排污權抵押貸款：地方金融創新的嘉興經驗

□文/余冬筠沈滿洪

排污權抵押貸款：地方金融創新的嘉興經驗

□文/余冬筠沈滿洪

完善排污權抵押貸款制度關鍵在于推進排污權交易市場的構建、完善法律制度保障、加強對銀行部門的激勵與約束等

環境的惡化使經濟發展步履維艱，如何協調好經濟發展與環境保護的關系，實現可持續發展，是發展中國家面臨的重大挑戰。金融創新作為一種環境污染治理的市場化手段，在我國正受到越來越多的關注。但與發達國家成熟的綠色金融制度相比，我國現階段的環境金融產品相當單一，且缺少規范、明確的管理制度和法律法規保障。

嘉興在成為浙江省綠色信貸試點城市后，逐步開始了地方層面的金融創新探索，其中最有影響力的是嘉興銀行開展的排污權抵押貸款業務。該業務不僅有效推動了排污權有償使用和交易制度，促進企業開展節能減排工作，而且在國際金融風暴沖擊以及目前經濟形勢下為企業，尤其是中小企業的融資提供一條行之有效的途徑。

嘉興的經驗

嘉興排污權抵押貸款的金融創新與嘉興市排污權有償使用和交易制度有緊密聯系。嘉興市于2007年11月在全國率先實行排污權交易制度并建立了排污權交易平臺——嘉興市排污權儲備交易中心，此后嘉興市所有新、改、擴建項目新增的排污權必須從儲備交易中心交易獲得。嘉興銀行在調研企業參與排污權交易后發現部分中小企業由于購買了排污權而出現資金緊張問題，成為排污權抵押貸款設計的開端。在近四年的業務推廣中，嘉興銀行對排污權抵押貸款業務積累了很多經驗，為其他地區開展該業務試點提供了有益借鑒。這些經驗主要包括：

——以政府主導，理順排污權抵押貸款雙方的利益訴求。要讓排污權抵押貸款業務有效開展，必須按照市場化的機制，讓各參與方按照自己的利益訴求做出選擇。在嘉興設計和開展排污權抵押貸款的過程中，政府相關部門起到了關鍵的推動作用。對于銀行而言，以排污權作為抵押物，缺乏法律依據，并且在尚未建立起完善的排污權交易市場時，排污權價值評估缺乏依據，排污權處置十分困難，排污權抵押貸款風險較大。嘉興市環保局通過承諾由排污權交易中心回購排污權，消除了銀行的顧慮。

——依托排污權交易中心，開展排污權抵押貸款業務。開展排污權抵押貸款業務的前提是排污權具有流動性（變現能力），而賦予排污權這種特性的是排污權有償交易制度。實現排污權有償交易的核心環節是建立統一交易的平臺，嘉興銀行能夠順利推出排污權抵押貸款正是得益于排污權交易中心在嘉興的率先建立。

——做好風險防范和補償制度。本質上排污權抵押貸款屬于銀行信貸業務，商業銀行開展業務時必須回歸到風險控制上。在風險防范和補償制度上，嘉興銀行的主要經驗可以概括為如下四方面：一是嚴格客戶準入條件；二是建立抵押物流動轉讓機制；三是確定適當的排污權抵押折率，抵御價格風險；四是建立排污權租賃制度，減少企業損失。

面臨的問題

嘉興排污權抵押貸款的經驗為其他地區提供了參考，但由于排污權交易制度尚不完善，排污權抵押貸款業務還不成熟，在實際的業務開展中仍存在諸多問題。

——缺乏排污權抵押貸款的法律支持，排污權屬性不明確。我國《物權法》和《擔保法》規定，能夠作為抵押權標的物的，必定是一定的財產。盡管法學學者認為排污權是一種財產權，但傳統民法上所指的財產并不包括排污權。因而商業銀行站在法律風險防范角度，對排污權抵押貸款保持及其謹慎態度，導致排污權抵押貸款至今無法形成較大市場。

——排污權處置困難，政府回購不確定。對于任何一項金融創新，控制風險都是商業銀行首當其沖的命題。排污權抵押貸款的標的物價值風險是銀行著重考慮的方面，當企業因經營不當或者其他原因關停時，銀行如何處置排污權？在存在完善的排污權交易市場時，銀行可通過拍賣排污權減少信貸風險。然而在排污權交易市場尚未真正建立時，嘉興市環保部門承諾，通過排污權交易中心對排污權進行回購。回購價格涉及環保部門的資金能力，反過來會影響銀行的風險控制和參與該業務的積極性。因此對于環保部門應以何種價格回購，是銀行開展此業務時關注的問題。

