結(jié)構(gòu)、行為與制度：中國(guó)人民代表大會(huì)制度的歷史變遷研究

申坤

摘 要：人民代表大會(huì)制度地位設(shè)計(jì)的至上性和權(quán)威性與實(shí)際運(yùn)行中缺乏其獨(dú)立性和自主性之間的矛盾，使得它在權(quán)力運(yùn)行和制度實(shí)施中出現(xiàn)事實(shí)與價(jià)值的不吻合。這種不吻合歸根結(jié)底是人大制度的制度空間演變的問(wèn)題，即人大制度設(shè)計(jì)的制度空間與人大制度現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的實(shí)際空間不相符合。學(xué)術(shù)界從結(jié)構(gòu)、權(quán)力、行為者和歷史四個(gè)方面尋找原因，雖各有側(cè)重但缺乏全面性。文章運(yùn)用歷史制度主義的分析范式，以平衡政治價(jià)值與科學(xué)價(jià)值的內(nèi)在張力為出發(fā)點(diǎn)，將人大制度的變遷放置于歷史時(shí)空中，在制度設(shè)計(jì)、制度調(diào)適、制度發(fā)展的動(dòng)態(tài)運(yùn)行過(guò)程中觀察各種變量，即環(huán)境變量、觀念變量、行為變量和制度變量之間的相互作用和變化過(guò)程及對(duì)制度產(chǎn)生的影響，以此探求問(wèn)題產(chǎn)生的根源和人大制度變遷的歷史合理性。

關(guān)鍵詞：歷史制度主義；人民代表大會(huì)制度；歷史變遷

中圖分類(lèi)號(hào)：D034.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494-（2012）06-0016-06

一、問(wèn)題的提出：制度空間與實(shí)際空間

制度是人類(lèi)社會(huì)特有的政治現(xiàn)象，它是伴隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，國(guó)家權(quán)力的誕生之日也是制度的生成之時(shí)，任何一個(gè)良好、有效的制度都反映了一個(gè)國(guó)家政治文明的水平。人民代表大會(huì)制度（以下簡(jiǎn)稱(chēng)人大制度）作為我國(guó)的根本政治制度，是其他一切政治制度產(chǎn)生的基礎(chǔ)，不僅在當(dāng)代中國(guó)政治制度體系中占據(jù)中軸地位，而且也是當(dāng)代中國(guó)政治組織體系運(yùn)轉(zhuǎn)的核心環(huán)節(jié)。人大制度在中國(guó)政治生活和政治發(fā)展中的顯赫地位，奠定了它在制度研究中的重要性。與其重要性相比，人大制度的發(fā)展卻并不順利，經(jīng)歷了初創(chuàng)、鞏固、曲折探索、嚴(yán)重破壞到恢復(fù)發(fā)展，充滿坎坷與曲折，而與其相伴隨的人大制度的研究一度處于停滯和斷層的局面。現(xiàn)實(shí)政治生活中，在中國(guó)的民主政治發(fā)展的圖景中人大制度呈現(xiàn)奇特的景觀：憲法中明確規(guī)定人大制度是我國(guó)的根本政治制度，它是國(guó)家建構(gòu)的制度基礎(chǔ)，是探索適合中國(guó)國(guó)情的民主模式的制度路徑，具有獨(dú)立性和至上性。但是，在現(xiàn)實(shí)的制度運(yùn)行過(guò)程中，人大制度的實(shí)際地位和效能卻與憲法文本中的規(guī)定不統(tǒng)一，憲法規(guī)定人大是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，但是實(shí)際上無(wú)論是政府，還是司法機(jī)關(guān)，都有可能在某些領(lǐng)域超越于或獨(dú)立于人大機(jī)關(guān)，而人大地位的缺失或不到位直接導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行的形式化和過(guò)程化，最終導(dǎo)致人大制度的功效及作用的減弱，甚至缺失，人民代表大會(huì)也常被形容成為“橡皮圖章”。人大制度地位設(shè)計(jì)的至上性和權(quán)威性與制度實(shí)際運(yùn)行中缺乏其獨(dú)立性和自主性之間的矛盾，使得人大及人大制度在權(quán)力運(yùn)行和制度實(shí)施中出現(xiàn)事實(shí)與價(jià)值不吻合。這種不吻合歸根結(jié)底是人大制度的制度空間（Institutional space）演變的問(wèn)題，即人大制度設(shè)計(jì)的制度空間與人大制度現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中的實(shí)際空間不相符合。現(xiàn)代漢語(yǔ)辭典上解釋?zhuān)臻g（space）即是一種物質(zhì)存在的形式，表現(xiàn)為長(zhǎng)度、寬度、高度，是對(duì)物體靜止存在狀態(tài)的描述。政治學(xué)上講空間，意指政治制度的影響范圍，也可用其影響的廣度、深度和寬度來(lái)衡量。所謂制度空間（Institutional space）就是指制度設(shè)計(jì)之初按照某種價(jià)值理念所設(shè)定的制度影響范圍和影響能力，即制度在怎樣的空間內(nèi)產(chǎn)生功能和發(fā)揮作用，體現(xiàn)制度的本質(zhì)和內(nèi)涵。所謂實(shí)際空間（Actual space）就是指制度在實(shí)際運(yùn)行的過(guò)程中所形成的影響范圍和影響能力。制度空間與實(shí)際空間相一致，則證明制度在運(yùn)行過(guò)程中協(xié)調(diào)各種變量的能力強(qiáng)，制度本身自主性和適應(yīng)性強(qiáng)，所產(chǎn)生的制度績(jī)效更高。如果實(shí)際空間與制度空間不相符合，則證明制度在運(yùn)行過(guò)程中受各種變量和自身變遷規(guī)律的影響大，制度產(chǎn)出不如預(yù)期的設(shè)想，制度績(jī)效不高。制度空間和實(shí)際空間作為描繪制度變遷過(guò)程中的兩個(gè)常量，更容易觀察到變遷過(guò)程中各個(gè)變量之間的互動(dòng)關(guān)系，以及對(duì)兩者的影響。因此，本文的主要問(wèn)題就是探討人大制度的制度空間（Institutional space）與實(shí)際空間（Actual space）是怎樣產(chǎn)生的？有哪些變量導(dǎo)致了人大制度運(yùn)行的實(shí)際空間（Actual space）與制度空間（Institutional space）不符合？為了實(shí)現(xiàn)兩個(gè)空間相一致，應(yīng)該從哪些方面去進(jìn)行人大制度的完善與創(chuàng)新，并以此推動(dòng)中國(guó)的政治發(fā)展？

