農村學校布局調整的動因與底線標準

　　百年大計，教育為本。教育是民族振興、社會進步的基石，是提高國民素質、促進人的全面發展的根本途徑，寄托著億萬家庭對美好生活的期盼。[1]我國80%以上的人口生活在農村，農村教育可以說是農村社會發展與進步、鄉土文化傳承與更新、人口素質提升的關鍵性問題。黨和國家歷來重視農村教育的投入與發展。20世紀90年代以來，國家為了實現和鞏固普及九年義務教育的目標，投入巨資發展農村教育事業，興建、維修、加固農村校舍，基本實現了“一村一校”的辦學格局，[2]使農村孩子不出村便能接受正規的學校教育，保證了農村孩子有學上、有書讀，是我國教育發展史上的一大壯舉。然而，伴隨著“普九”目標的基本實現，“一村一校”的辦學格局隨之被打破，我國啟動了新一輪的學校布局調整工作。在新一輪學校布局調整的過程中，農村學校面臨著“撤點并校”、重新整合教育資源的問題，那么哪些學校需要撤，撤并的標準是什么，背后反映的問題是什么？這一系列問題都需要有明確的認識。
　　
　　一、農村學校布局調整的動因
　　
　　所謂農村學校布局調整，是指在農村有限的人力、財力、物力資源條件下，為了更好地集中利用以上諸種資源，滿足農村教育發展的需要，撤點并校，優化資源配置，提高教學效率的舉措。農村學校布局調整主要有以下幾個方面的原因。
　　1.投資管理體制的變革
　　2000年以前，農村義務教育的投資管理主要是以鄉鎮為主，農村教育經費的來源主要有三大塊：教育費附加、教育集資和鄉鎮財政撥款。而實際上，由于鄉鎮財政狀況普遍很不樂觀，拖欠教師工資的現象比比皆是，因此農村教育經費的來源主要靠農村的教育集資。而在稅費改革后，隨著農業稅的廢除，農村教育集資也就自然廢止，農村教育經費隨之緊張起來。2005年12月國務院印發了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，即“新機制”。“新機制”明確免除了農村學生的教科書費用，資金由中央財政承擔；免除學雜費和提高農村義務教育階段中小學公用經費保障水平的所需資金；西部地區，由中央和地方按照8∶2比例分擔，中部地區，中央和地方按照6∶4比例分擔；補助寄宿生生活費資金由地方承擔，也就是“兩免一補”政策。隨著“新機制”的實施，農村教育“以縣為主”的投資和保障機制隨之確立，為廣大農村教育的發展提供了新的機遇，同時也帶來了新的挑戰。“以縣為主”后，鄉鎮一級的投資管理權隨之被剝奪，縣服務管理的戰線隨之被拉長，管理負擔隨之加重；另一方面，縣級財政很難照顧到“一村一校”辦學格局的現實，特別是一些貧困縣往往是吃財政。對于任何一所學校而言，如果搞“平均主義”則沒有實質的意義與價值；如果重點發展某些學校，則會制度性地造成義務教育的不均衡發展。在此背景下，不得不考慮對農村學校進行布局調整，優化教育資源配置，提高辦事效率，達到義務教育均衡發展的目的。
　　2.教育公平的應然之求
　　黨的十七大報告中明確指出：“辦好人民滿意的教育。”人民滿意的教育應當是一種資源充分供給、公平和優質的教育。[3]教育公平問題是國家基本教育政策問題。教育公平包括起點公平、過程公平和結果公平。長期以來，我國農村孩子享受不到基本的國民待遇，沒有機會和條件接受優質的教育，嚴重違背了我國的教育政策，是對教育公平的嚴重褻瀆。2010年7月頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要2010-2020年》（以下簡稱《規劃綱要》）明確指出：教育公平的關鍵是機會公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權利，重點是促進義務教育均衡發展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農村地區、邊遠貧苦地區和民族地區傾斜，加快縮小教育差距。