排污權(quán)抵押貸款：地方金融創(chuàng)新的嘉興經(jīng)驗

□文/余冬筠沈滿洪

排污權(quán)抵押貸款：地方金融創(chuàng)新的嘉興經(jīng)驗

□文/余冬筠沈滿洪

完善排污權(quán)抵押貸款制度關(guān)鍵在于推進(jìn)排污權(quán)交易市場的構(gòu)建、完善法律制度保障、加強(qiáng)對銀行部門的激勵與約束等

環(huán)境的惡化使經(jīng)濟(jì)發(fā)展步履維艱，如何協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是發(fā)展中國家面臨的重大挑戰(zhàn)。金融創(chuàng)新作為一種環(huán)境污染治理的市場化手段，在我國正受到越來越多的關(guān)注。但與發(fā)達(dá)國家成熟的綠色金融制度相比，我國現(xiàn)階段的環(huán)境金融產(chǎn)品相當(dāng)單一，且缺少規(guī)范、明確的管理制度和法律法規(guī)保障。

嘉興在成為浙江省綠色信貸試點城市后，逐步開始了地方層面的金融創(chuàng)新探索，其中最有影響力的是嘉興銀行開展的排污權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。該業(yè)務(wù)不僅有效推動了排污權(quán)有償使用和交易制度，促進(jìn)企業(yè)開展節(jié)能減排工作，而且在國際金融風(fēng)暴沖擊以及目前經(jīng)濟(jì)形勢下為企業(yè)，尤其是中小企業(yè)的融資提供一條行之有效的途徑。

嘉興的經(jīng)驗

嘉興排污權(quán)抵押貸款的金融創(chuàng)新與嘉興市排污權(quán)有償使用和交易制度有緊密聯(lián)系。嘉興市于2007年11月在全國率先實行排污權(quán)交易制度并建立了排污權(quán)交易平臺——嘉興市排污權(quán)儲備交易中心，此后嘉興市所有新、改、擴(kuò)建項目新增的排污權(quán)必須從儲備交易中心交易獲得。嘉興銀行在調(diào)研企業(yè)參與排污權(quán)交易后發(fā)現(xiàn)部分中小企業(yè)由于購買了排污權(quán)而出現(xiàn)資金緊張問題，成為排污權(quán)抵押貸款設(shè)計的開端。在近四年的業(yè)務(wù)推廣中，嘉興銀行對排污權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)積累了很多經(jīng)驗，為其他地區(qū)開展該業(yè)務(wù)試點提供了有益借鑒。這些經(jīng)驗主要包括：

——以政府主導(dǎo)，理順排污權(quán)抵押貸款雙方的利益訴求。要讓排污權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)有效開展，必須按照市場化的機(jī)制，讓各參與方按照自己的利益訴求做出選擇。在嘉興設(shè)計和開展排污權(quán)抵押貸款的過程中，政府相關(guān)部門起到了關(guān)鍵的推動作用。對于銀行而言，以排污權(quán)作為抵押物，缺乏法律依據(jù)，并且在尚未建立起完善的排污權(quán)交易市場時，排污權(quán)價值評估缺乏依據(jù)，排污權(quán)處置十分困難，排污權(quán)抵押貸款風(fēng)險較大。嘉興市環(huán)保局通過承諾由排污權(quán)交易中心回購排污權(quán)，消除了銀行的顧慮。

——依托排污權(quán)交易中心，開展排污權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)。開展排污權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的前提是排污權(quán)具有流動性（變現(xiàn)能力），而賦予排污權(quán)這種特性的是排污權(quán)有償交易制度。實現(xiàn)排污權(quán)有償交易的核心環(huán)節(jié)是建立統(tǒng)一交易的平臺，嘉興銀行能夠順利推出排污權(quán)抵押貸款正是得益于排污權(quán)交易中心在嘉興的率先建立。

——做好風(fēng)險防范和補(bǔ)償制度。本質(zhì)上排污權(quán)抵押貸款屬于銀行信貸業(yè)務(wù)，商業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)時必須回歸到風(fēng)險控制上。在風(fēng)險防范和補(bǔ)償制度上，嘉興銀行的主要經(jīng)驗可以概括為如下四方面：一是嚴(yán)格客戶準(zhǔn)入條件；二是建立抵押物流動轉(zhuǎn)讓機(jī)制；三是確定適當(dāng)?shù)呐盼蹤?quán)抵押折率，抵御價格風(fēng)險；四是建立排污權(quán)租賃制度，減少企業(yè)損失。