二、觀察問(wèn)題的視角：歷史制度主義的分析范式

歷史制度主義作為新制度主義的流派之一，相比較于社會(huì)學(xué)制度主義的宏觀整體論和理性選擇制度主義的微觀個(gè)體論，歷史制度主義力圖在兩者之間尋找一個(gè)中間值，以歷史為基礎(chǔ)，突出制度的背景分析與各變量的序列研究，在剖析歷史的基礎(chǔ)上提出理論模型，搭建溝通宏觀與微觀的橋梁。歷史制度主義的分析范式具有四個(gè)特征：第一，傾向于在相對(duì)廣泛的意義上來(lái)界定制度與個(gè)人之間的相互關(guān)系；第二，強(qiáng)調(diào)在制度運(yùn)作和產(chǎn)生過(guò)程中權(quán)力的非對(duì)稱(chēng)性；第三，在分析制度的建立和發(fā)展過(guò)程時(shí)強(qiáng)調(diào)路徑依賴(lài)和意外后果；第四，尤其關(guān)注制度之外的其他因素是如何與制度一道產(chǎn)生出某種政治后果的[1]9。

（一）研究方法的出發(fā)點(diǎn)：平衡政治價(jià)值與科學(xué)價(jià)值的內(nèi)在張力

目前，從事人大制度研究大致有兩類(lèi)學(xué)者基于兩個(gè)不同的出發(fā)點(diǎn)：一類(lèi)是由全國(guó)人大及地方人大的人大代表和全國(guó)人大及其地方人大常委會(huì)的理論工作者承擔(dān)研究工作，側(cè)重于經(jīng)驗(yàn)研究和規(guī)范研究，是以維持制度運(yùn)作狀況和引起公眾的政治興趣、培養(yǎng)良好的公民美德為目的的實(shí)踐性研究；一類(lèi)是由政治學(xué)界、法學(xué)界或史學(xué)界的學(xué)者從事研究工作，側(cè)重于科學(xué)研究和對(duì)策研究，以?xún)r(jià)值中立為特征對(duì)特定的政治現(xiàn)象進(jìn)行理性技術(shù)分析，以構(gòu)建出精確而普適的理論為目的的學(xué)術(shù)性研究。人大制度研究的兩個(gè)軌道恰恰體現(xiàn)了政治學(xué)研究中政治價(jià)值與科學(xué)價(jià)值的沖突，政治學(xué)作為一門(mén)具有實(shí)踐性的社會(huì)科學(xué)，其必然具有“政治”屬性與“科學(xué)”屬性的內(nèi)在矛盾，它究竟應(yīng)該是為政治統(tǒng)治者或民眾提供實(shí)踐性知識(shí)，為其政治活動(dòng)服務(wù)呢，還是應(yīng)該尋求政治現(xiàn)象背后的本質(zhì)規(guī)律，為政治活動(dòng)提供科學(xué)客觀的解釋和建立普適性的學(xué)術(shù)模型？為平衡政治科學(xué)內(nèi)部的這種價(jià)值“緊張”，歷史制度主義認(rèn)為，政治科學(xué)既要關(guān)注政治制度的出現(xiàn)、運(yùn)作及其改善的實(shí)踐知識(shí)，通過(guò)對(duì)現(xiàn)實(shí)生活的觀察和對(duì)歷史過(guò)程的分析與歸納進(jìn)行理論建構(gòu)，同時(shí)更要通過(guò)理論的演繹為解讀政治提供一個(gè)視角，從而達(dá)到教育公眾和政治家的目的。運(yùn)用歷史制度主義分析范式，以人大制度為中軸來(lái)理解宏觀或微觀的政治生活，試圖在政治價(jià)值與科學(xué)價(jià)值之間尋找一個(gè)平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)作為政治事業(yè)的制度研究與作為政治科學(xué)的制度研究的統(tǒng)一，實(shí)踐性知識(shí)與學(xué)術(shù)性知識(shí)的統(tǒng)一，特殊性與普遍性的統(tǒng)一，人文關(guān)懷與科學(xué)精神的統(tǒng)一。

