稀土行業稅收現狀及對策研究

賴丹 吳一丁

【摘 要】 稀土資源是不可再生的重要戰略資源，我國稀土資源具有得天獨厚的優勢，但是，由于稀土行業稅負過輕，導致無序開采、采富棄貧等現象長期存在，并引發了資源浪費、生態環境破壞、社會分配不公等一系列問題。文章在對南方離子型稀土行業進行深入調研的基礎上，分析了該行業的稅收現狀及存在的主要問題，并對推動我國稀土行業稅費改革提出了相關的對策建議。

【關鍵詞】 稀土資源； 資源稅； 對策研究

稀土是不可再生的重要戰略資源，是信息技術、生物技術、能源技術等高技術領域和國防建設的重要基礎材料，同時也對改造某些傳統產業，如農業、化工、建材等起著重要作用，有“工業維生素”的美稱。但長期以來，由于稀土資源稅負過輕及使用上的無償性，導致我國的稀土資源多年來無計劃、無節制的開發和偷盜走私，造成了嚴重的資源浪費、環境污染、社會分配不公等問題。如何正視和解決這些問題，不僅是關系地方經濟持續、健康發展的大問題，而且是關系國家戰略資源安全，維護國家利益，促進稀土產業可持續發展的大問題。本文通過對我國南方稀土行業稅費情況的調查，分析現行稀土稅費征收存在的主要問題，并提出相應的對策建議，以期對推動我國稀土行業的稅費改革有所裨益。

一、稀土行業稅費概況

我國現行的稀土稅費由稀土資源稅費和通用稅費（即增值稅、企業所得稅及營業稅等）及附加費構成。其中，稀土資源稅費主要包括探礦權、采礦權使用費和價款，礦產資源補償費、資源稅、資源開發環節繳納的環境補償性收費等。為了厘清稀土稅費目前的征收情況，筆者對南方8個稀土生產縣進行了調研，調研情況如下：

（一）稀土稅費征收部門及項目

稀土稅費征收部門及其征收項目主要有：1.國稅部門征收的稀土礦產品銷售增值稅；2.地稅部門征收的稀土資源稅、礦業主個人所得稅、營業稅、印花稅以及城建稅和教育費附加等；3.主管部門收取的各種規費，具體包括礦管部門征收的礦產資源補償費，水保部門征收的水土保持費、水土流失防治費，林業部門征收的森林植被恢復費，環保部門征收的排污費，國土部門征收的臨時占地費，工商部門收取的工商管理費等。除以上有法律法規依據的稅費，各縣還普遍收取了稀土稽查費、鎮村管理費等。由于現在稀土價格較高、利潤大，部分縣征收了政府調控基金；此外，市稀土礦業有限公司作為稀土采礦權人，還收取了管理費和礦權收益。

（二）有關稀土稅費規定的標準

按照稀土生產環節，稀土稅費可分為開采環節和加工環節。開采環節各稀土資源縣征繳項目標準不一，加工環節則由企業按照國家稅法規定繳納稅金，具體稅（費）率如表1。

上述綜合規費中，水土保持費按每噸稀土270元征收，水土流失防治費按每噸2 000元征收。排污費、臨時占地使用費、森林植被恢復費等雖然不根據產量征收，但都有相應的規定標準。此外，稀土礦業公司按每噸稀土收取了1 000元至2 000元不等的管理費，另每噸稀土按銷售收入的5%收取礦權收益。

（三）每噸稀土開采成本、利潤及企業上交稅收情況

由于稀土礦地質條件不同，以及由此形成的開采工藝差異，每噸稀土開采成本各縣有所不同，但大致在2.5至3萬元之間，加上政府對稀土征收的稅費以及稀土礦業公司收取的管理費和礦權收益，稀土礦業主每噸稀土平均利潤至少在2萬元以上。稀土上市公司最近兩年的毛利率均在50%以上，凈利潤增幅在300%~400%之間，上交稅收占其當年主營業務收入的平均比重大約為6%~8%。