[4]為此，在全國范圍內，有步驟、有計劃地進行學校布局調整，實現教育資源的合理配置，特別是推進農村義務教育的均衡發展，讓農村的孩子也能夠接受優質的義務教育，將是未來一段時間內黨和國家政府農村教育工作的重點。農村學校布局調整問題是事關義務教育均衡發展的重大問題，長期以來，農村教育的發展不僅滯后于城市教育的發展，而且在地區上也差異巨大。據有關專家調查發現，省域內義務教育的均衡程度甚至低于省際的均衡程度。義務教育是國家法定的強制性的適齡兒童都必須接受的教育，要確實保障受教育者平等地接受優質的基礎性、保障性教育。進行農村學校布局調整，首先在縣域內實現教育資源的優化配置，縮小差距，爭取使每一個農村孩子都能接受優質的基礎教育，是落實《規劃綱要》之精神所在，也是各級黨和政府、廣大的教育工作者義不容辭的責任。
　　3.適齡兒童的銳減
　　隨著20世紀70年代以來計劃生育政策的推行，到了2000年左右，農村適齡兒童銳減，有的村莊一個年級僅僅有3～5名學生。隨著適齡兒童的銳減，有的農村學校甚至出現了“空殼現象”，“空殼現象”是對農村教育資源的極大浪費。適齡兒童的銳減，使教師的工作量也同時銳減，一部分教師出現了“待課”現象，教師收入也受到影響。因此，面對生源減少的客觀事實，不得不進行學校布局調整。
　　4.對高質量基礎教育的追逐
　　 基礎教育特別是義務教育是國民教育體系中最重要、最基礎的一環，是教育公平的起點。隨著經濟和社會的發展，廣大農村人口素質、生活水平的提高，人們對下一代子女的教育問題日益關注。然而，農村教師水平參差不齊、教學設施嚴重落后、教學質量的低下等問題，使他們不得不考慮擇校——將孩子送到城里的優質學校接受高質量的基礎教育。由此一來，會帶來農村家庭負擔加重、孩子遠離父母是否適應、城市學校班級容量不斷擴大、整體教育質量下降等一系列的復雜問題。與其如此惡性循環，不如讓農村的孩子在當地接受高質量的基礎教育，因此需要整合教育資源，學校進行布局調整，提高教育教學質量，滿足廣大農村孩子接受優質基礎教育的需要。
　　
　　二、農村學校布局調整的底線與標準
　　
　　農村學校布局調整是一個復雜的、全局性的、系統性的工程。農村教育的量大面廣、點多線長是我們面臨的最大實際問題。同時農村學校布局調整又是一個牽一發而動全身的全局性問題，必須有統籌全局的考量。農村學校布局調整的過程中，必須充分考慮我國農村地理、地貌和交通狀況以及農村教育價值及文化需求，不可采取簡單的“一刀切”原則，而應該采取“差異、多元”的標準原則，以滿足和促進學生發展為農村學校布局調整的底線。
　　1.農村學校布局調整應以學生發展為本位
　　農村學校布局調整的最初動力是國家投資辦學管理體制的變革，目的是為了整合有限的教育資源，促進農村教育的均衡發展，滿足學生接受優質教育的需求。因此農村學校布局調整的最終指向是學生，應該以學生發展為本位。學生發展不僅包括教學質量的提升，更應該考慮到學生的身心健康與未來發展的潛力。教育絕不是急功近利的短期工程，它對人才的培養與影響是終生的。站在學生的立場上，充分考慮到學生的身心發展與需要，我們才會在布局調整的過程中避免只看眼前利益、不能可持續發展的行為。
　　2.農村學校布局調整應尊重教育規律
　　農村學校與農村社區是緊密結合在一起的，可以說農村學校的存在與發展對傳承鄉土文明、發展農村特色文化有著至關重要的作用，農村學校是農村文化的“集散地”，通過學校，會廣泛播下農村文明的種子。學校文化為學校教育功能的發揮起著橋梁和紐帶的作用，特別是在傳承農村特色文化、培養農村孩子的鄉土認同感等文化根基方面作用巨大。農村學校布局調整后，有的農村特色就可能面臨著消失的危險，同時也會對教育的育人功能造成不利的影響。一個學校如果缺乏與之相緊密關聯的文化根基，那么其培養出來的學生亦沒有強烈的文化歸屬與文化認同感。
　　
　　3.農村學校布局調整應“標準多元”
