積極推進財政支出公開

◎ 肖國平

自2008年5月《政府信息公開條例》實施以來，我國的政府信息公開工作取得了長足的進步，有力地促進了公民的知情權、參與權和監督權的實現。在政府信息公開的相關內容中，財政支出公開一直是公民關注的焦點。2009年3月，財政部首次通過其官方網站向社會公布了中央財政部分預算表，邁出了我國財政公開的重要一步。2011年6月起，大部分中央部門的“三公”支出又陸續在其網站上曬出，引起了社會公眾的普遍關注。但是，我們在看到我國財政支出公開穩步推進的同時，也必須清醒的認識到，當前我國的財政支出公開尚處于起步階段，財政支出公開的進度、深度與廣度離廣大公民的需求和期待還有很大的距離。積極推進財政支出公開，仍然是擺在我們面前的一個重大課題。

財政支出公開的涵義解析

在現代法治社會，知情權作為公民了解公共事務和與個人利益相關信息的權利，經過多年的發展，已經成為了公民的一項憲法性權利。它在公民的基本權利體系中有著極其重要的法律地位。而財政支出是政府為提供公共產品和服務，滿足社會共同需要而進行的財政資金的支付，它在“國民經濟和社會發展中占有重要地位，是國家配置資源、調節收入分配、進行宏觀調控的政策工具，與國計民生息息相關。”因而，公民對于公共事務的了解必然包含對于與其利益息息相關的財政支出信息的獲取和知悉，財政支出公開應當是公民知情權實現的一個重要方面。基于此，筆者將財政支出公開界定為政府以及使用財政資金的單位依法公開有關財政支出的職能責任、資金來源、支出方向、支出數額、支出過程和使用效果的活動過程。換句話說，財政應否支出，支出的種類和規模怎樣，是如何支出的，支出的效果又怎樣等，政府以及使用財政資金的單位有義務及時向社會公開，相應的，公民有知悉的權利。當然，我們對于財政支出公開的把握，不能止步于上文對財政支出公開的簡單定義。筆者認為，對于財政支出公開內涵與外延的全面把握，離不開以下不可分割的兩個方面：

（一）財政支出公開不僅是政府及相關財政資金使用單位的義務，更是公民的權利。現代國家均是依人民主權理論而構筑的。人民主權理論主要是一種國家與社會起源的政治學說，它由法國學者博丹所首創，由盧梭將其系統化為一種理論。盧梭曾指出，主權在民，人民才是真正的主權者。馬克思主義批判地吸收了人民主權理論，馬克思就曾指出：“人民的主權不是從國王的主權中派生出來的，相反地，國王的主權倒是以人民的主權為基礎的。”人民主權理論強調人民是國家和社會的主人，人民是國家權力的所有者與擁有者，而政府則是人民權利的受托者，政府的權力來源于人民的授權，是由人民的權利派生和轉化而來的。依據該理論，人民為了保障自己的人身權利和財產權利，把屬于自己的部分財產權轉移給作為公共機構的國家，以滿足國家向國民提供公共服務的支出所需。因而政府僅僅是根據人民的授權而成為人民所繳納稅款的托管人和支配者。它在享有征稅權力的同時，也就必然負有按照人民的意愿使用資金，以保障和增進人民福祉的義務。因而作為國家的主人和稅款的終極所有者，人民有權了解財政支出的方向、數目及其效率等情況，而對政府而言，財政支出公開則是其對公民應當自覺履行的義務與職責，而不是其可行使可不行使的權力。