面臨的問題

嘉興排污權(quán)抵押貸款的經(jīng)驗為其他地區(qū)提供了參考，但由于排污權(quán)交易制度尚不完善，排污權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)還不成熟，在實際的業(yè)務(wù)開展中仍存在諸多問題。

——缺乏排污權(quán)抵押貸款的法律支持，排污權(quán)屬性不明確。我國《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》規(guī)定，能夠作為抵押權(quán)標(biāo)的物的，必定是一定的財產(chǎn)。盡管法學(xué)學(xué)者認(rèn)為排污權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，但傳統(tǒng)民法上所指的財產(chǎn)并不包括排污權(quán)。因而商業(yè)銀行站在法律風(fēng)險防范角度，對排污權(quán)抵押貸款保持及其謹(jǐn)慎態(tài)度，導(dǎo)致排污權(quán)抵押貸款至今無法形成較大市場。

——排污權(quán)處置困難，政府回購不確定。對于任何一項金融創(chuàng)新，控制風(fēng)險都是商業(yè)銀行首當(dāng)其沖的命題。排污權(quán)抵押貸款的標(biāo)的物價值風(fēng)險是銀行著重考慮的方面，當(dāng)企業(yè)因經(jīng)營不當(dāng)或者其他原因關(guān)停時，銀行如何處置排污權(quán)？在存在完善的排污權(quán)交易市場時，銀行可通過拍賣排污權(quán)減少信貸風(fēng)險。然而在排污權(quán)交易市場尚未真正建立時，嘉興市環(huán)保部門承諾，通過排污權(quán)交易中心對排污權(quán)進(jìn)行回購。回購價格涉及環(huán)保部門的資金能力，反過來會影響銀行的風(fēng)險控制和參與該業(yè)務(wù)的積極性。因此對于環(huán)保部門應(yīng)以何種價格回購，是銀行開展此業(yè)務(wù)時關(guān)注的問題。

——排污權(quán)交易機(jī)制不完善，價值評估不合理。在排污權(quán)抵押貸款時，銀行需要對企業(yè)排污權(quán)進(jìn)行價值評估。在完善的排污權(quán)交易市場中，銀行可按排污權(quán)市場價值進(jìn)行評估。然而嘉興目前雖然已在各縣市建立了排污權(quán)交易中心，但真正在企業(yè)之間開展排污權(quán)交易的只有南湖區(qū)，且實際成交次數(shù)很少。嘉興銀行在具體操作時，以企業(yè)購入排污權(quán)的價格作為貸款額的基準(zhǔn)。這顯然忽略了排污權(quán)作為一種金融資產(chǎn)，其價格的市場波動特征。

——銀行缺乏激勵與約束機(jī)制，業(yè)務(wù)推廣難度大。排污權(quán)抵押貸款在大范圍內(nèi)推廣時，除了政策支持外，銀行的激勵機(jī)制也非常重要。盡管商業(yè)銀行開展綠色信貸會被視為具有較高社會責(zé)任而受到社會的好評，但決定商業(yè)銀行開展一項業(yè)務(wù)的關(guān)鍵在于其風(fēng)險和回報。觀察嘉興銀行成為排污權(quán)抵押貸款在全國范圍內(nèi)“第一個吃螃蟹的人”的初衷，一方面在于緩解中小企業(yè)的融資難，但更大程度出于配合嘉興市在全國范圍內(nèi)率先推出的排污權(quán)交易的政策制度，實踐國家綠色信貸政策。從業(yè)務(wù)開展的量來看，排污權(quán)抵押貸款授信額度占嘉興銀行總授信額度非常小，可見由此緩解中小企業(yè)融資難其實十分有限。如何構(gòu)建商業(yè)銀行參與排污權(quán)抵押貸款的激勵與約束機(jī)制，是推廣該業(yè)務(wù)的重點所在。