二、稀土稅費征繳中存在的問題

（一）稅費征收項目不規范，以費擠稅的問題比較突出

在上繳的地方稅收上，少數縣按稅法征足了稅收，大部分縣只是征收了資源稅和城建稅及教育附加；在征收的規費上，規費項目多的達十余種，少的四五種。許多規費項目的征收還存在不規范、簡單化的現象，如有的縣把一次性的工商管理費、安全監督費隨產量來征收；有些規費則無相應的法規依據，如許多縣收取的稀土稽查費和鎮村管理費等。稅費混雜、費大稅小的狀況導致對資源的課征方式本末倒置，其負面影響表現在：一是政出多門，各種稅費之間調節作用和效力不協調；二是收費單位各自為政，為追求部門利益最大化，隨意立項收費，加大了企業的負擔；三是稅費混亂，使資源稅不能形成規模，制約了資源稅籌集財政收入改善環境作用的發揮。

（二）稅費征繳方式不統一，執行標準不統一

稀土稅費的征繳方式五花八門，主要有規費按統一比例集中征收，規費分項確定標準征收，規費統一比例征收外加若干單項稅費等。各縣執行的稅費標準不同，稅費未嚴格按標準收取，除國稅部門征收的增值稅和地稅部門征收的資源稅按統一標準執行到位外，其他稅費各縣執行標準均不統一，大部分縣稅費未按國家規定標準收取到位，使得稀土稅費縣間負擔差距較大，每噸稀土負擔稅費最高與最低的縣相差了將近3倍。即使是稀土品質相近的縣，每噸稀土征收的稅費差異也接近2倍。稀土稅費征繳方式和執行標準的不統一，導致了稅負不公的現象出現，違背了稅收制度的“公平”原則。

（三）資源稅負過低，未考慮環境損失成本

從調研情況來看，稀土行業稅負總體較輕，其中資源稅費與其銷售收入和利潤額相比，所占比重偏低，并呈現下降趨勢。也就是說，隨著這幾年稀土價格的飛漲，資源稅收入并未隨之增長。盡管我國自2011年4月1日起統一調整了稀土礦原礦資源稅稅額標準，較原先的標準，離子型稀土單位稅額上調了10倍之多。但這種單位稅額仍然只反映了劣質資源和優質資源之間的單位級差收入，而且不能根據稀土資源市場的變化調整。因此對于稀土企業而言，已經翻番的稀土資源稅，早已淹沒在其飆升的價格浪潮中。而稀土資源進入市場的成本過低，刺激了企業對資源的過度開采。

此外，由于目前的資源成本沒有客觀反映環境污染造成的外部成本，也容易導致對礦產資源的盲目開采和過度開發，而環境的破壞程度也日益加深。雖然相關主管部門收取了水土保持設施補償及水土流失防治費、排污費、森林植被恢復費等規費，但收取的規費大部分用于了部門工作經費，未按規定用于稀土礦山環境的治理。部分縣財政調控集中的稀土稅費，也基本上用于了平衡財力。以南方離子型稀土主產區贛州為例，由于歷年的稀土開采，該地區稀土礦山毀壞面積達78.13平方公里，水土流失破壞面積7.72平方公里，共計85.85平方公里，預算治理資金高達20億元。由于地方政府通過資源稅費所籌集到的財政收入根本無法滿足生態環境恢復所需巨額資金的需要，稀土行業污染治理存在巨大的資金缺口。

（四）“從量計征”的計稅依據欠合理，稅負與資源價格脫鉤

現行資源稅條例規定稀土資源采用從量計征方式，只對資源開發過程中的銷售和自用部分征稅，而對積壓或庫存的部分不進行征稅。加之稀土資源廣泛賦存于地表淺層，開采成本低且工藝簡單，由此導致“濫采富礦”和“采富棄貧”的現象時有發生，同時降低了資源的回采率。如贛州的稀土開采點曾達1 035個，目前的廢棄稀土礦點達到542個，造成大量資源的積壓和浪費，而且從量計征割斷了價格和資源稅之間的關系，價格上漲，稅額不增，價格下降，稅額不減，作為資源所有者的國家不能從價格上漲中取得更多級差收入，本應歸屬國家的級差收入留在了開采企業，資源屬地政府利益大幅流失，助推了粗放型經濟增長方式和對能源的過度需求。