（二）財政支出公開不僅是財政預算支出信息的簡單公開，還應包括財政支出過程的公開和財政支出結果的公開，是形式公開與實質公開的統一。財政支出從其決策到執行和支出結果的績效評價是一個完整的活動過程，因而財政支出公開不僅僅是幾張政府預算收支預、決算表和財政撥款支出預算表的公開，而應當貫穿于財政支出活動的全過程。也就是說，財政支出公開不僅應當包括財政支出執行過程本身的公開，還應當向前延伸到支出決策的公開，向后延伸到支出結果的公開。詳言之，只有財政支出決策的決策理由、依據和過程公開，才能為公眾參與財政支出的決策、評價財政支出的合理性提供基礎和前提；而財政支出執行過程公開，讓公眾了解并參與到財政支出的執行過程當中來，才能避免監督的滯后性，財政支出過程中可能發生的違規撥付、截留挪用及隨意調整等問題才能得到及時發現和有力制約；而只有財政支出的結果公開，對財政支出的結果進行科學、客觀、公正的績效評價，才能提高財政資金的運營效率，增強財政支出的效果。

財政支出公開的功能

功能通常是指事物本身的性能或功用。參照功能的一般界定，筆者認為財政支出公開的功能是指財政支出公開作為一項法律制度基于其自身的特性所能發揮的功用，它直接指向財政支出公開的目的與價值。完善并落實財政支出公開制度，對于我國公共財政目的的實現有著重要意義。具體而言，財政支出公開的功能主要體現在以下幾個方面：

（一）促進財政公平。前文已經述及，根據人民主權理論，人民是國家權力的所有者與擁有者，而政府則是人民權利的受托者，是保障人民實現自由、享有人權的工具。據此，政府在享有征稅權力的同時，就必然承擔著按照人民的意愿使用公共財政資金，以保障和增進人民福祉的義務。“聚眾人之財，辦眾人之事”，即取之于民的公共財政資金應當用之于民，且其分配應當公平合理。也就是說，公民在繳納稅款之后，有從政府獲得好的公共產品以及均等公共服務的權利。而財政支出規定著政府的活動范圍與方向，載明了政府提供公共產品和服務的方式與途徑，進而為公民控制測量和評估公共產品與公共服務提供了具體標準。財政支出公開，有利于強化公民的參與，增強公民尤其是弱勢群體的發言權，使每個參與者都有權在財政支出的決策與執行中表達自己的意愿和偏好，并積極行使其監督權，如此財政支出中的不公平與不合理就會得到及時的糾正，財政支出就會受到公民的有效監督，從而有利于防止財政支出中的低效與腐敗，使得公共財政資金的分配和使用更加公平、合理與高效，促進財政公平的實現。

（二）制約政府財政權的濫用。就憲政的角度而言，“財政權的真正主體應當是全體人民”，只不過在現代代議制民主政治下，它又被具體化為包括代議機關的財政權（財政立法權、預算審查權、財政監督權）、政府的財政權（財政管理權、稅費征管權、國庫經理權、財政使用權、審計監察權）以及司法財政權（財政檢控權、財政審判權）的權責體系。盡管從本源上講，政府的財政權作為國家權力的組成部分，來源于公民的權利，是公民權利的一種特殊轉化形式。但在實踐中，政府的財政權以行政為依托，處于強勢地位，強烈影響著公共財政目的的實現，與公民的權利形成了一種既相互依存，又相互對立的關系。一方面，政府財政權的正確行使對于滿足公共需求，促進經濟社會和諧發展，保障公民權益的實現有著不可替代的作用。但另一方面，由于政府及其工作人員在素質、能力、品德、覺悟等方面存在著巨大差異，加之社會與工作環境的復雜性以及人們認知上的局限性，政府財政權的行使與其公益目的相偏離的現象尚無法完全避免，如果不對其加以有效的監控，就更容易被違法使用或濫用。由于政府財政權本身的復雜性及其易擴張性，對于政府財政權的監督除了代議機關的監督以及行政機關的內部監督之外，最重要途徑莫過于發揮公民權利的制約作用了。完善并落實財政支出公開制度，使公民參與到財政支出的過程當中來，有利于形成公民權利對于政府財政權的制衡機制，有效地增強財政支出活動的公開性與透明度，防止政府財政權的濫用。