關(guān)鍵所在

（一）大力推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易制度。大力推進(jìn)排污權(quán)交易，形成排污權(quán)價格的市場機(jī)制是實施和推廣排污權(quán)抵押貸款的前提：推進(jìn)排污權(quán)市場交易。健全排污權(quán)交易平臺，拓展排污權(quán)交易方式，構(gòu)建排污權(quán)買賣雙方的信息發(fā)布平臺，完善排污權(quán)交易的制度規(guī)范，是推進(jìn)排污權(quán)市場交易的重點。明確交易主體、對象和程序。明確企業(yè)在排污權(quán)二級交易市場的主體地位，同時規(guī)定不能進(jìn)入二級市場交易的企業(yè)類型。明確排污權(quán)交易的對象是實行總量控制的污染物排放權(quán)。明確排污權(quán)交易的程序，從信息發(fā)布和獲取，買賣雙方交易協(xié)商，買賣雙方向行政機(jī)關(guān)提交交易申請，到雙方簽訂買賣合同，每個環(huán)節(jié)都應(yīng)有明確的操作程序。明確政府的角色。在排污權(quán)交易的一級市場，政府排污權(quán)的分配應(yīng)處于主體地位；在排污權(quán)交易的二級市場，應(yīng)當(dāng)以市場機(jī)制為主導(dǎo)。但對于“環(huán)境容量資源”這樣一種特殊的物權(quán)，政府必須嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)，包括對企業(yè)排污量的監(jiān)測、對排污權(quán)交易企業(yè)的審查等等。

（二）完善排污權(quán)抵押貸款的法律制度保障。推廣排污權(quán)抵押貸款，消除商業(yè)銀行疑慮的唯一辦法是盡快頒布完善排污權(quán)財產(chǎn)權(quán)和物權(quán)屬性的相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范排污權(quán)抵押貸款的操作流程和制度。

——完善現(xiàn)有的相關(guān)法律。首先應(yīng)在《憲法》和《民法通則》明確“資源”的界限，確定富余環(huán)境容量資源為一定區(qū)域內(nèi)全體居民集體所有，彌補(bǔ)目前有關(guān)環(huán)境容量資源所有權(quán)歸屬不明的立法缺位問題。其次，在《物權(quán)法》中明確將排污權(quán)納入用益物權(quán)的范疇，在《擔(dān)保法》中將排污權(quán)列入可抵押財產(chǎn)的范圍，在《綜合性環(huán)境保護(hù)基本法》，即《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定總量控制、排污許可證和排污權(quán)交易制度，將排污申報與排污許可結(jié)合起來，增強(qiáng)環(huán)保行政主管部門的權(quán)威和排污許可證的剛性,，確定排污許可證的初始分配辦法、分配標(biāo)準(zhǔn)等。

——制定《排污權(quán)交易條例》及實施細(xì)則。由于排污權(quán)抵押貸款是排污權(quán)交易制度的衍生產(chǎn)品，在實踐操作中首先應(yīng)完善排污權(quán)交易的基本制度。因此，在明確了排污權(quán)的法律地位之后，制定專門的《排污權(quán)交易條例》和實施細(xì)則，細(xì)化排污權(quán)交易的具體規(guī)定，可使排污權(quán)抵押貸款更具有可行性和操作性。

——制定相關(guān)金融法律法規(guī)。制定相關(guān)金融法律法規(guī)是防范信貸風(fēng)險的有效有段。一方面要界定可以抵押的排污權(quán)種類；另一方面應(yīng)對抵押人的資格做出具體規(guī)定，嚴(yán)格資質(zhì)審查。

（三）構(gòu)建銀行實踐綠色金融創(chuàng)新的激勵與約束機(jī)制。排污權(quán)抵押貸款作為一種綠色金融創(chuàng)新產(chǎn)品，在推廣的初期，由于其業(yè)務(wù)量小、操作不規(guī)范、信貸風(fēng)險大等因素，商業(yè)銀行的推行積極性必然較低。因此，需要構(gòu)建銀行踐行綠色金融產(chǎn)品的激勵與約束機(jī)制。第一，營造銀行履行社會責(zé)任的氛圍。通過評選各類綠色金融先進(jìn)單位，提高銀行在社會公眾中的良好形象，逐漸形成銀行履行社會責(zé)任和高聲譽(yù)、高收益之間的良性循環(huán)。第二，構(gòu)建銀行的綠色金融考評體系。將踐行綠色金融作為金融機(jī)構(gòu)考評的重要指標(biāo)之一，明確排污權(quán)抵押貸款的責(zé)任部門和人員，建立健全排污權(quán)抵押貸款的問責(zé)機(jī)制等。

浙江理工大學(xué))