論縣域義務教育城鄉(xiāng)師資配置的均衡化

基金項目：河北省社科聯(lián)2010年課題《縣域義務教育資源優(yōu)化配置研究》階段性成果。(課題編號：2010031 18)

摘要：教師資源城鄉(xiāng)分布不均衡是制約當前我國基礎教育均衡發(fā)展的瓶頸。如何更快地縮小教師資源的城鄉(xiāng)差距，更好地實現(xiàn)教師資源在城鄉(xiāng)之間的均衡分布就成為當務之急。基于此，本人在對義務教育階段教師資源城鄉(xiāng)差距現(xiàn)狀及原因進行分析的基礎上，嘗試性地提出了一些應對建議。

關鍵詞：縣域；義務教育；師資；均衡化

[中圖分類號]：G522.3 [文獻標識碼]：A [文章編號]：1002-2139(2011)-08-0071-02

區(qū)域義務教育資源優(yōu)化配置是實現(xiàn)教育公平的關鍵，而教師資源城鄉(xiāng)配置的不均衡是制約當前我國義務教育均衡發(fā)展的瓶頸。教師是教育事業(yè)發(fā)展的根本，教師資源的均衡配置對于保障所有學生接受平等的義務教育具有重要的意義。然而，在我國城鄉(xiāng)以及區(qū)域之間的師資力量，無論從數(shù)量還是質(zhì)量的配置上都存在較大差距。這一問題嚴重制約了我國義務教育的均衡發(fā)展。目前在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)義務教育的均衡發(fā)展，存在著較大的困難，而縣域是一個相對狹窄并獨立的社會運行系統(tǒng)，通過縣域的義務教育均衡發(fā)展來逐步擴大范圍，進而實現(xiàn)市域內(nèi)、省域內(nèi)以及全國范圍內(nèi)的均衡發(fā)展。因此，在縣域范圍內(nèi)提倡和推進義務教育階段教師資源配置的均衡化，結合當?shù)氐牧x務教育發(fā)展的實際情況，來提高義務教育階段師資均衡配置具有一定得可行性。

一 縣域內(nèi)義務教育城鄉(xiāng)師資發(fā)展的現(xiàn)狀

(一)教師資源數(shù)量上分布不均衡

當前我國基礎教育師資在數(shù)量上呈現(xiàn)出城市教師資源的聚集與農(nóng)村教師資源短缺的不均衡發(fā)展態(tài)勢。在東部發(fā)達地區(qū)和大中城市中，教師崗位基本飽和甚至出現(xiàn)超編現(xiàn)象。偏遠農(nóng)村地區(qū)教師缺編嚴重。限于編制，師范院校畢業(yè)生很難補充進教師隊伍。而在西部不發(fā)達地區(qū)、廣大農(nóng)村地區(qū)，中小學教師尤其是公辦教師卻嚴重不足。

從學科分布來看，農(nóng)村教師結構性缺編的整體隋況比城市嚴重，各科均缺編的學校幾乎占1／3以上，其中，以短線學科的教師最為緊缺，如專職藝術課教師，信息技術、英語、體育等學科專任教師，各地普遍短缺。農(nóng)村教師的結構性缺編，既加重了教師負擔，嚴重影響了農(nóng)村素質(zhì)教育的推進和發(fā)展。

(二)教師資源質(zhì)量上分布不均衡

農(nóng)村偏遠地區(qū)教師質(zhì)量偏低的問題，是制約縣域義務教育師資均衡發(fā)展的重要影響因素。從學歷結構看，義務教育學校中級以上職務教師的比例，城鄉(xiāng)間、地區(qū)間差距較大。從《中國教育統(tǒng)計年鑒》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中筆者發(fā)現(xiàn)，在初中階段，縣鎮(zhèn)達標率與全國平均水平基本持平；農(nóng)村達標率則低于全國平均水平6.8％，第二，在高一級學歷指標上，城鄉(xiāng)之間的差距更為明顯。全國初中教師具備本科學歷的比例為46.95％，而農(nóng)村教師具備研究生學歷的僅為0.70％。從職稱上看，義務教育階段農(nóng)村學校的中級以上職稱教師比例比城市低很多。2004年，農(nóng)村小學高級教師的比例為35.9％，農(nóng)村初中一級以上職務教師比例為32.3％，分別比城市低8.9和14.5個百分點。另外，大量民辦教師和代課教師主要集中在農(nóng)村，而且這些教師觀念陳舊，知識老化，結構單一，教學方法相對落后，這不僅難以適應新課改的要求，有時甚至連基本的教育教學質(zhì)量都難以保證。