（三）促進財政民主。近現代民主國家普遍依據人民主權原則來構筑國家政治制度，并創設出各種民主制度以保障公民有效參與國家事務、社會事務的管理和決策。而財政民主是則公共財政的基本要求，“沒有民主政治基礎，不可能有真正的公共財政”。公民對財政的民主參與無非是兩種方式，一種是代議制民主的方式，而另一種是直接民主的方式。在代議制民主方式下，公民通過民主選舉產生的代議機關的代表來監督政府的預算，決定財政支出的范圍、方向和規模。然而，民主選舉并不能總是確保公民的權利和利益得到實現，“一旦選舉結束后，公民是很難對這些政治家進行控制的，這些選舉產生的政治家將他們自己與選民越隔越遠，在政治活動中，他們經常關心的是其它利益而忽略了公民的利益。”代議制民主方式的不足，除了完善代議制制度本身來加以克服外，還需要通過直接民主的實踐來加以彌補和矯正。財政支出公開，使公民實際地參與到財政支出的決策、執行及績效評估等各項活動中，發揮他們自己的主觀能動性，表達他們的意愿與偏好，不僅為公民直接參與國家和社會公共事務的決策、管理提供了新的渠道，也為公民監督權的行使提供了有效保障，增強了民意表達和公民在決策過程中的影響力，有力地促進了財政民主的實現。

我國財政支出公開制度存在的問題

在我國，除了《政府信息公開條例》有關于政府信息公開的一般規定外，關于財政支出公開的規定有財政部發布的《財政部關于進一步推進財政預算信息公開的指導意見》和《財政部關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》等行政規章。上述行政法規與規章的相繼出臺表明，從制度建設的角度而言，財政支出公開己經成為了我國財稅法中的一項重要制度。但在我國，財政支出公開制度畢竟尚屬新生事物，有所不足亦在所難免。筆者認為，當前我國的財政支出公開制度主要存在以下幾個問題：

（一）公開理念的權力主導性。如前所述，在我國財政支出公開制度是由政府主導，通過一系列行政法規與規章而確立的，因而現階段的財政支出公開體現更多的是政府行政本位與主導的指導思想。財政支出公開更多的被定位于政府財政權的運行方式，哪些內容應當向公民和社會公開、如何公開、公開到何種程度的主導權和決定權均掌握在政府以及使用財政資金的單位手中。政府以及使用財政資金的單位違反規定不公開或不及時公開，該如何承擔責任尚不夠明確，問責機制也不健全，公民或利害關系人尋求救濟的途徑也還不夠暢通。從此意義上講，我國現階段的財政支出公開還只是政府以及使用財政資金的單位的權力，而不是它們對應于公民和社會公眾諸項權利的義務。公民和社會公眾尚處于被動“知情”的狀態，其權利尚難以形成對政府權力的有效制約，處于一種相對虛化的狀態。

（二）公開內容的非實質性。根據上文對財政支出公開內涵的分析，財政支出公開不應只是財政支出表格等形式化內容的公開，還應包括相關實體內容的公開，尤其是財政支出過程中那些涉及公民和利害關系人重大權益的事項，如財政支出的決策、財政支出過程中的預算調整與追加、財政支出結果的績效評價等事項。因為這些重大事項的決策或執行過程才是財政支出中最至關重要而又最容易滋生恣意和武斷的部分。實際上，形式化的公開并非難事，財政支出公開只有從形式公開走向實質公開，財政支出公開的功能才能得到全面有效的發揮。我國當前的財政支出公開制度在這方面存在明顯的不足。盡管《政府信息公開條例》第十條要求各級人民政府及其部門應當在其各自職責范圍內主動并重點公開財政預算、決算報告和政府集中采購項目的目錄、標準及實施情況等財政信息，但財政部的規章將上述應予公開的財政信息的內容具體化為政府預算收支預、決算表和財政撥款支出預算表等表格的公開。換句話說，當前我國的財政支出公開主要是一些形式上的信息資料的公開，還缺乏財政支出的過程公開、結果公開等實質性內容，因而其缺陷是非常明顯的，其實際效果自然也會大受影響。