（五）收入歸屬和利益分配不合理，政府資源稅調節效率低下

根據我國現行的分稅制財政體制，除了海洋石油資源稅為中央收入，其余資源稅為地方收入，所以稀土資源稅實際上屬于地方稅性質。按照這種收入分配格局，對資源的開采越多，地方政府的財政收入也越多。這樣便不可避免地產生了負向激勵作用，部分地方政府急功近利，個別基層政府甚至默許稀土礦山的亂采亂挖，導致資源的嚴重浪費和環境的不斷惡化，嚴重阻礙著稀土資源的可持續開發和利用。另一方面，稀土資源稅負低、定額征收也使地方政府不能合理分享資源開采和上漲帶來的收益，影響了地方政府的收益。雖然稀土稅費對當地的財稅貢獻度越來越高，但這種資源的優勢并沒有轉變為經濟優勢和財政優勢。以離子型稀土資源富集的贛南地區為例，由于歷史和客觀原因影響，經濟基礎差、底子薄、人均財力少，市、縣均屬于典型的“吃飯型”財政，將資源稅用于政府消費性支出的可能性更大，因而資源稅并不能起到調節區域經濟差距的作用。

三、推進稀土行業資源稅費改革的相關對策

從上述稀土行業稅費存在的主要問題可以看出，我國稀土稅負過輕產生了諸多負面影響。由于增值稅和所得稅等通用稅種在我國已經比較成熟，改革的空間不大，而資源稅改革則可以直接影響稀土資源價格構成，改變供給和需求情況，影響社會總產出和總消費，因此，對稀土資源稅費制度進行改革，促進稀土資源合理開發利用，達到環境保護的目的，是相當重要和緊迫的。

（一）改革資源稅計稅方式和計稅依據

現行稀土資源稅實行從量計征方式，以銷售數量和自用數量為計稅依據。從量計征方式使得資源稅不受價格變動影響，計稅依據則不反映資源積壓或庫存情況，從而無法體現有效利用和保護資源的效果。因此，可以選擇按照稀土資源的實際開采量或生產數量的市場價格為計稅依據，并與消耗的資源儲量、資源利用的回采率等指標聯系起來加以考慮。一方面更能體現國家對國有資源的調控和保護思想，進一步明確資源稅的屬性；另一方面促使納稅人能從自身利益出發，合理開采自然資源，盡可能減少所開采資源的積壓和浪費，使有限的資源能夠得以更好的開發利用。從價計征方式則有利于通過稅收調節產品利潤，提高資源進入市場的稅收成本，這可以使企業沒有出售而積壓或自用的資源也成為應稅資源，使其負擔稅收，增加企業成本，引導企業出于利潤最大化的目的珍惜與節約國家資源，避免過度開采。

（二）制定合理的資源稅稅率

稅率是稅額確定的另一要素，稅率定得過低，無法解決資源開采的負外部性，與可持續發展相悖；稅率定得過高，又會打擊開采企業的積極性，利益驅動下被迫減少經濟可采儲量，從而導致新的“采富棄貧”現象，仍然違背資源持續利用的原則。因此稅率設計總的原則以可持續發展觀下的稀土資源價值為基礎，綜合考慮開發成本、級差收益，更重要的是考慮可持續發展利用價值后分層次合理確定。

1.體現開采成本。國家對資源享有的所有權體現為絕對地租，即無論條件優劣高低的任何資源的占有、使用均需繳稅，體現的是資源的有償使用，這是稅率構成的第一層次，同類資源應一視同仁地被賦予同樣的稅率。

2.調整級差收入。由于資源的自然稟賦不同，同類資源開采企業的利潤水平也會出現差異，通過設計差別稅率，適當調節由此產生的級差收益并歸國家所有，一方面排除了由于客觀因素帶來的利潤不公，為市場競爭主體創造平等的生存環境，同時也避免企業為獲取超額利潤而出現的“采富棄貧”現象，有利于資源的全面開發和綜合利用。

