城鄉統籌視野下農民工市民化路徑研究

趙卿

摘要：結合當前“統籌城鄉發展”的現實背景，本文探討農民工的出路和路徑問題。首先，本文初步設計了解決農民工市民化這一戰略問題的目標；其次，本文也對推進農民工市民化的障礙進行了分析；最后，本文提出，推進農民工市民化，需要從農村退出、城市進入以及城市融合這三個環節著手。

關鍵詞：城鄉統籌；農民工；市民化

自2004年起，中央連續發了七個一號文件，著手解決多年累積的“三農”問題。“統籌城鄉發展”首次在2010年中央一號文件的標題中出現，是今年一號文件的最大亮點，是以科學發展觀解決“三農”問題的重大突破。經過幾年的實踐，我國農村面貌有了較大程度的改善，農民負擔大大減輕了，種糧積極性提高了，農民收人增長幅度也提高了。但城鄉統籌發展的任務仍然十分艱巨，其中一個重要的影響因素就是農民工問題。

農民工作為連接城市和鄉村發展的重要主體，既是城市發展的有生力量，也是農村社會建設的重要主體。從某種意義上說，農民工是城鄉統籌發展、城鄉一體化的重要橋梁。因此，在推進我國城鄉統籌事業進程的宏觀背景下分析和研究農民工市民化問題是順理成章的，一方面，通過農民工市民化，減少農民的數量，從而加快我國城鎮化進程；另一方面，通過推進城鄉統籌事業進程，讓已經具備轉化條件的農民工，逐步轉變為市民，以保障農民工的生存和發展，促進社會和諧。這對于我國城鎮化道路的選擇與戰略思路，“三農”問題，城鄉一體化問題以及與農民工相關的一系列社會問題的解決，也具有重大的現實意義。

一、農民工市民化的目標

農民工市民化的目標是其市民化戰略的基本內容，它所表明的是農民工市民化過程中要達到的預期結果。正確的目標設計是農民工市民化戰略制定的依據和出發點，是戰略實施的指導原則，是戰略控制的評價標準。同時，制定農民工市民化的戰略目標，也是農民工市民化路徑選擇的前提和關鍵。

農民工市民化是農民工職業轉化、地域轉移、身份轉變與農民工的行為方式轉變和新市民價值觀的形成等“多位一體”目標的實現過程。

1、職業轉化。包括行業轉移和工種轉移，是實現農民工社會流動和地位提升，并融入城市社會的關鍵。不同行業之間的轉移，或同一行業不同工種的轉換，提升了農民工職業轉換能力，提升了農民工的經濟社會地位，為進入城市并融合城市奠定基礎。

2、地域轉移。主要指農民工生活和居住場所由農村社區轉變為城市社區。地域轉移，要求農民工在城市有穩定的就業和收入，有固定的居住場所，能夠安居樂業，能夠真正享受城市化和現代化所帶來的文明成果，生活質量得到提高。這是其市民化的基本條件和顯性目標。

3、身份轉變。即農民工從農村戶口轉變為城市戶口，從而在身份上獲得作為城市居民相同的合法身份和社會權利的過程，如居留權、選舉權、受教育權、勞動與社會保障權等。其最明顯的標志就是農民工能夠獲得所在城市的城市戶口，擁有城市公民所享有的市民資格和相關權益，并依此身份分享城市公共福利，成為真正意義上的市民。

4、價值觀念和行為方式的轉變。農民工市民化過程中農民工的生活觀念、行為方式無疑要受到所遷居城市現代文化的影響，打破傳統的以血緣或地緣為紐帶、以信任為基礎、人際關系簡單的傳統習俗和行為規則，取而代之的是以一套相應的法律規范和人文觀念為其社會體系和價值系統，從而真正實現由傳統的鄉村社會的農民向現代城市社會的市民的轉變。這種轉變將構成農民工市民化的最高評判標準，因而也將成為農民工市民化的終極目標。