（二）研究方法的邏輯構(gòu)架

歷史制度主義的分析范式側(cè)重于解讀歷史過(guò)程中的因果變量之間的相互關(guān)系，并根據(jù)歷史所提供因果機(jī)制來(lái)提出特定的理論模型，包括結(jié)構(gòu)分析法、歷史分析法、行為分析法三個(gè)模式。

首先，結(jié)構(gòu)分析法是基于制度與客觀情境之間的關(guān)系，觀察并分析情境中各個(gè)政治變量之間的相對(duì)穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)關(guān)系對(duì)制度產(chǎn)生何種影響，造成怎樣的政治后果。情境變量包括客觀的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、利益結(jié)構(gòu)、價(jià)值理念等。歷史制度主義的制度觀認(rèn)為，制度并非是構(gòu)造政治后果的唯一因素，應(yīng)該從制度與環(huán)境、利益與觀念之間的互動(dòng)關(guān)系來(lái)分析某一政治后果的產(chǎn)生，才是歷史制度主義分析框架的真諦所在。因此，歷史制度主義結(jié)構(gòu)分析范式體現(xiàn)在：宏大的制度環(huán)境與制度安排之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，以及各個(gè)政治變量序列的結(jié)構(gòu)關(guān)系，即制約政治制度安排的各種政治變量，例如利益關(guān)系，觀念變化與制度之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系。

第二，歷史分析法是基于制度本身的變遷過(guò)程，強(qiáng)調(diào)制度的變遷雖然受到外在結(jié)構(gòu)性因素的影響，但是，制度的生成和變遷并不是外界環(huán)境變遷的單純反應(yīng)物，制度的生成和變遷有著獨(dú)立于環(huán)境因素而存在的一面。因此，歷史制度主義的歷史分析范式主要是將制度作為因變量，探究其獨(dú)特的演變規(guī)律，包括探究制度本身變遷過(guò)程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、路徑依賴(lài)以及歷史否決點(diǎn)三個(gè)方面。所謂關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)（Critical Junctures），是指歷史發(fā)展中的某一重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，在這一重要節(jié)點(diǎn)處政治行動(dòng)者的重要決策直接影響之后制度發(fā)展的方向和道路。因此，探究制度的變遷過(guò)程，首先要把握關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時(shí)期制度自身的變化以及為后來(lái)制度的變遷提供了怎樣的制度遺產(chǎn)。所謂路徑依賴(lài)（path dependence）就是指制度的一種自我強(qiáng)化機(jī)制，即一旦某種制度被選擇之后，制度本身就將會(huì)產(chǎn)生出一種自我捍衛(wèi)和強(qiáng)化的機(jī)制，使得扭轉(zhuǎn)和退出這種制度的成本將隨著實(shí)踐的推移而越來(lái)越困難[1]236。正是路徑依賴(lài)這一現(xiàn)象的存在，使得政治制度能夠表現(xiàn)出長(zhǎng)久的穩(wěn)定性特征，同時(shí)，也才使得我們更能清晰的認(rèn)識(shí)到制度難于變革和創(chuàng)新的內(nèi)在原因。所謂的歷史否決點(diǎn)（veto point），是制度中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，也可理解為制度的“短板”，是制度發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和脆弱之處。任何一套制度中都存在著這樣一種否決點(diǎn)，它的出現(xiàn)將會(huì)使制度轉(zhuǎn)向另一條軌道，是制度實(shí)現(xiàn)自身變革和創(chuàng)新的拐點(diǎn)和契機(jī)。總之，基于以上對(duì)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時(shí)期的制度會(huì)產(chǎn)生什么樣的制度遺產(chǎn)，依路徑依賴(lài)會(huì)實(shí)現(xiàn)怎樣的制度變遷，制度本身的否決點(diǎn)對(duì)制度的激勵(lì)和創(chuàng)新又產(chǎn)生怎樣的積極作用，以上三個(gè)方面可以清晰的觀察到制度作為因變量自身的變遷過(guò)程。