（三）公開機制的非體系性。當前我國的財政支出公開側重的是財政支出信息資料的公開，但僅有有關財政支出信息資料的公開尚不足以保證整個財政支出活動的公開透明，財政支出公開制度的順暢運行還需要一系列的配套機制作保障，才能充分發揮其功能。目前，我國財政支出公開制度的一系列配套機制尚不健全，且沒有形成一個完整的體系，影響了財政支出公開的深入推進，具體表現在如下幾個方面：首先，財政支出公開既然是政府以及使用財政資金的單位的義務與職責，那么政府以及使用財政資金的單位違反財政支出公開的規定，就應當承擔相應的責任。但目前的狀況是盡管《政府信息公開條例》第三十五條規定了政府信息公開的一般責任制度，可在財政部的規章中，卻只是籠統規定要“落實責任，加強考核”，對政府和使用財政資金的單位及其人員違反財政支出公開規定具體該如何承擔責任尚不明確，問責機制也沒有確立。其次，財政支出公開不僅是政府和使用財政資金的單位的義務，而且是公民、法人和其他社會組織的權利，但政府和使用財政資金的單位違反財政支出公開的規定，侵害公民、法人或其他社會組織的合法權利的，受侵害人的救濟渠道尚不暢通。根據《政府信息公開條例》第三十三條第二款的規定，公民、法人或其他組織認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。該條例實施之后，盡管我國出現了行政復議和行政訴訟的案例，但“無論從解決相關糾紛的過程，還是從救濟機制運行的結果上看，效果都不很理想。”就行政復議而言，根據《行政復議法》第六條及第九條的規定，我國行政復議的受案范圍只限于具體行政行為，且相對方作為復議申請人必須與被申請復議的具體行政行為有直接利害關系。財政支出作為政府為提供公共產品和服務，滿足社會共同需要而進行的財政資金的支付，多種國家權力牽涉其中，且其事關公共利益，盡管與公民的利益息息相關，但又很難說某個公民與其有“直接利害關系”。因而當公民認為政府違反財政支出公開的規定而提起行政復議時，行政機關可以依據《行政復議法》的這兩條規定輕松的將其拒之于行政復議的大門之外。就行政訴訟而言，根據《行政訴訟法》第二條、第十一條的規定，行政訴訟的受案范圍只限于具體行政行為，且只有公民、法人或其它組織認為具體行政行為侵犯其合法權益時，才有權提起訴訟。因而不難看出，在我國，公民在尋求行政訴訟的救濟時面臨著與行政復議同樣的困境。無救濟即無權利，財政支出公開制度中救濟途徑的不暢，對于整個財政支出公開制度的損害是顯而易見的。另外，基于對公民法的主體地位的尊重以及對其監督權、表達權的重視，財政支出公開不應只是政府和使用財政資金的單位的單方公開，還要與公民及社會公眾之間建立起互動反饋機制，使公民和社會公眾的意志和利益能得到及時的反饋。但目前我國財政支出公開制度的互動反饋機制尚付厥如，影響了財政支出公開工作的開放度、參與度與可接近度，進而也就影響了公民及社會公眾對整個財政支出公開工作的認同感。