(三)優(yōu)質(zhì)教師資源流向不均衡

許多教師反映，與分在發(fā)達地區(qū)、城市中小學尤其是城市重點學校任教的教師相比，不僅工作與生活條件差、工資低、工作任務重、學習培訓機會少，而且評職稱的名額少、難度大。這些必然導致一些優(yōu)秀教師千方百計進發(fā)達地區(qū)、城市、重點學校，形成了優(yōu)質(zhì)教師資源由農(nóng)村向城市的單向流動，即不發(fā)達地區(qū)向發(fā)達地區(qū)流動，農(nóng)村向城市流動，非重點學校向重點學校流動，流失的教師通常年齡在45歲以下、正規(guī)師范院校本科畢業(yè)、在各種優(yōu)質(zhì)課等教學評比獲得一定獎項的優(yōu)秀骨干教師。流失的原因主要是農(nóng)村教師工作生活條件較差、收入較低、信息封閉、學習培訓機會少等，從而導致基礎教育教師資源配置的不均衡。

二 縣域義務教育城多師資配置不均衡的原因分析

(一)經(jīng)濟發(fā)展不平衡是導致師資非均衡發(fā)展的根本原因

城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡直接導致了義務教育和義務教育師資的非均衡發(fā)展。長期以來，我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構也逐漸衍生出了城鄉(xiāng)二元教育結構，由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，與城市教育相比，農(nóng)村教育各個方面都處于滯后狀態(tài)。另外，城鄉(xiāng)經(jīng)濟的發(fā)展直接影響到教師的福利待遇。雖然農(nóng)村也實行了教師工資由縣級財政統(tǒng)一支付，但很多農(nóng)村教師也只能拿到國家規(guī)定的基本工資。縣城優(yōu)越的福利待遇和工作環(huán)境吸引著農(nóng)村骨干教師，同時為了個人發(fā)展，能進入到好學校也為自己的職業(yè)生涯搭建了更高的發(fā)展平臺。所以，在經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用下，很多農(nóng)村優(yōu)秀教師紛紛由農(nóng)村向城市流動，這也是城鄉(xiāng)教師差距擴大的一個主要原因。

(二)相關政策制度的影響

1 國家對城鄉(xiāng)教師實行不同的待遇標準。

《中華人民共和國教師法》第28條規(guī)定：“地方各級人民政府和國務院有關部門，對城市教師住房的建設、租賃、出售實行優(yōu)先、優(yōu)惠。縣、鄉(xiāng)兩級人民政府應當為農(nóng)村中小學教師解決住房提供方便”。由此可見城市教師的住房由國家規(guī)定標準并通過政府撥款予以資助或提供，而農(nóng)村教師的住房卻缺乏明確地標準。

2 城鄉(xiāng)義務教育階段實施不同的師資配備標準

2001年，國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)中央編制辦、教育部、財政部《關于制定中小學教職工編制標準的意見》，按照在校學生數(shù)量核定中小學教師編制。初中階段，農(nóng)村為18.0：1，縣鎮(zhèn)為16.0：1，城市為13.5：1；小學階段，農(nóng)村為23.0：1，縣鎮(zhèn)為21.0：1，城市為19.0：1，這種標準是按照學生數(shù)和教師數(shù)之比計算出來的，實際上這是一種為城市服務的標準，是非常不合理的。因為就農(nóng)村學校而言，由于人口居住分散，加上交通不便等因素，農(nóng)村學校，尤其是小學，其規(guī)模大多是十分有限的。

3 “重點學校制度”的影響

重點學校制度導致了全國范圍內(nèi)優(yōu)秀師資的非正常流動：從偏遠地區(qū)的鄉(xiāng)村流向城鎮(zhèn)，從中小城市流向大城市，進而更加加劇了重點學校和非重點學校之間教師配置的不均衡，它是造成區(qū)域內(nèi)義務教育師資非均衡發(fā)展的重要的歷史因素。

