論縣域義務教育城鄉師資配置的均衡化

基金項目：河北省社科聯2010年課題《縣域義務教育資源優化配置研究》階段性成果。(課題編號：2010031 18)

摘要：教師資源城鄉分布不均衡是制約當前我國基礎教育均衡發展的瓶頸。如何更快地縮小教師資源的城鄉差距，更好地實現教師資源在城鄉之間的均衡分布就成為當務之急。基于此，本人在對義務教育階段教師資源城鄉差距現狀及原因進行分析的基礎上，嘗試性地提出了一些應對建議。

關鍵詞：縣域；義務教育；師資；均衡化

[中圖分類號]：G522.3 [文獻標識碼]：A [文章編號]：1002-2139(2011)-08-0071-02

區域義務教育資源優化配置是實現教育公平的關鍵，而教師資源城鄉配置的不均衡是制約當前我國義務教育均衡發展的瓶頸。教師是教育事業發展的根本，教師資源的均衡配置對于保障所有學生接受平等的義務教育具有重要的意義。然而，在我國城鄉以及區域之間的師資力量，無論從數量還是質量的配置上都存在較大差距。這一問題嚴重制約了我國義務教育的均衡發展。目前在全國范圍內實現義務教育的均衡發展，存在著較大的困難，而縣域是一個相對狹窄并獨立的社會運行系統，通過縣域的義務教育均衡發展來逐步擴大范圍，進而實現市域內、省域內以及全國范圍內的均衡發展。因此，在縣域范圍內提倡和推進義務教育階段教師資源配置的均衡化，結合當地的義務教育發展的實際情況，來提高義務教育階段師資均衡配置具有一定得可行性。

一 縣域內義務教育城鄉師資發展的現狀

(一)教師資源數量上分布不均衡

當前我國基礎教育師資在數量上呈現出城市教師資源的聚集與農村教師資源短缺的不均衡發展態勢。在東部發達地區和大中城市中，教師崗位基本飽和甚至出現超編現象。偏遠農村地區教師缺編嚴重。限于編制，師范院校畢業生很難補充進教師隊伍。而在西部不發達地區、廣大農村地區，中小學教師尤其是公辦教師卻嚴重不足。

從學科分布來看，農村教師結構性缺編的整體隋況比城市嚴重，各科均缺編的學校幾乎占1／3以上，其中，以短線學科的教師最為緊缺，如專職藝術課教師，信息技術、英語、體育等學科專任教師，各地普遍短缺。農村教師的結構性缺編，既加重了教師負擔，嚴重影響了農村素質教育的推進和發展。

(二)教師資源質量上分布不均衡

農村偏遠地區教師質量偏低的問題，是制約縣域義務教育師資均衡發展的重要影響因素。從學歷結構看，義務教育學校中級以上職務教師的比例，城鄉間、地區間差距較大。從《中國教育統計年鑒》的統計數據中筆者發現，在初中階段，縣鎮達標率與全國平均水平基本持平；農村達標率則低于全國平均水平6.8％，第二，在高一級學歷指標上，城鄉之間的差距更為明顯。全國初中教師具備本科學歷的比例為46.95％，而農村教師具備研究生學歷的僅為0.70％。從職稱上看，義務教育階段農村學校的中級以上職稱教師比例比城市低很多。2004年，農村小學高級教師的比例為35.9％，農村初中一級以上職務教師比例為32.3％，分別比城市低8.9和14.5個百分點。另外，大量民辦教師和代課教師主要集中在農村，而且這些教師觀念陳舊，知識老化，結構單一，教學方法相對落后，這不僅難以適應新課改的要求，有時甚至連基本的教育教學質量都難以保證。

(三)優質教師資源流向不均衡

許多教師反映，與分在發達地區、城市中小學尤其是城市重點學校任教的教師相比，不僅工作與生活條件差、工資低、工作任務重、學習培訓機會少，而且評職稱的名額少、難度大。這些必然導致一些優秀教師千方百計進發達地區、城市、重點學校，形成了優質教師資源由農村向城市的單向流動，即不發達地區向發達地區流動，農村向城市流動，非重點學校向重點學校流動，流失的教師通常年齡在45歲以下、正規師范院校本科畢業、在各種優質課等教學評比獲得一定獎項的優秀骨干教師。流失的原因主要是農村教師工作生活條件較差、收入較低、信息封閉、學習培訓機會少等，從而導致基礎教育教師資源配置的不均衡。

二 縣域義務教育城多師資配置不均衡的原因分析

(一)經濟發展不平衡是導致師資非均衡發展的根本原因

城鄉發展的不平衡直接導致了義務教育和義務教育師資的非均衡發展。長期以來，我國城鄉二元經濟結構也逐漸衍生出了城鄉二元教育結構，由于農村經濟發展落后，與城市教育相比，農村教育各個方面都處于滯后狀態。另外，城鄉經濟的發展直接影響到教師的福利待遇。雖然農村也實行了教師工資由縣級財政統一支付，但很多農村教師也只能拿到國家規定的基本工資。縣城優越的福利待遇和工作環境吸引著農村骨干教師，同時為了個人發展，能進入到好學校也為自己的職業生涯搭建了更高的發展平臺。所以，在經濟杠桿的調節作用下，很多農村優秀教師紛紛由農村向城市流動，這也是城鄉教師差距擴大的一個主要原因。