第三，行為分析法是基于制度與主觀行為之間的關(guān)系，關(guān)注行為如何影響制度，制度如何形塑行為，以及制度和行為在具體的歷史進(jìn)程中如何相互影響并共同塑造出了某種政治后果。歷史制度主義既不是一種純粹的制度的理論，也不是一種行為理論，而是一種連接著制度理論和行為理論的中層理論。歷史制度主義更崇尚制度的主動(dòng)性和動(dòng)態(tài)性，在制度與行為的互動(dòng)模式中，制度是作為自變量和中介變量出現(xiàn)的。制度作為自變量強(qiáng)調(diào)制度對(duì)行為模式的重大影響，即制度對(duì)行為產(chǎn)生制約作用、形塑作用、激勵(lì)作用和構(gòu)造作用。制度作為中介變量，則強(qiáng)調(diào)了政治制度的內(nèi)在性，它是某種行為展開(kāi)的背景因素，為政治行為提供外在的制度框架，它框定了某些行為的展開(kāi)范圍，這里政治主體的行為包括當(dāng)權(quán)者、執(zhí)政黨和領(lǐng)袖政治精英的行為。

綜合以上分析，研究人大制度必然要將其放在歷史時(shí)空的框架下，在時(shí)空大背景下尋求人大制度的“歷史合理性”及未來(lái)的發(fā)展空間。時(shí)空大背景強(qiáng)調(diào)從時(shí)間維度和空間維度入手進(jìn)行分析和邏輯框架的搭建。時(shí)間維度包括制度生成、制度調(diào)適和制度發(fā)展三個(gè)環(huán)節(jié)。空間維度是指在時(shí)間維度的基礎(chǔ)上形成的客觀范圍及影響力，包括制度生成時(shí)期形成了制度空間，制度調(diào)適時(shí)期形成了實(shí)際空間，未來(lái)制度發(fā)展時(shí)期將實(shí)現(xiàn)實(shí)際空間與制度空間相一致。基于歷史制度主義分析范式的結(jié)構(gòu)分析法、歷史分析法和行為分析法提出的主客觀變量，及制度本身作為自變量進(jìn)行分析，制度調(diào)適時(shí)期實(shí)際空間與制度空間的不符的原因是由于環(huán)境變量、觀念變量、行為變量和制度變量四大變量在人大制度變遷過(guò)程中表現(xiàn)出不同的演變路徑。

三、問(wèn)題的歸因：從歷史中探尋中國(guó)人民代表大會(huì)制度變遷的根源

學(xué)術(shù)界曾從不同的領(lǐng)域和不同的視角對(duì)人民代表大會(huì)制度空間與實(shí)際空間不一致的問(wèn)題給出了答案。可以歸納為以下幾種歸因：第一，從結(jié)構(gòu)功能主義的角度分析，認(rèn)為結(jié)構(gòu)與功能的不協(xié)調(diào)會(huì)導(dǎo)致制度運(yùn)行的矛盾沖突，政治體系結(jié)構(gòu)不合理是人大職權(quán)不到位的根本原因①。第二，從權(quán)力分配及運(yùn)行的角度來(lái)看，執(zhí)政黨的權(quán)力對(duì)人大權(quán)力的運(yùn)行形成一定的牽制，是人大制度實(shí)際空間與制度空間不相符合的原因②。第三，從人為因素的角度尋找原因，認(rèn)為“人治”因素的存在以及權(quán)力主體的主觀認(rèn)識(shí)不到位等人為因素是造成人大制度實(shí)際空間與制度空間不相符合的原因③。第四，從歷史因素的角度對(duì)問(wèn)題進(jìn)行了分析，一些學(xué)者普遍認(rèn)為1957年反右導(dǎo)致了人大發(fā)展的轉(zhuǎn)折，而1966年至1976年的“文化大革命”更是給人大制度帶來(lái)了毀滅性打擊，乃至它結(jié)束以后的一段時(shí)間里，人民代表大會(huì)制度形式上似乎還存在著，而實(shí)際上已成為不起作用的招牌④。以上分析都各有側(cè)重點(diǎn)，但缺乏其全面性。本文運(yùn)用歷史制度主義分析范式，將人大制度放置于歷史時(shí)空的動(dòng)態(tài)運(yùn)行變化過(guò)程中，觀察各種變量的相互作用及演變來(lái)尋求其歷史合理性和問(wèn)題生成的根源。

