公共政策制定中公眾的有效參與

　　關系公眾切身利益的公共政策的制定和執(zhí)行，必然要求也依賴于有效的公眾參與。公共政策中的有效參與貫穿于公共政策的制定、公共政策的執(zhí)行和公共政策的評價與反饋的全過程。保障公眾的有效參與需要拓寬參與渠道，保障信息公開，營造公眾參與的良好社會氛圍，并且不斷提高公民的參與能力。
　　隨著我國社會的發(fā)展和民主政治的推進，公眾參與公共政策制定過程中的需求與能力、廣度與深度、渠道與機制、效果與影響都有了極大的改善。然而，在現實生活中還是存在公眾對參與公共政策制定的冷漠與被動，公共政策制定中公眾參與的渠道缺乏與不暢通，公共政策制定中公眾參與的制度化和組織化水平較低等問題。因此，公共政策制定中公眾的有效參與仍然是一個有待深入探討的問題。
　　
　　公共政策與公眾參與
　　
　　所謂公共政策，是一種以公共利益為目標、關系社會公眾切身利益并對公眾可能產生重要影響的政策，它是各種利益博弈的過程和結果。公共政策過程實際上是把社會上各種利益訴求和利益表達輸入決策系統并轉化為政策輸出的過程。公共政策的出發(fā)點在于解決公共問題、達成公共目標和實現公共利益，具有顯著的公共性，因此，公眾參與是公共性的內在要求，是公共政策的本質屬性，公眾參與必然構成公共政策過程的題中應有之義。公共政策中的公眾參與是現代民主政治的基本要求，它有利于提高公共政策制定和執(zhí)行的效率，有利于公共政策更好地體現廣大公眾的切身利益，有利于對公共權力的有效臨督，有利于建立政府與公眾的信任合作關系。
　　什么是公共政策中的公眾參與?所謂參與(ParticiDa-tion)就是讓人們有能力去影響和參加到那些影響他們生活的決策和行為；而對公共機構來說，參與就是所有民眾的意見得到傾聽和考慮，并最終在公開和透明的方式中達成決議。作為一種制度化的民主，公眾參與是指公共權力在作出立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時，由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，并通過反饋互動對公共決策和治理行為產生影響的各種行為，它是公眾通過直接與政府或其他公共機構互動的方式決定公共事務和參與公共治理的過程。
　　簡言之，公共政策中的公眾參與就是作為主體的社會公眾為表達和實現自身利益訴求而通過制度化和組織化的途徑和渠道影響公共政策和公共生活的過程，它強調參與的公眾主體性，強調參與渠道的制度化和組織化，強調公共政策的制定者和受政策影響的利益相關者之間的互動性，強調參與過程的有效性，體現公開、互動、協商、對話、有效的原則。
　　
　　公共政策中公眾參與的有效性
　　
　　關系公眾切身利益的公共政策的制定和執(zhí)行，必然要求也依賴于有效的公眾參與。公共政策中的有效參與貫穿于公共政策的制定、公共政策的執(zhí)行和公共政策的評價與反饋的全過程，哪一個環(huán)節(jié)不能有效地實現，都必然影響到公共政策中公眾參與的有效性。具體來說，公共政策的有效參與必須符合以下三個基本條件：
　　
　　第一，合適的參與渠道與恰當的參與方法。無論在公共政策的提出與形成，還是在公共政策的實施與反饋階段，有沒有合適的參與渠道和途徑、有沒有恰當的參與工具與方法，都會影響到公共政策的有效參與。目前，在我國，公共政策中公眾參與的渠道普遍匱乏，公眾參與的方法和工具也極為有限。作為公民參與的主要制度形式，我國實行由公民選舉人大代表作為利益代表的人民代表大會制度。然而，由于人大代表制度的改革和完善很難在短時間內完成，在相當長的時間內，我國仍將缺乏暢通的利益表達、溝通與協調的制度化渠道。這必然導致公共政策中公眾參與很不規(guī)范，有些利益相關方甚至因為缺乏組織和技術支持而無法參與公共政策制定的過程。目前，公共政策中公眾參與的技術少、方法簡單，僅有的幾種類型是公民通過選舉代表參與公共政策的制定、表達自身利益，公共政策過程中政府象征性地征集意見和搜集反饋信息，或者在制定涉及社會公眾利益的政策前召開聽證會等，公民很難真正參與到公共政策當中。
　　