3.考慮耗竭補償成本。稀土屬于不可再生資源，資源開發利益的分配還需要解決代際之間的補償問題。因此稅率的設計應將勘探新資源和尋找成本計入稀土開采企業的成本。

4.考慮資源回采率。如果企業實際的資源回采率比國家核定的資源回采率低，其應納稅額就要增加；反之，其應納稅額應減少。這樣有利于企業努力提高資源的利用率，在追求經濟利益的同時，兼顧資源的有效利用和環境保護。

（三）統籌資源稅的稅費關系，拓展資源稅稅基

從目前稀土行業稅費情況看，過多的收費必然導致資源稅功能弱化。許多收費從其性質看，是屬于稅收范疇，是代表國家行使職權收取的，如礦區使用費、礦產資源補償費等。因此，可遵循正稅清費、分類規范、減輕負擔、強化稅收的原則，全面清理現行開采利用稀土資源的各類收費項目。將礦產資源補償費、礦產管理費、礦山專項維護費等礦產收費一并納入資源稅的征收范圍，實行與國際通用的權利金，統一由稅務機關進行征收和管理。這樣，不僅擴大了現行資源稅范圍，而且使其法律層級提高，更符合征管的要求，同時能夠使資源稅形成規模，用于創新技術以恢復資源和增強其再生能力。

（四）調整資源稅的利益分配，完善稀土資源稅收入分配機制

資源稅的利益分配總體目的并不圍繞財政收入的孰多孰少，更多的是將調整的重點放在如何公平協調關系，穩步推進資源可持續發展戰略的有效實施。因此，可借鑒國際經驗，適時改革我國稀土資源稅為共享稅較為合理。因為礦產資源具有屬地性，而且礦產資源的開發和利用對當地的生態和環境有著重大的影響，因此，在資源稅收入分配上必須考慮到地方政府的成本補償問題，既要考慮治理環境破壞需要資金，又必須重視資源屬地的利益。基于此，筆者認為資源稅的分配應偏重地方較為合宜，即中央拿小頭，地方拿大頭。同時，需要建立一套資源開發和環境保護的補償機制，即中央適度讓利，將資源稅收益拿出一部分返還地方財政，作為生態修復的補償投資，補償資源輸出地的經濟利益，解決礦區周邊民眾生計補償資金等項目。此外，還要健全監督問責機制，確保資源稅按既定用途專款專用，提高專項資金的使用效益。

（五）完善促進稀土資源可持續發展的相關稅種和財政政策

對稀土行業進行資源稅改革不能“單兵突進”，而應協調其與相關稅種的關系。通過進行稅收整體結構的調整，將目前稀土行業稅收功能定位從“財政收入型”轉型為“生態文明型”，以此推動稀土產業和經濟社會的可持續發展。通過完善增值稅、企業所得稅的相關獎罰政策，加大稅收政策的引導作用，總體上形成一整套有利于資源節約和環境保護的稅收政策體系。同時，中央財政應對實施資源、產品儲備的地區和企業給予補貼，并盡快研究制定支持稀土等稀有礦產資源新材料開發應用和稀土資源綜合利用財政政策，促進稀有礦產資源有序開發利用。

（六）在資源稅改革的同時，適時開征獨立環境稅

由于我國目前稀土行業環境保護性收費項目在制度設計上并不都是以促進持續發展和環境保護為目標，無法形成一個專門的稅收來源，限制了稅收及收費制度對環境污染的調控力度，導致政策效果不明顯，影響了其環境保護功能，多年來稀土的無序開采和破壞性開采所引發的環境問題也越來越突出，因此對稀土行業進行資源稅改革的同時，開征獨立環境稅是必要和緊迫的。環境稅可以有效克服現行環境收費制度的局限，更好地為環境付費，將環境污染的外部性內部化。同時，以稅收的形式為環境付費，也符合環境作為公共物品的屬性，并非無償使用。對稀土行業開征環境稅，主要應考慮以下問題：一是設立新稅種，針對稀土礦業生產作業中產生的排放污染物征收污染排放稅，對稀土開采行為征收生態保護稅等；二是協調環境稅與其他稅種的關系，如環境稅應該與資源稅等稅種共同協調好稅收的優惠政策，共同致力于鼓勵稀土產業的良性可持續發展。

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