(三)教師的交流與合作的激勵和評價機制欠缺

義務教育階段教師交流、合作僅限于城、鄉(xiāng)教師資源的交流與合作，校際之間的合作措施談到的較少，且大多都是短期行為。城、鄉(xiāng)之間交流與合作的中間環(huán)節(jié)和結果缺乏制度性規(guī)定和相關政策保障，操作起來易流于形式。縣域內(nèi)相關部門應缺乏良好政策進行鼓勵，即便有相關措施，由于缺乏監(jiān)督檢查機制，導致很多教育政策的實施不能落到實處。如有些政府部門違反教育政策抽調(diào)優(yōu)秀教師建設重點學校，造成優(yōu)質(zhì)教師資源在重點學校的集中和農(nóng)村學校的匱乏。農(nóng)村教師缺乏培訓機會，造成其從業(yè)觀念和教學能力落后，而在教師工資發(fā)放過程中，存在城鄉(xiāng)雙重標準現(xiàn)象，加之地方政府及學校克扣、拖欠、挪用教師工資，打擊了農(nóng)村教師工作的積極性。

三 縣域內(nèi)義務教育師資配置均衡化的對策

(一)政府方面應該加強義務教育階段各種保障制度的建立

建立義務教育階段教師工資以及福利待遇的財政保障機制。特別是在縣域內(nèi)建立統(tǒng)一的義務教育教師工資保障機制，為農(nóng)村教師、薄弱學校教師創(chuàng)設良好的福利條件，保證義務教育階段教師的工資福利的有效發(fā)放。

(二)建立縣域義務教育教師資源配置的評估和督導機制

縣級教育行政部門應健全和完善義務教育的檢測體系，形成自上而下的義務教育師資配置監(jiān)督體系，以此來加強縣級義務教育階段的中小學校，定期進行城鄉(xiāng)之間和校際之間教師資源配置情況的檢測，并對檢測的結果進行深入的分析和總結，尋求適合本地區(qū)義務教育階段師資均衡配置的有效解決措施。各地要把義務教育公共資源均衡配置作為督導評估政府教育工作的主要內(nèi)容之一，要開展對義務教育均衡發(fā)展狀況的監(jiān)測和督導評估，及時向社會發(fā)布監(jiān)測和評估報告，并接受社會監(jiān)督。

(三)完善和落實教師交流與合作制度

為了打破優(yōu)質(zhì)、劣質(zhì)教師資源過度集中的狀態(tài)，促進師資均衡配置，我們可以建立縣域內(nèi)校長、骨干教師城鄉(xiāng)交流制度，縮小城鄉(xiāng)間教師資源配置的差距。首先，實行區(qū)域內(nèi)“學科帶頭人”“優(yōu)秀教師”、“骨干教師”、去農(nóng)村學校和薄弱學校任教、交流等方法，帶動和促進這些學校提高師資水平。根據(jù)實際，我們建議把“城鄉(xiāng)教師流動率”作為教育督導評估的一項主要內(nèi)容，并將其作為檢查地方各級政府教育資源配置合理程度的重要指標。

(四)嚴格規(guī)定教師入職標準，多途徑提高教師素質(zhì)

我國農(nóng)村學校教師缺編嚴重，代課教師偏多，這些都嚴重影響了我國義務教育階段的教學質(zhì)量。為保證從教教師的質(zhì)量，必須對教師的教學能力和從業(yè)素質(zhì)進行嚴格的考核，所有任課教師必須持有教師資格證上崗，積極吸引優(yōu)秀的人才從教。其次，還要調(diào)控縣域范圍內(nèi)優(yōu)質(zhì)的教師資源，充分利用本地區(qū)優(yōu)質(zhì)的教師資源，通過一定看優(yōu)惠政策鼓勵、引導優(yōu)質(zhì)師資去相對落后、薄弱的學校任教，均衡縣域內(nèi)優(yōu)質(zhì)教師資源的分布。再次，完善縣域內(nèi)的教育信息化建設，建立城鄉(xiāng)遠程教育體系，使優(yōu)秀教師和骨干教師的課堂走進農(nóng)村學校和薄弱學校的教師，讓所有學生都可以接受優(yōu)質(zhì)的義務教育。最后，還要加強義務教育階段教師的科研與培訓工作力度，嘗試探索適合本地區(qū)實際的教師培訓模式，積極開展立足學校發(fā)展的校本研修制度，使義務教育階段的教師隊伍整體質(zhì)量保障機制，才能逐步縮小城鄉(xiāng)之間、校際之間教師質(zhì)量的差距，最終保障義務教育師資的均衡發(fā)展。

參考文獻：

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[2]段曉芳，慕彥瑾．教育公平視域下的義務教育資源配置[J]教育測量與評價(理論版)》2009(5)

[3]基礎教育階段城鄉(xiāng)教師資源差距之審視