完善財政支出公開制度的幾點建議

從上文分析可見，我國的財政支出公開制度離建設透明政府、責任政府對財政工作的要求尚有一段距離。下面，筆者就我國財政支出公開制度的完善提出以下幾點建議：

（一）確立財政支出公開中的權利本位理念。為此，我們應當摒棄當前財政支出公開中以政府為中心的權力本位理念，確立以保障公民和社會公眾的知情權與監督權為中心的權利本位理念。為了保障權利本位理念的落實，首先應當提高我國有關財政支出公開制度的立法層級并完善立法，以避免政府自己給自己制定規則中的行政本位主義，具體可以考慮將《政府信息公開條例》加以完善并提升為法律。其次，考慮到政府預算在公共財政中的核心地位，筆者希望在正在進行的《預算法》修訂中能將財政預算公開作為我國財稅法的基本原則確立下來，在《預算法》總則中明確規定公民享有對預算的具體內容及運行程序知情的權利，并在各分章中就預算公開的方式、范圍、公開的標準與時限等做出具體的安排。將財政預算公開作為《預算法》的基本原則確立下來，那么它就對于整個財政預算的運行均具有指導作用，是各預算法律關系的主體及其人員都必須遵守的基本行為準則，這對于財政支出公開制度的貫徹落實無疑具有重要意義。最后，還應當提高立法技術，在財政支出公開的具體規則設計中，將各級人民政府及其部門財政支出公開的權力轉化為對應于公民和社會公眾諸項權利的義務，并明確輔以相應的責任，以保障財政支出公開的實效性。

（二）走向形式公開與實質公開的統一。當前我國的財政支出公開主要是形式上的信息資料的公開，在實質公開方面則還有所欠缺。財政支出公開應當是形式公開與實質公開的有機統一，這是我們深入推進財政支出公開的應有理念。為此，筆者建議我國的財政支出公開制度在以下幾個方面作出改進：其一，應當建立我國的預算聽證制度，具體包括預算編制過程中的聽證、預算調整與追加的聽證等，以積極聽取公民和社會各界對財政支出的決策及執行的意見與建議，增強財政支出的透明度。其二，應當健全我國的公共財政體制，具體包括深化政府預算改革，提高政府預算的全面性、科學性和規范性，全面貫徹《政府采購法》，統一規范政府采購行為，完善財政轉移支付制度等，為財政支出公開制度的運行提供基礎支撐。其三，應當完善我國的財政支出績效評價機制并及時、全面的公布評價結果，以加強對政府財政權的行使的監督，增強財政支出公開制度的實效。

（三）加強財政支出公開的機制建設。只有依靠健全的機制作保障，財政支出公開制度才能在實踐中順暢運行。基于體系化建設的要求，我國財政支出公開的機制建設應著重做好以下幾個方面的工作：一是應當明確各級人民政府及其部門和人員違反財政支出公開規定的責任，并通過法定的程序由專門的機構來負責追究，以健全財政支出公開的問責機制，保障財政支出公開制度的貫徹落實。二是應當疏通救濟渠道，完善公民和利害關系人的權利救濟機制。就行政復議而言，應當放寬行政復議的受案標準，擴大行政復議的受案范圍，將違反財政支出公開規定的行政行為明確納入到行政復議的受案范圍之中，并增強復議機關的獨立性和專業性，以增強行政復議的公正性。就行政訴訟而言，筆者認為我們可以考慮適時放寬原告的訴訟主體資格要求，建立行政公益訴訟制度，賦予公民在法定條件下對包括違反財政支出公開規定在內的政府財政違法或不當行為的訴訟權，以更好地發揮行政訴訟制度在保障公民知情權方面的作用。三是應通過加強與新聞媒體的互動、建立開放日制度以及搭建政府與公眾的對話平臺等方式，加強各級政府及其部門與社會公眾之間的聯系，建立健全政府與社會公眾之間的互動反饋機制，進一步增強財政支出工作的透明度。

無疑，財政支出公開有利于規范各級人民政府及其部門和其他財政資金使用單位的財政支出行為，增強財政工作的透明度，提高財政資金的使用效益，促進廉潔高效政府的建設。但我們也必須看到，財政支出公開只是我國宏大改革中的一個細小的組成部分，它的深入推進受制于我國政府體制改革、行政法治建設等諸多更為宏觀的因素的影響，隨著我國政府體制改革與現代法治文明的整體推進，財政支出公開也一定會向前推進。