（一）制度與情境：中國(guó)人大制度變遷的結(jié)構(gòu)分析

歷史制度主義的結(jié)構(gòu)分析法就是從宏觀的角度解析制度之外的各種政治變量對(duì)制度的演變所形成的影響，即制度與情境的分析。這里的情境內(nèi)涵很大，包括宏大的制度環(huán)境、社會(huì)利益格局和普遍觀念的影響，以及各個(gè)政治變量的排列狀況。這里的制度環(huán)境包括外環(huán)境即世界視域下的國(guó)際環(huán)境，也包括內(nèi)環(huán)境即當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境；社會(huì)利益格局是指在內(nèi)外環(huán)境影響下，社會(huì)實(shí)踐基礎(chǔ)上形成的權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系模式；觀念是基于內(nèi)外環(huán)境和社會(huì)利益格局基礎(chǔ)上形成的人們對(duì)政治活動(dòng)和政治行為的基本認(rèn)識(shí)。伴隨宏觀的情境變化，人大制度是在內(nèi)外環(huán)境、社會(huì)利益格局和觀念的相互交織中實(shí)現(xiàn)其成長(zhǎng)和演變的。就環(huán)境而言，外環(huán)境即世界視域下的國(guó)際環(huán)境對(duì)中國(guó)人民代表大會(huì)制度的形成產(chǎn)生重要影響，人大制度是一種代議民主制度，代議民主制度誕生于西方資本主義國(guó)家，伴隨工業(yè)革命后新型資本主義國(guó)家的興起和資本原始積累的趨勢(shì)，古老的中國(guó)在鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)的硝煙中被迫暴露于西方資本主義先進(jìn)制度的政治環(huán)境中。面對(duì)不可逆轉(zhuǎn)的巨大歷史差距，各種政治力量在等級(jí)森嚴(yán)的國(guó)度里開(kāi)始絡(luò)繹不絕的涌現(xiàn)，諸多新型的制度體制在保守專(zhuān)制的政治環(huán)境中慢慢生長(zhǎng)出來(lái)。從最初維新派對(duì)代議制的認(rèn)知與移植，主張君民一體的君主立憲制政體形式，到孫中山等革命派對(duì)代議制的單純模仿與水土不服，主張民權(quán)主義的資產(chǎn)階級(jí)民主共和制政體，再到俄國(guó)十月革命爆發(fā)以后，第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家的誕生和馬克思列寧主義傳入中國(guó)，開(kāi)始對(duì)代議制進(jìn)行適合本國(guó)國(guó)情的重構(gòu)，即形成了無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的人民代表大會(huì)制政體。世界資本主義民主政治的興起和俄國(guó)十月革命的爆發(fā)對(duì)中國(guó)人大制度的生成產(chǎn)生重要影響，而對(duì)于人大制度的成長(zhǎng)和演變來(lái)說(shuō)，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化和政治多極化趨勢(shì)的發(fā)展，一國(guó)的政治制度安排及運(yùn)行狀況變得更透明和公開(kāi)，作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人民代表大會(huì)有更多機(jī)會(huì)和條件與西方資本主義國(guó)家的議會(huì)進(jìn)行交流和借鑒，在相互比較中人大制度實(shí)現(xiàn)了完善和創(chuàng)新。就國(guó)內(nèi)環(huán)境而言，中國(guó)社會(huì)經(jīng)歷了從最初的革命立國(guó)再到建設(shè)富國(guó)到發(fā)展強(qiáng)國(guó)的演變，從推進(jìn)國(guó)家建構(gòu)到保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展再到構(gòu)建中國(guó)式的民主模式，其制度的內(nèi)在環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化。