淺談新時(shí)期的土地征收問題

郭大剛

摘要：通過對(duì)我國日益稀缺的土地資源研究，保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：新時(shí)期；土地征收；合法權(quán)益

我國土地征收制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，隨著依法治國的不斷推進(jìn)，有了進(jìn)一步的完善和發(fā)展。但由于歷史的原因，我國上地征收制度與其它發(fā)達(dá)國家(地區(qū))相比，在立法宗旨、立法體例、立法原則以及在保障被征地農(nóng)民權(quán)益等方面都還存在不小差距。土地征用是國家為了公共目的 , 對(duì)集體所有的土地收歸國有的過程。是配合我國工業(yè)化、城市化戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要政策。它涉及到國家、集體、個(gè)人三者的利益 , 如何處理好已成為刻不容緩的選擇。

一、土地征收的概念：

土地征收作為一種基本的土地法律制度，普遍存在于各國的法律之中。美國法學(xué)上稱之為“最高土地權(quán)”之行使，指出于公共利益目的，通過法定程序?qū)⑺饺送恋厥諝w國有，并給予合理補(bǔ)償?shù)闹贫取＞C觀國外法律規(guī)定，土地征收的概念基本上是一致的，即國家因公共目的之需要，強(qiáng)制將私有土地收為國有并給予一定補(bǔ)償?shù)姆芍贫取?/p>

土地征用的一般理論，土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)換與征用權(quán)的確立是土地征用制的理論基礎(chǔ), 前者是從產(chǎn)權(quán)變更角度對(duì)征用制的概括, 后者是對(duì)這一過程的法律界定。法權(quán)理論提供了二者的必然聯(lián)系。土地所有權(quán)的保護(hù)與限制是土地征用制的一般前提土地所有權(quán)又稱地產(chǎn)權(quán), 是物權(quán)的一種, 是土地所有者在法律所規(guī)定的范圍內(nèi)自由使用和處理其土地的權(quán)利 ,受國家法律的保護(hù)。

1、土地所有權(quán)具有以下屬性:

(1) 土地所有權(quán)行使的絕對(duì)性。土地所有權(quán)是對(duì)土地自由支配的絕對(duì)權(quán)利, 是土地產(chǎn)權(quán)中最根本的物權(quán)。其它各項(xiàng)物權(quán)都是土地所有權(quán)的派生權(quán)利, 如使用、占用、處分、地役權(quán)等。(2) 土地所有權(quán)行使的排他性。表現(xiàn)在同一塊土地上, 只能有一個(gè)土地所有權(quán)存在, 不允許同時(shí)并存兩個(gè)以上的所有權(quán), 是一種全面的支配權(quán)。除了為社會(huì)的公共利益, 國家對(duì)土地集體所有權(quán)和個(gè)人所有權(quán)依法進(jìn)行必要的干預(yù), 其它任何人不能干預(yù)土地所有者對(duì)其擁有的土地行使所有權(quán)。 (3) 土地所有權(quán)的社會(huì)性。盡管從以上兩個(gè)方面可以顯示土地所有權(quán)的充分自由, 但土地所有者在行使自己的權(quán)利時(shí)卻要受到社會(huì)的限制。為了維護(hù)社會(huì)生活有序進(jìn)行和向前發(fā)展, 國家有必要為維護(hù)社會(huì)利益制訂必要的法律法規(guī)對(duì)土地所有權(quán)人的權(quán)利加以限制。

2、合理補(bǔ)償是土地征用的有力保證

“合理補(bǔ)償”是土地征用的核心和關(guān)鍵。它涉到所有權(quán)人的根本利益, 體現(xiàn)土地權(quán)利在不同主之間的分割與變換, 是財(cái)富分配的一種重要形。合理的補(bǔ)償不僅有利于土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn), 而且利于土地征用的順利進(jìn)行。