　　第二，積極的參與意愿。有了參與暢通的渠道和恰當的參與工具，公眾有沒有積極的參與意愿則成為決定有效參與的重要因素。隨著我國社會的發(fā)展和公民權利意識的增強，應該說，公眾的參與意識和參與水平都大大提高。然而，由于長期以來，在我國，公共權力部門忽視或者不重視公眾參與，信息不公開而導致公眾對政策制定的知情權不夠，公共權力部門往往出于形象工程的需要，簡單地或者形式化地允許公眾參與；有時，公眾通過主動的參與，直接向公共權力機構或者政策的制定者反映社會的現實問題和各種利益訴求，請求公共權力機構制定和出臺相關的政策和措施，卻得不到公共權力部門的及時回應而無法形成有效參與，這些都大大影響了公眾參與熱情、公眾參與意識和公眾參與的有效性。其次，在公共政策的執(zhí)行和反饋階段，公共權力部門是否真正采納和聽取公眾的意見，也將大大影響公眾參與的積極性和意愿。再次，鼓勵公民參與的政治文化會促進公民的參政熱情，相反，遏制公民參與的政治文化則會導致公民的政治冷漠。高漲的參與意識與因為參與的無效性而導致參與意愿的喪失已經成為我國公共政策中公眾參與的一對深刻矛盾。
　　
　　第三，一定的參與能力。參與能力的不足是影響參與有效性的重要因素。因此，提高公眾的素質，大力培育公眾的民主法治意識，提高參政議政能力也是公共政策中有效的公眾參與的前提條件。努力提高公眾自身的素質，使之掌握決策所需的信息和參與技巧，使自身能力符合參與的要求，這樣才能保證公民與政策的制定者順暢的溝通和交流，也才能真正形成有效的公共參與。
　　
　　保障公民有效參與公共政策制定的路徑
　　
　　鑒于前述條件，如何保障公民有效參與公共政策制定呢?路徑有四：
　　
　　第一，拓寬制度化的公眾參與渠道，提高公眾參與的制度化水平和組織化水平。只有暢通制度化的公眾參與渠道，才能實現公共政策參與中的程序化和規(guī)范化，也才能保證公眾參與的有效性和穩(wěn)定性。另外，在公共權力部門對公眾利益訴求的回應方面，建立起制度化和規(guī)范化的回應機制，在公共權力部門與公民之間形成良性互動關系，推動公眾參與的有效性。
　　
　　　第二，保障信息公開，擴大公眾知情權。在公共政策的制定、執(zhí)行和評價的任何一個環(huán)節(jié)中，信息公開的程度和獲取信息的途徑直接影響公眾參與的廣度和深度，公共權力機構必須保障信息公開，擴大公眾知情權，這是促使和保證公眾參與的先決條件。
　　
　　　第三，營造公眾參與的良好社會氛圍。良好的公眾參與氛圍，取決于公共利益機構真正利用各種方式或者渠道搜集公眾的看法、意見或者態(tài)度，并讓公眾充分表達各自的利益訴求，真正認真聽取公眾的意見，最大限度地滿足和平衡各種不同的利益要求，讓公眾感覺到參與的有效性，提高公眾參與的意愿和積極性。
　　
　　第四，培育公民的民主精神和法治精神，提高公民參與能力。公眾要真正參與到政策制定的過程中去，就必須以培養(yǎng)公眾的民主法治意識為前提，增強公眾參與政策制定的能力，確保公眾的有序參與。(作者為中央編譯局當代所社會與政治處處長、比較政治與經濟研究中心副主任)
　　
　　公共政策過程中公民參與的主要問題分析
　　
　　問題一，傳統政治文化的消極影響。中國傳統政治文化的消極層面，造成了公民文化的缺失及公民主體意識的淡薄，影響了公民參與的正常發(fā)展。從政府角度來看，還存在官僚主義，把公民當作公共政策的客體，使公民參與流于形式；從公民角度來看，公眾參與的主體意識還不強。人們對政策參與的冷漠感，遏制了人們對政策過程參與的主動性和積極性。
　　
　　問題二，經濟發(fā)展水平相對落后以及不平衡狀態(tài)的影響。經濟發(fā)展水平高低直接影響公民參與的程度。目前我國經濟發(fā)展水平相對落后，并呈現出不平衡的狀態(tài)，對公眾參與形成根本的制約。在經濟發(fā)達地區(qū)，公眾對自身利益的關切比較有目的，而在經濟欠發(fā)達地區(qū)，公眾參與往往是低層次的、被動的。
　　
　　問題三，公眾參與渠道不足和參與制度不明確。我國公民參與公共政策過程有制度性和非制度性兩個途徑。制度性的政策參與是主要渠道，但對于普通公民來說，能夠直接參與的機會太少。而公眾通過非制度性的途徑參與公共政策過程所需的成本往往比較高。(來源：據《光明日報》劉麗霞文章整