1950年代以奠定新政權(quán)的合法性為目的，人大制度被確立為我國(guó)的根本政治制度，為新中國(guó)的國(guó)家建構(gòu)提供了一整套的制度框架，確立了現(xiàn)代國(guó)家政權(quán)體系賴(lài)以存在的制度性框架和制度性原理。但是，“文革”十年中國(guó)家的正常政治秩序被破壞，在全面奪權(quán)和革命委員會(huì)“一元化”領(lǐng)導(dǎo)的政治環(huán)境下，人大制度遭受了嚴(yán)重的破壞，其重要活動(dòng)長(zhǎng)期中斷。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度來(lái)看，人大制度根基尚存并且是驅(qū)動(dòng)中國(guó)政治發(fā)展的重要力量，伴隨撥亂反正，建設(shè)富國(guó)、發(fā)展強(qiáng)國(guó)的宏觀政治環(huán)境的變化，人大制度逐步恢復(fù)并得到發(fā)展。當(dāng)前及未來(lái)，中國(guó)在完善經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的民主模式，在這樣的政治環(huán)境下，人大制度的完善和創(chuàng)新自然成為政治體制改革的突破口。就利益格局而言，中國(guó)社會(huì)從新中國(guó)成立初期集體利益、國(guó)家利益至上的一元化格局轉(zhuǎn)向尊重各方利益發(fā)展的多元化格局，從政治至上的平均主義分配觀，到效率優(yōu)先促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、尊重個(gè)人利益的利益格局再到當(dāng)前保障民生促進(jìn)社會(huì)公正，維護(hù)人權(quán)的民主訴求的利益選擇，這些利益格局的變化都是在宏觀制度環(huán)境發(fā)生變化的前提下在社會(huì)層面的表現(xiàn)。而從合法性取向到效率取向再到有序民主取向的利益格局的逐步展開(kāi)，人大制度實(shí)際上是處于不斷發(fā)展和完善之中的，只不過(guò)這一發(fā)展和完善是在適應(yīng)當(dāng)代中國(guó)政治-經(jīng)濟(jì)-文化條件的基礎(chǔ)上，作出的積極調(diào)整和有效建構(gòu)[2]。就觀念而言，基于制度環(huán)境和利益格局的客觀變化，主觀認(rèn)識(shí)也相應(yīng)發(fā)生變化，由過(guò)去的封閉到開(kāi)放，由保守到創(chuàng)新，由崇尚領(lǐng)袖權(quán)威到弘揚(yáng)法治精神，由傳統(tǒng)的共同體主義、家長(zhǎng)式權(quán)威主義和官本位的政治價(jià)值到自由、平等和主權(quán)在民的價(jià)值認(rèn)同。對(duì)制度、法治的認(rèn)可，對(duì)塑造制度權(quán)威和法制社會(huì)的良好愿望使得人大制度從一度癱瘓的狀態(tài)中逐步恢復(fù)并日益成為中國(guó)政治活動(dòng)中的中堅(jiān)力量和推動(dòng)中國(guó)式民主政治發(fā)展的根本動(dòng)力。綜合以上，人大制度的實(shí)際地位不僅僅取決于自身的政治欲求，也不僅僅取決于法律文本上的規(guī)定，而是取決于外在情境變量對(duì)它的需求程度和要求程度。基于國(guó)內(nèi)外制度環(huán)境的變化，引起了社會(huì)利益格局的變遷，進(jìn)而導(dǎo)致崇尚制度、法治、民主觀念的產(chǎn)生和日益成熟，這一系列的結(jié)構(gòu)性變動(dòng)客觀形塑人大制度的運(yùn)行，人大制度所扮演的角色也要從最初合法性?xún)r(jià)值取向的制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)向能整合利益關(guān)系，構(gòu)建有序民主的制度平臺(tái)。基于此，情境的變遷對(duì)人大制度給予的期待與制度本身存在眾多的不完善之間的矛盾必然會(huì)導(dǎo)致制度運(yùn)行過(guò)程中意外結(jié)果和實(shí)際空間的產(chǎn)生。