征用農(nóng)地的過程實(shí)質(zhì)上是土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移過。從經(jīng)濟(jì)理論上說, 土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移, 必然要從濟(jì)上得到逆向轉(zhuǎn)移, 即對(duì)轉(zhuǎn)移出去的土地權(quán)利必給予補(bǔ)償。按照傳統(tǒng)的地租理論, 這種補(bǔ)償就是租。轉(zhuǎn)化為資本, 即是一種地價(jià)補(bǔ)償。但這種補(bǔ)性地價(jià)不是一種完全的地價(jià)。因?yàn)楸M管征地的強(qiáng)性不是體現(xiàn)在補(bǔ)償?shù)牟粚?duì)等上, 強(qiáng)制性并不直接涉補(bǔ)償費(fèi)用, 但是帶有強(qiáng)制性的購地并沒有形成場競爭, 所以價(jià)格上不可能不受影響。

二、我國土地征用制中存在的問題

作為集體土地轉(zhuǎn)為國有土地唯一出口的土地征用制, 在我國歷來的制度變遷中, 基本上堅(jiān)持了長期不變的土地政策, 現(xiàn)實(shí)中的問題較多。種種問題既源于制度的缺陷和實(shí)踐操作上的非規(guī)范性, 更源于理論認(rèn)識(shí)上的不清。從理論上進(jìn)行深層次的認(rèn)識(shí), 問題可歸結(jié)為以下方面。

1、對(duì)“公共目的”限定不足, 導(dǎo)致了土地征用權(quán)的濫用。

對(duì)征用土地國家使用的限定, 被看作是土地以“公共目的”使用的唯一解釋。我國的土地征用同樣堅(jiān)持了這一原則。但在征用土地的實(shí)際使用中,卻出現(xiàn)了征用土地不僅可以用于國家建設(shè)用地, 同時(shí)還可用于企 (事) 業(yè)單位建設(shè)用地。可見, 我國征用土地的使用原則與實(shí)際情況并不一致, 這直接導(dǎo)致土地征用權(quán)的濫用, 更引發(fā)了深層次的矛盾。該現(xiàn)象反映了對(duì)土地征用依據(jù)的模糊認(rèn)識(shí), 也與我國計(jì)劃體制下供地模式單一不無關(guān)系。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下, 我國不存在土地使用權(quán)市場, 更不存在土地所有權(quán)市場, 企 (事) 業(yè)用地只能通過征用土地劃撥為主要途徑。進(jìn)入社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制之后, 土地使用權(quán)市場已在不同層次上發(fā)展起來,企 (事) 業(yè)用地完全可以到這個(gè)市場去獲取土地。但是土地征用制卻沒有做相應(yīng)調(diào)整, 致使征用土地成為國家使用權(quán)市場的一種供地方式。在這種體制下, 農(nóng)村土地使用權(quán)市場由于國家土地使用權(quán)市場的存在而無法快速起步, 而國家土地使用權(quán)市場因其巨大的市場需求而造成對(duì)土地征用的巨大壓力。為了向建設(shè)用地市場供地, 國家不得不一再使用這一強(qiáng)制措施 ———征用權(quán), 致使耕地保護(hù)在這種“強(qiáng)制力”的作用下受到威脅。