——排污權交易機制不完善，價值評估不合理。在排污權抵押貸款時，銀行需要對企業排污權進行價值評估。在完善的排污權交易市場中，銀行可按排污權市場價值進行評估。然而嘉興目前雖然已在各縣市建立了排污權交易中心，但真正在企業之間開展排污權交易的只有南湖區，且實際成交次數很少。嘉興銀行在具體操作時，以企業購入排污權的價格作為貸款額的基準。這顯然忽略了排污權作為一種金融資產，其價格的市場波動特征。

——銀行缺乏激勵與約束機制，業務推廣難度大。排污權抵押貸款在大范圍內推廣時，除了政策支持外，銀行的激勵機制也非常重要。盡管商業銀行開展綠色信貸會被視為具有較高社會責任而受到社會的好評，但決定商業銀行開展一項業務的關鍵在于其風險和回報。觀察嘉興銀行成為排污權抵押貸款在全國范圍內“第一個吃螃蟹的人”的初衷，一方面在于緩解中小企業的融資難，但更大程度出于配合嘉興市在全國范圍內率先推出的排污權交易的政策制度，實踐國家綠色信貸政策。從業務開展的量來看，排污權抵押貸款授信額度占嘉興銀行總授信額度非常小，可見由此緩解中小企業融資難其實十分有限。如何構建商業銀行參與排污權抵押貸款的激勵與約束機制，是推廣該業務的重點所在。

關鍵所在

（一）大力推進排污權有償使用和交易制度。大力推進排污權交易，形成排污權價格的市場機制是實施和推廣排污權抵押貸款的前提：推進排污權市場交易。健全排污權交易平臺，拓展排污權交易方式，構建排污權買賣雙方的信息發布平臺，完善排污權交易的制度規范，是推進排污權市場交易的重點。明確交易主體、對象和程序。明確企業在排污權二級交易市場的主體地位，同時規定不能進入二級市場交易的企業類型。明確排污權交易的對象是實行總量控制的污染物排放權。明確排污權交易的程序，從信息發布和獲取，買賣雙方交易協商，買賣雙方向行政機關提交交易申請，到雙方簽訂買賣合同，每個環節都應有明確的操作程序。明確政府的角色。在排污權交易的一級市場，政府排污權的分配應處于主體地位；在排污權交易的二級市場，應當以市場機制為主導。但對于“環境容量資源”這樣一種特殊的物權，政府必須嚴格履行監管職責，包括對企業排污量的監測、對排污權交易企業的審查等等。

（二）完善排污權抵押貸款的法律制度保障。推廣排污權抵押貸款，消除商業銀行疑慮的唯一辦法是盡快頒布完善排污權財產權和物權屬性的相關法律法規，規范排污權抵押貸款的操作流程和制度。

——完善現有的相關法律。首先應在《憲法》和《民法通則》明確“資源”的界限，確定富余環境容量資源為一定區域內全體居民集體所有，彌補目前有關環境容量資源所有權歸屬不明的立法缺位問題。其次，在《物權法》中明確將排污權納入用益物權的范疇，在《擔保法》中將排污權列入可抵押財產的范圍，在《綜合性環境保護基本法》，即《環境保護法》中明確規定總量控制、排污許可證和排污權交易制度，將排污申報與排污許可結合起來，增強環保行政主管部門的權威和排污許可證的剛性,，確定排污許可證的初始分配辦法、分配標準等。

——制定《排污權交易條例》及實施細則。由于排污權抵押貸款是排污權交易制度的衍生產品，在實踐操作中首先應完善排污權交易的基本制度。因此，在明確了排污權的法律地位之后，制定專門的《排污權交易條例》和實施細則，細化排污權交易的具體規定，可使排污權抵押貸款更具有可行性和操作性。

——制定相關金融法律法規。制定相關金融法律法規是防范信貸風險的有效有段。一方面要界定可以抵押的排污權種類；另一方面應對抵押人的資格做出具體規定，嚴格資質審查。

（三）構建銀行實踐綠色金融創新的激勵與約束機制。排污權抵押貸款作為一種綠色金融創新產品，在推廣的初期，由于其業務量小、操作不規范、信貸風險大等因素，商業銀行的推行積極性必然較低。因此，需要構建銀行踐行綠色金融產品的激勵與約束機制。第一，營造銀行履行社會責任的氛圍。通過評選各類綠色金融先進單位，提高銀行在社會公眾中的良好形象，逐漸形成銀行履行社會責任和高聲譽、高收益之間的良性循環。第二，構建銀行的綠色金融考評體系。將踐行綠色金融作為金融機構考評的重要指標之一，明確排污權抵押貸款的責任部門和人員，建立健全排污權抵押貸款的問責機制等。

浙江理工大學)