（二）制度與行為：中國(guó)人大制度變遷的行為分析

對(duì)于政治活動(dòng)中政治行為的研究，理性選擇制度主義以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為前提，社會(huì)學(xué)制度主義以“社會(huì)人”假設(shè)為前提。相比之下，歷史制度主義以“政治人”假設(shè)為前提，認(rèn)為政治行動(dòng)者的行為會(huì)影響制度的形成與運(yùn)行，同時(shí)政治行動(dòng)者處于密集的制度群中，理性與偏好同樣會(huì)受到特定制度的塑造。在中國(guó)人大制度變遷的過(guò)程中政治主體的行為變量主要是指兩方面：一是執(zhí)政黨的權(quán)威，二是政治領(lǐng)袖以及精英人物。中國(guó)共產(chǎn)黨是整個(gè)國(guó)家和社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是當(dāng)代中國(guó)政治體制的中樞機(jī)構(gòu)，是當(dāng)代中國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，對(duì)中國(guó)整個(gè)政治體系有著極強(qiáng)的影響力。中國(guó)共產(chǎn)黨的地位是歷史實(shí)踐造就的，中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)是先有了政黨，政黨帶領(lǐng)人民構(gòu)建了國(guó)家，而西方國(guó)家則是先有國(guó)家，國(guó)家孕育了政黨。先有政黨后有國(guó)家的歷史事實(shí)使得中國(guó)政治制度構(gòu)建的政治邏輯不同于西方國(guó)家。因此，作為國(guó)家根本政治制度的人大制度的建構(gòu)是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建立起來(lái)的，中國(guó)共產(chǎn)黨也自然成為人民代表大會(huì)制度得以確立、運(yùn)作和發(fā)展的主導(dǎo)力量和推動(dòng)者。中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)人大制度這一根本政治制度的主觀認(rèn)知和態(tài)度差異直接導(dǎo)致人大制度的發(fā)展方向。1949年新中國(guó)成立以前，中國(guó)共產(chǎn)黨的身份是典型的革命型政黨，其歷史任務(wù)是通過(guò)暴力革命來(lái)打碎舊的國(guó)家機(jī)器，變革舊的政治體制。在長(zhǎng)期的革命實(shí)踐中，對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨而言，其政治實(shí)踐即在于否定傳統(tǒng)政權(quán)的政治合法性與傳統(tǒng)國(guó)家制度體系的合法性，制度解構(gòu)的意義大于制度建構(gòu)的意義。因此，當(dāng)時(shí)人民代表大會(huì)的萌芽和雛形，包括最早的勞工專(zhuān)政的政權(quán)形式，第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的工農(nóng)兵蘇維埃代表大會(huì)制度以及抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的參議會(huì)制度和解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的人民代表會(huì)議和各界人民代表會(huì)議制度等都以動(dòng)員社會(huì)大眾、激活社會(huì)資源應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)危機(jī)、完成政治任務(wù)為直接目的。因此，政黨支配制度，制度服務(wù)政黨就是當(dāng)時(shí)革命時(shí)期的現(xiàn)實(shí)政治發(fā)展圖景。新中國(guó)成立以后，中國(guó)共產(chǎn)黨較好地認(rèn)識(shí)與把握自身身份轉(zhuǎn)變的政黨發(fā)展趨向，積極進(jìn)行全國(guó)普選，制定憲法，籌備召開(kāi)第一屆全國(guó)人大會(huì)議等，這些都能看出共產(chǎn)黨致力于包括人大制度在內(nèi)的現(xiàn)代國(guó)家制度建設(shè)，但是，新政權(quán)成立之初對(duì)內(nèi)經(jīng)濟(jì)落后，社會(huì)發(fā)育遲緩，政治形勢(shì)并不安定，對(duì)外西方國(guó)家的國(guó)際性封鎖和顛覆活動(dòng)此起彼伏，內(nèi)外壓力使得中國(guó)共產(chǎn)黨由革命黨轉(zhuǎn)向執(zhí)政黨這一過(guò)程充滿曲折，這也為革命時(shí)期的“人治”思想、人格化權(quán)威、“一元化”領(lǐng)導(dǎo)以及政黨制度重于政體制度等一些思維定勢(shì)延續(xù)下來(lái)創(chuàng)造了條件。“文革”時(shí)期，人大制度名存實(shí)亡，恰恰就是黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)體制畸形發(fā)展阻礙了人大制度的運(yùn)作發(fā)展。而改革開(kāi)放以來(lái)，人大制度的恢復(fù)和全面發(fā)展也是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)自身執(zhí)政地位和執(zhí)政意識(shí)重新認(rèn)識(shí)后的結(jié)果。人大制度發(fā)展的曲折歷程恰恰體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的政黨發(fā)展歷程，人大的發(fā)展與政黨的行為密切相關(guān)，而且在兩者的關(guān)系中，中國(guó)共產(chǎn)黨居于主動(dòng)的一方，從原則制定、文本設(shè)計(jì)到制度運(yùn)行，人大制度的成長(zhǎng)演變必須依托中國(guó)共產(chǎn)黨。而作為執(zhí)政黨，人大制度為其依法執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政和民主執(zhí)政提供了制度平臺(tái)和路徑方法，兩者相互依存、共生共補(bǔ)。其次，領(lǐng)袖的權(quán)威及政治精英的行為也是人大制度變遷的主要變量，尤其中國(guó)幾千年的封建統(tǒng)治使得人治思想根深蒂固，進(jìn)而奠定了政治領(lǐng)袖在政治活動(dòng)及制度構(gòu)建中的重要地位。如前所述，中國(guó)共產(chǎn)黨從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變深刻地影響人大制度的變遷，同樣，作為領(lǐng)袖和政治精英，也存在由革命黨領(lǐng)袖向執(zhí)政黨領(lǐng)袖角色及理念的轉(zhuǎn)變。領(lǐng)袖與制度的關(guān)系是雙向的，制度不僅僅是政治行為的被動(dòng)反映者，同時(shí)制度是制約、形塑政治行為的重要力量。正如盧梭曾轉(zhuǎn)錄孟德斯鳩的言論：“社會(huì)誕生時(shí)是共和國(guó)的首領(lǐng)在創(chuàng)設(shè)制度，此后便是由制度來(lái)塑造共和國(guó)的首領(lǐng)了。”[3]因此，以毛澤東為首的老一輩革命家和政治家對(duì)人大制度的構(gòu)建作出了非凡的貢獻(xiàn)，人大制度的恢復(fù)和全面發(fā)展也得益于一些政治精英領(lǐng)袖人物的政治素養(yǎng)，而人大制度的日益恢復(fù)和發(fā)展又形塑了政治家和政治精英的行為。