2、土地征用費(fèi)的分配與管理不善, 導(dǎo)致了一系列的社會(huì)矛盾

農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體混亂, 產(chǎn)生了土地征用費(fèi)分配上的糾紛。關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體, 一直是理論界和法律界討論的話題, 直到新《土地管理法》出臺(tái), 才對(duì)農(nóng)村具體土地所有權(quán)主體作出了更明確的界定。但問題不在于誰來承擔(dān)所有權(quán)主體, 關(guān)鍵在于誰能真正地承擔(dān)所有權(quán)主體的責(zé)任與義務(wù)。在不涉及到利益分配時(shí), 鄉(xiāng)政府、村委會(huì)、鄉(xiāng) (村) 經(jīng)濟(jì)組織都不關(guān)心所有權(quán)主體問題, 一旦土地征用費(fèi)下發(fā), 都爭先恐后地爭當(dāng)土地所有權(quán)主體, 都舉出充足的理由來證明自身的合法主體地位。正是因?yàn)橹黧w混亂, 才產(chǎn)生了征用費(fèi)“鄉(xiāng)扣”、“村留”、“鄉(xiāng) (村) 經(jīng)濟(jì)組織提”的現(xiàn)象。結(jié)果, 到農(nóng)民手中幾乎所剩無幾。正是這種情況下, 一些地方農(nóng)民要求將土地征用費(fèi)私分。這不僅與土地補(bǔ)償?shù)某踔韵噙`背, 而且直接導(dǎo)致了許多社會(huì)問題 , 致使大部分征用補(bǔ)償費(fèi)轉(zhuǎn)為消費(fèi)基金, 不利于當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定, 也助長了干部的貪污之風(fēng)。

對(duì)土地征用費(fèi)的管理缺乏具體規(guī)定, 也是土地征用缺乏有效管理的主要原因。在土地征用費(fèi)的全部規(guī)定中, 一些是針對(duì)農(nóng)民地上的損失賠償, 應(yīng)直接交到農(nóng)民手中, 而一些是針對(duì)于農(nóng)民今后生產(chǎn)和生活的就不應(yīng)直接分配。一些金融組織如農(nóng)村信用社、農(nóng)村基金會(huì), 本來完全可以承擔(dān)征用費(fèi)的代管職能, 但因缺乏規(guī)范的運(yùn)作程序, 不能很好的管理這部分資金。

三、我國土地征用制的改革思路

1、建立土地征用中以土地所有權(quán)價(jià)格為基礎(chǔ)的征用費(fèi)確定方法體系, 體現(xiàn)征用土地對(duì)所有權(quán)限制與保護(hù)的一致性。合理配置其它補(bǔ)償項(xiàng)目, 使土地補(bǔ)償費(fèi)處在農(nóng)民樂于接受的范圍內(nèi)。

土地所有權(quán)的保護(hù)與限制是征用制的一般前提。縱觀我國土地征用制, 體現(xiàn)出保護(hù)不足, 限制有余。這直接損傷了集體的利益和廣大農(nóng)民的積極性, 其原因在于我國征用制的補(bǔ)償依據(jù)不足。目前, 最關(guān)鍵的是積極創(chuàng)設(shè)土地補(bǔ)償費(fèi)以所有權(quán)價(jià)格為依據(jù)的確定方法。在眾多的理論探討中, 對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)算方法都是在不直接體現(xiàn)土地所有權(quán)為目的前提下的純方法討論。這對(duì)確定目前土地補(bǔ)償價(jià)是無益的, 應(yīng)更一步改進(jìn)。

2、加快土地征用立法, 使土地征用建立在一個(gè)有法可依, 依法執(zhí)行的基礎(chǔ)上。

目前, 我國沒有一部土地征用法, 《土地管理法》中的有關(guān)內(nèi)容還很不全面, 有待于進(jìn)一步完善。如依法設(shè)立征用權(quán), 明確征用權(quán)的主體、范圍、補(bǔ)償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn), 創(chuàng)立土地征用中所有者申訴權(quán)和征地委員會(huì)審議、裁決制度以解決土地征用中的糾紛。

3、嚴(yán)格區(qū)分土地“公共目的”的使用和企業(yè)團(tuán)體的非“公共”使用, 把國家土地征用權(quán)限定在一個(gè)較窄的范圍內(nèi)。重新劃定我國土地使用權(quán)市場的交易范圍, 杜絕通過國家征用向企 (事) 業(yè)單位提供土地使用權(quán), 將企 (事) 業(yè)單位土地使用權(quán)的獲取完全交由國家土地使用權(quán)市場和農(nóng)村集體土地使用權(quán)市場來完成, 而且主要由農(nóng)村集體土地使用權(quán)市場來承擔(dān)。

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