(二)相關政策制度的影響

1 國家對城鄉教師實行不同的待遇標準。

《中華人民共和國教師法》第28條規定：“地方各級人民政府和國務院有關部門，對城市教師住房的建設、租賃、出售實行優先、優惠。縣、鄉兩級人民政府應當為農村中小學教師解決住房提供方便”。由此可見城市教師的住房由國家規定標準并通過政府撥款予以資助或提供，而農村教師的住房卻缺乏明確地標準。

2 城鄉義務教育階段實施不同的師資配備標準

2001年，國務院辦公廳轉發中央編制辦、教育部、財政部《關于制定中小學教職工編制標準的意見》，按照在校學生數量核定中小學教師編制。初中階段，農村為18.0：1，縣鎮為16.0：1，城市為13.5：1；小學階段，農村為23.0：1，縣鎮為21.0：1，城市為19.0：1，這種標準是按照學生數和教師數之比計算出來的，實際上這是一種為城市服務的標準，是非常不合理的。因為就農村學校而言，由于人口居住分散，加上交通不便等因素，農村學校，尤其是小學，其規模大多是十分有限的。

3 “重點學校制度”的影響

重點學校制度導致了全國范圍內優秀師資的非正常流動：從偏遠地區的鄉村流向城鎮，從中小城市流向大城市，進而更加加劇了重點學校和非重點學校之間教師配置的不均衡，它是造成區域內義務教育師資非均衡發展的重要的歷史因素。

(三)教師的交流與合作的激勵和評價機制欠缺

義務教育階段教師交流、合作僅限于城、鄉教師資源的交流與合作，校際之間的合作措施談到的較少，且大多都是短期行為。城、鄉之間交流與合作的中間環節和結果缺乏制度性規定和相關政策保障，操作起來易流于形式。縣域內相關部門應缺乏良好政策進行鼓勵，即便有相關措施，由于缺乏監督檢查機制，導致很多教育政策的實施不能落到實處。如有些政府部門違反教育政策抽調優秀教師建設重點學校，造成優質教師資源在重點學校的集中和農村學校的匱乏。農村教師缺乏培訓機會，造成其從業觀念和教學能力落后，而在教師工資發放過程中，存在城鄉雙重標準現象，加之地方政府及學校克扣、拖欠、挪用教師工資，打擊了農村教師工作的積極性。

三 縣域內義務教育師資配置均衡化的對策

(一)政府方面應該加強義務教育階段各種保障制度的建立

建立義務教育階段教師工資以及福利待遇的財政保障機制。特別是在縣域內建立統一的義務教育教師工資保障機制，為農村教師、薄弱學校教師創設良好的福利條件，保證義務教育階段教師的工資福利的有效發放。

(二)建立縣域義務教育教師資源配置的評估和督導機制

縣級教育行政部門應健全和完善義務教育的檢測體系，形成自上而下的義務教育師資配置監督體系，以此來加強縣級義務教育階段的中小學校，定期進行城鄉之間和校際之間教師資源配置情況的檢測，并對檢測的結果進行深入的分析和總結，尋求適合本地區義務教育階段師資均衡配置的有效解決措施。各地要把義務教育公共資源均衡配置作為督導評估政府教育工作的主要內容之一，要開展對義務教育均衡發展狀況的監測和督導評估，及時向社會發布監測和評估報告，并接受社會監督。

(三)完善和落實教師交流與合作制度

為了打破優質、劣質教師資源過度集中的狀態，促進師資均衡配置，我們可以建立縣域內校長、骨干教師城鄉交流制度，縮小城鄉間教師資源配置的差距。首先，實行區域內“學科帶頭人”“優秀教師”、“骨干教師”、去農村學校和薄弱學校任教、交流等方法，帶動和促進這些學校提高師資水平。根據實際，我們建議把“城鄉教師流動率”作為教育督導評估的一項主要內容，并將其作為檢查地方各級政府教育資源配置合理程度的重要指標。

(四)嚴格規定教師入職標準，多途徑提高教師素質

我國農村學校教師缺編嚴重，代課教師偏多，這些都嚴重影響了我國義務教育階段的教學質量。為保證從教教師的質量，必須對教師的教學能力和從業素質進行嚴格的考核，所有任課教師必須持有教師資格證上崗，積極吸引優秀的人才從教。其次，還要調控縣域范圍內優質的教師資源，充分利用本地區優質的教師資源，通過一定看優惠政策鼓勵、引導優質師資去相對落后、薄弱的學校任教，均衡縣域內優質教師資源的分布。再次，完善縣域內的教育信息化建設，建立城鄉遠程教育體系，使優秀教師和骨干教師的課堂走進農村學校和薄弱學校的教師，讓所有學生都可以接受優質的義務教育。最后，還要加強義務教育階段教師的科研與培訓工作力度，嘗試探索適合本地區實際的教師培訓模式，積極開展立足學校發展的校本研修制度，使義務教育階段的教師隊伍整體質量保障機制，才能逐步縮小城鄉之間、校際之間教師質量的差距，最終保障義務教育師資的均衡發展。

參考文獻：

[1]陳俊珂．基礎教育教師資源均衡發展的現狀分析及對策[J]教育導刊，2006(4)

[2]段曉芳，慕彥瑾．教育公平視域下的義務教育資源配置[J]教育測量與評價(理論版)》2009(5)

[3]基礎教育階段城鄉教師資源差距之審視