以上四個方面的轉變是相互關系的，它們共同作用的結果，使農民工在市民化的進程中實現了人的現代化。

二、農民工市民化的障礙

農民工市民化面臨的障礙來自許多方面，主要的因素包括如下四個。

（一）認識障礙

由于歷史原因形成的對農民看法的不客觀性以及計劃經濟時代城鄉二元戶籍制度安排所確定的農民與市民的身份區別，造成了市民（包括一部分城市決策者和執法者）對農民工觀念上根深蒂固的偏見和行為上狹隘偏激的歧視。在城市就業壓力較大的情況下，市民們認為農民工搶了他們的“飯碗”而強化了他們對農民工的不滿情緒。農民工自身素質的局限性在一些城市人心目中成了各種城市社會問題如較高失業率、較高犯罪率和環境臟亂差等的萬惡之源。市民對農民工的偏見，不可避免地會影響政府決策者做出不利于農民工的城市排斥決策。

（二）政策障礙

應該說近年來中央政府出臺的一系列政策在總體上是有利于農民工市民化工作和生活的。但是，由于我國實行的是分級管理的體制，地方政府和中央政府在就業、社會保障等方面承擔不同的責任，地方政府在制定和出臺某種政策時，處于代表城市市民本位利益（如市民充分就業）的考慮，在對待市民化乃至農民市民化問題上，排斥和抑制對于鼓勵和支持政策。在政策制度的安排上，不把農民工與市民同等對待，而是采取重堵輕疏、重管理輕服務、重義務輕權益、重城市就業輕農民工安排的政策，如對進城農民工實行一系列的證件登記和過程性收費等。

（三）制度障礙

農民工市民化的制度障礙突出表現在農村強化的土地承包制度、城鄉分割的勞動力制度和以戶籍為基礎城市封閉的社會保障制度三個方面。一是農民實行承包期限較長的土地承包制度的著眼點是維護農村穩定，但缺乏流動性和經營權轉讓市場，加上與之掛鉤的農業稅賦負擔，致使農民缺乏退出土地和農業的市場機制，這是農村剩余勞動力難以實現徹底轉移的重要原因。二是城鄉分割的勞動力市場制度使得進城農民工只能通過次屬的勞動力市場尋找那些工作穩定性差、收入低、勞動強度大、無福利、無保障、無晉升機會等市民看不上眼的邊緣性職業和崗位，他們因此難以進入城市正規體制之內，實現與城市主流社會的融合。三是與二元戶籍制度對接的城市社會保障制度具有封閉性，沒有將事實上在城市務工經商的農民工納入城市社會保障體系之中，農民工由于城市工作大多具有不穩定性、臨時性和收入低的特點，他們只好依靠農村的土地保障，難以割斷與承包土地的“臍帶”關系。

（四）素質障礙

農民工能否由“鄉下人”轉變為真正的“城里人”，除了上述障礙外，還取決于農民工自身的文化技術素質和自我發展能力。目前城市農民工雖然大多年富力強，具有一定的文化水平，一部分人甚至是農村的精英，但他們總體上的文化技術水平和能力素質不高，轉移能力弱，進城就業競爭力低。這是農民工市民化進城緩慢的基本內因。

三、農民工市民化的路徑

（一）農村退出環節

現實中土地流轉制度不完善，缺乏對轉讓或放棄土地承包使用權者進行合理經濟補償的成熟規定，導致農村剩余勞動力轉移不徹底，形成“兼業”經營與農業小規模經營的局面。因此，完善的耕地流轉制度與機制不僅有利于土地的規模經營和農民增收，而且只有在這種情況下，離開土地的農民才能放心地轉出土地進而安心地在城市務工經商。不斷完善耕地流轉制度與機制，是推進農民工進城的必由之路。

（二）城市進入環節

1、戶籍制度的轉型

戶籍制度轉型是指根據形勢需要，逐步取消附加在戶籍上面的不合理內容，使戶籍制度能夠與時俱進，充分發揮促進社會、經濟以及個人全面發展的作用。農村勞動力流動和充分就業，需要徹底解除城鄉分割的制度障礙，改革現行戶籍制度，使農民工獲得與城市居民同樣的居民地位，統籌城鄉居民之間的遷徙權，這是實現農民工市民化的前提條件。按照國際慣例，建立全國統一的、以身份證管理和按居民固定居住地登記的戶口分類統計的一元戶籍制度，賦予全國公民以平等擇業和生活的權利。放寬農村戶口向城鎮遷移的限制，以公民有住房和穩定的收入為依據，促使農民人口向城鎮轉移。