　　目前各地在布局調整過程中為了追求規模效益，貪圖政績工程，在布局調整上犯了盲目的“一刀切”、標準單一的錯誤。學校布局調整的本質是利益調整，學校撤并標準是布局調整政策的核心要素。合理的學校撤并標準有助于整合社會各方利益，促進教育有序發展；反之，不合理的學校撤并標準必將激化社會矛盾，阻礙教育健康發展。[5]由于我國幅員遼闊，地形地貌復雜，在布局調整上很難有一個統一的標準，各地在布局調整的過程中應該結合當地的實際，綜合考慮，避免簡單把“學校規模”“服務人口”“服務半徑”視為學校撤并的核心指標，更應該從教育的人文價值上考慮學校的辦學歷史、教育質量、設施狀況、學生的上學距離、上學時間、交通便利度、區域文化及民族融合等因素。農村學校布局調整是一個系統過程，標準單一的學校布局調整，非但起不到整合教育資源、促進教育發展的目的，反而會帶來一些地方的、民族的緊張與沖突，影響到國家的安定與繁榮，對教育的發展也會起到相反的作用，使農村教育、農村社會變得更加凋敝。
　　4.農村學校布局調整應以“辦人民滿意的教育”為終極目標
　　黨的十七大提出：“辦好人民滿意的教育”。“辦人民滿意的教育”意味著要擴大教育資源供給，保障人民群眾“學有所教”，同時保障教育公平；在滿足資源供給和教育公平的基礎之上，提高教育質量，使受教育者學有所獲，學有所用。[6]農村學校布局調整是“辦人民滿意的教育”的應然之義。長期以來農村教育的滯后，農村孩子無法獲得和城市孩子一樣優質教育的現實，必須促使我們努力提高農村教育教學質量，辦讓老百姓滿意的優質教育。農村學校布局調整應該始終以“要辦好人民滿意的教育”為終極目標，有計劃、有步驟地進行。
　　
　　三、反思
　　
　　1.利益本位到教育本位
　　農村學校布局調整，本質上是利益整合的過程。布局結構調整從經濟學上講，就是要實現資源的最優化配置，以最少的投資獲得最大的收益。然而，當涉及學校布局調整，特別是農村學校布局調整，利益本位應該讓渡于教育本位。農村學校的文化傳承與承載功能，農村學校的輻射與影響功能，特別是低年級孩子在布局調整后面臨的上學遠、安全心理調適等問題，都必須在布局調整中涉及，而不應該以利益本位優先。
　　2.中央政府、地方政府充滿了利益博弈
　　2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》指出：“按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則，合理規劃和調整學校布局。農村小學和教學點要在方便學生就近入學的前提下適當合并”。2006年教育部發布《關于實事求是地做好農村中小學布局調整工作的通知》中提出：“為防止在中小學布局調整過程中出現新的學生失學、輟學和上學難問題，要求各地教育行政部門在保證學生就近入學的前提下進行農村中小學布局調整，在交通不便的地區仍須保留必要的小學和教學點”。2009年教育部頒布《關于當前加強中小學管理規范辦學行為的指導意見》，再次強調“合理規劃學校布局。避免簡單撤點并校。撤點并校要十分慎重，堅持一切從實際出發，防止‘一刀切’和‘一哄而起’”。然而，盡管國務院和教育部三令五申，在學校布局調整的過程中，仍然出現了很多“一刀切”和“一哄而起”的盲目短視行為。這一現象反映了落后地方的政府特別是縣級政府教育投資的經濟壓力，而不得不把經濟效益作為學校布局調整首要動力。如此，為了實現農村學校的合理布局與調整，中央應充分考慮到地方特別是貧困縣市的經濟壓力，創新機制設計，為地方的教育投資提供有力的政策保障。
　　
　　基金項目：本文是全國教育科學“十一五”規劃2008年度立項國家重點課題“當代社會發展中的中國農村教育發展問題研究”成果之一，課題立項編號：AFA080006。
　　
　　參考文獻：
　　[1][4]國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）[Z].北京：中國法制出版社，2010:1、5.
　　[2]萬明鋼.以促進教育公平和教育均衡發展的名義——我國農村撤點并校帶來的隱患[J].教育科學研究，2009（4）.
　　[3][6]徐志勇.公共教育的普惠性與宏觀政策取向[J].中