格恪守法律邊界。要嚴(yán)格控制執(zhí)法的隨意性和自由度，防止法律法規(guī)被濫用。其次，要強調(diào)管理工作程序上的合法性。第三，依法行政除了要符合合法性原則，還要遵守合理性原則［5］。合理性原則要求在行使對外來流動人口管理的行政權(quán)時要客觀、公正、合乎理性，要體現(xiàn)人們應(yīng)遵守的共同行為準(zhǔn)則。

（三）加強法制宣傳教育和服務(wù)

加強法制宣傳教育和服務(wù)，是外來流動人口管理的一項常規(guī)性工作。

第一，要加強管理隊伍的教育，提升外來流動人口管理隊伍的整體素質(zhì)。由于執(zhí)法者素質(zhì)不高、執(zhí)法不力，已經(jīng)造成了多起侵害外來人員合法權(quán)益的事件。筆者認(rèn)為，加強外來流動人口管理隊伍建設(shè)，首先要轉(zhuǎn)變觀念，提高認(rèn)識。要使管理人員認(rèn)識到外來流動人口在地方經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的地位和作用，他們的人格尊嚴(yán)以及各項合法權(quán)益不容侵犯，而且更應(yīng)盡力去保護他們的合法權(quán)益。其次，要加強法制教育。城市管理者和執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)具備較高水平的法律素質(zhì)。通過不斷加強法律專業(yè)知識的教育和培訓(xùn)，使管理者和執(zhí)法者樹立正確的法制觀念和法制意識，確保管理和執(zhí)法的公開、公正、公平。

第二，要加強對外來人口的法制教育和服務(wù)。依法管理是保障其作為公民的基本權(quán)利和合法權(quán)益，實現(xiàn)管理目的的根本手段［6］。一方面，可以舉辦“外來人口法制宣傳周”“外來人口法制宣傳日”活動，同時在城鄉(xiāng)結(jié)合部等外來人口聚集量大、流動量大的地方，建立臨時法制宣傳教育中心，普及法律常識，達(dá)到預(yù)防違法犯罪的目的。另一方面，要注意把握外來人口的特點，針對他們普遍存在的問題，有重點、有選擇地宣傳政府對外來人口管理的政策，幫助他們掌握如何使用法律武器保護自己。可在流動人口聚居地建立法律服務(wù)站，采取法律咨詢、代理、公證等手段，維護其合法權(quán)益。

（四）加強監(jiān)督制約和責(zé)任追究

執(zhí)法監(jiān)督是制約執(zhí)法權(quán)濫用的重要手段。加強監(jiān)督制約和責(zé)任追究，是外來流動人口管理工作正常進行的重要保障。加強對執(zhí)法活動實體監(jiān)督的同時，不能忽視對活動程序上合法性的監(jiān)督。要進一步完善監(jiān)督制約機制，把警務(wù)和政務(wù)公開作為一項長效機制加以完善和實施。要建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)利運行機制，從決策到執(zhí)行等環(huán)節(jié)，加強對管理的監(jiān)督。要完善過錯責(zé)任追究機制，嚴(yán)格按照相關(guān)法規(guī)，根據(jù)過錯的不同情節(jié)，進行過錯責(zé)任懲罰，并加強教育，避免再次發(fā)生。要不斷完善監(jiān)督體系，構(gòu)建由國家機關(guān)、社會團體、新聞媒介以及公民依法進行的監(jiān)督的多層次網(wǎng)絡(luò)體系。全面、切實地落實監(jiān)督約束機制，最大可能地整合各種管理資源和管理力量，不斷提高外來流動人口管理機關(guān)工作人員的執(zhí)法水平，才能更好地保障外來流動人員的合法權(quán)益。

[1]樂偉中.新形勢下上海外來流動人口管理的新思路[J].上海公安高等?？茖W(xué)校學(xué)報．2004，14（4）.

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[3]劉文華.2000年法學(xué)法律碩士考研復(fù)習(xí)指南[Z].北京：中國人民大學(xué)出版社，1999：40-41．

[4]吳世宦.法治系統(tǒng)工程學(xué)[M].長沙：湖南人民出版社，1988：14.

[5]關(guān)保英.行政法教科書[M].中國政法大學(xué)出版社，2005．

[6]郭開怡.城市外來流動人口管理運行機制探略[J].中國市場.2007（1）.

C912.81

A

1673-1999（2011）03-0051-02

郭蓉（1979-），四川甘孜人，重慶科技學(xué)院法政與經(jīng)貿(mào)學(xué)院講師，研究方向為思想政治教育。

2010-11-10