2、城鄉一體化就業制度的變革

城市和農村之間就業機會平等的前提條件是勞動力的合理自由流動和自由選擇，即建立城鄉統一的勞動力市場，使勞動力資源在部門之間、地區之間和行業之間能夠自由合理地流動，優化配置勞動力資源。一是政府轉變職能，培育、調控而不是限制、包辦勞動者自由參與和企業自主決策的勞動力市場上。規范政府部門的行政行為，防止對農民工實行地區歧視性的不合理限制和收費，減少農民進城的就業成本，降低進城就業門檻，促進勞動力資源的合理流動。二是履行勞動合同制，主管部門衣依法對合同的權利、義務進行審查鑒證，保護勞動者和企業的合法權益。用工單位應同外來勞動者簽訂勞動合同，明確雙方的權利、義務、責任，外來勞動者的合法權益受到法律的保護。三是在工資報酬上，外來勞動者要和本地職工同工同酬，不得克扣或拖延不發。與此同時，國家要建立就業公平監督管理體制，懲處不公平或歧視性用工。

3、農民工人力資本的投資與積累

隨著我國國民經濟的快速發展，低素質的農村富余勞動力的“無限制供給”和相對高素質的農民工需求增長之間的矛盾日益尖銳，而城鎮化進城的加快無疑給農民工人力資本的投資與積累提出了迫切要求。我們就要為農民工設計滿足市場需求的教育培訓內容，創造合理的教育培訓形式，籌集充足的農民工教育培訓經費，切實構建有效的教育培訓網絡，并要為農民工人力資本的投資與積累提供合理的配套服務工作，這包括開展農村富余勞動力情況調查以建立農村勞動力資源庫、根據市場需求抓住熱點專業、建立農民外出務工信息網點、合理引導和發展當地農民的優勢特色技能等。

（三）城市融合環節

1、農村工生存保障的社會化

目前農民工的社會保障制度建設困難重重。要突破這些困難，就要建立與城鎮社會保障制度銜接的農民工社會保障體系，首先在健康保障方面，我們要把農民工納入工傷保險制度，要分類分層建立農民工疾病保障制度；其次在失業保障方面，可以把土地作為農民工的最后保障，有條件的地方可以把農民納入城鎮失業保險制度，城市也可以為失業農民工提供一些幫助使其度過難關；最后在養老保障方面，要盡快建立農民工要老保險制度，設計合理、切實可行的包括參保范圍、養老保險費、農民工與用人單位終止勞動關系后養老保險金的支取以及農民工與用人單位解除勞動關系后重新就業的養老保險關系接續等內容在內的重要條目。

2、農民工城市安居工程的構建

農民工城市安居工程的構建是農民工市民化在城市融入方面的一個重要環節。目前，農民工在城市住宿條件太差。要改變這一現狀，我們就要把農民工的城鎮住房問題納入城鎮住房制度之中：首先，要對社會出租住房和企事業機構為員工提供的集體宿舍房屋、設施、衛生、環境制訂國家或地方標準；其次，要按照城鎮職工實行住房分配貨幣化原則，探索對農民工城鎮購房的支持方式；第三，要參照城鎮職工住房公積金制度，制訂并試行農民工城鎮住房公積金制度；第四，要在稅收、土地政策、融資渠道等方面制訂積極有效的政策措施，鼓勵和幫助農民工在小城鎮自建住房，在城市通過住房合作社集資建房；第五，調整城鎮經濟適用住房政策；第六，完善城鎮廉租房住房制度。

3、農民工生存環境的市民化

政府要促進農民工與城市的融合，就還要在其生存環境的市民化上做出努力。首先應當建立有效的社區服務體系，為農民工提供文化生活、心理健康咨詢、子女教育等各方面的服務，讓他們對社區和城市有歸屬感，提高農民工的精神文化水平，使他們能盡快融入社區和城市，形成市民意識。

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基金項目： 2011年度電子科技大學中山學院科研啟動基金項目（410YKQ06）。