（三）制度與制度變遷：中國(guó)人大制度變遷的歷史分析

歷史制度主義認(rèn)為，制度與各種政治變量之間相互影響，但是制度并不是各個(gè)變量的單純反應(yīng)物，制度本身有獨(dú)立于各個(gè)變量之外的自身獨(dú)特的變遷規(guī)律，而這內(nèi)在規(guī)律直接對(duì)制度的變遷產(chǎn)生重要影響。人大制度的變遷規(guī)律表現(xiàn)在制度既有連續(xù)又有斷裂的進(jìn)程中，歷史制度主義者們就將制度流變分成了制度存續(xù)的“正常時(shí)期”（Normal Periods）和制度斷裂的“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”（Critical Junctures）時(shí)期，要深刻探究制度的變遷過(guò)程，首先要把握關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時(shí)期制度自身的變化以及為后來(lái)制度的變遷提供了怎樣的制度遺產(chǎn)。人大制度在“文革”時(shí)期的制度斷裂為后來(lái)“橡皮圖章”地位的形成奠定了制度遺產(chǎn)，同時(shí)，人大制度的路徑的正依賴(lài)效應(yīng)使其在經(jīng)歷10年的斷裂期后逐步恢復(fù)，而路徑的負(fù)依賴(lài)效應(yīng)使得“文革”時(shí)期的制度遺產(chǎn)影響深遠(yuǎn)。“文化大革命”的10年是人大制度發(fā)展過(guò)程中的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，人大制度在這10年中沒(méi)有發(fā)揮其制度績(jī)效并一度淪為民主的擺設(shè)。在這一時(shí)期內(nèi)的重大選擇會(huì)決定下一階段的歷史發(fā)展道路，而制度下一步發(fā)展的道路往往就由關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)時(shí)期所提供的制度遺產(chǎn)所決定，即使1970年代后期人大制度逐步恢復(fù)，但是十年中所沉淀下的法制民主理念的淡漠，制度精神的缺乏，制度安排的疏漏都使得人大制度短時(shí)間內(nèi)難以發(fā)揮其應(yīng)有的制度績(jī)效。同時(shí)，不可否認(rèn)，人大制度從生成確立之日起就成為中國(guó)政治活動(dòng)中的一個(gè)重要組成部分，按照制度路徑的正依賴(lài)效應(yīng)，人大制度的發(fā)展盡管經(jīng)歷波折，但是不會(huì)徹底無(wú)效，在學(xué)習(xí)效應(yīng)、合作效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期和高昂的建構(gòu)成本和退出成本下，人大制度總會(huì)歷經(jīng)磨難逐步恢復(fù)，而按照制度路徑的負(fù)依賴(lài)效應(yīng)，人大制度將“文革”時(shí)期的制度遺產(chǎn)繼承下來(lái)，并深刻的影響到后來(lái)人大制度的恢復(fù)和發(fā)展，因此，人大制度從“橡皮圖章”到“鋼印”還存在一段距離。縱觀人大制度的發(fā)展變遷，制度本身在產(chǎn)生和運(yùn)作過(guò)程中形成的權(quán)力非對(duì)稱(chēng)的格局是影響人大制度發(fā)展最重要的環(huán)節(jié)，也是制度最薄弱的環(huán)節(jié)，即歷史否決點(diǎn)。更具體的說(shuō)，黨制權(quán)力關(guān)系的模糊是人大制度的歷史否決點(diǎn)，是人大制度無(wú)法發(fā)揮其制度績(jī)效的根本原因，也是人大制度實(shí)現(xiàn)變革創(chuàng)新的關(guān)鍵所在，對(duì)這一歷史否決點(diǎn)的修正將是實(shí)現(xiàn)人大制度完善創(chuàng)新的根本途徑。

四、小結(jié)

制度是一個(gè)活的有機(jī)體，猶如人的成長(zhǎng)一般。制度的成長(zhǎng)會(huì)受到來(lái)自外界各種變量的影響和制約，比如環(huán)境、觀念、利益、行為的變化都會(huì)在制度身上有所體現(xiàn)，使得它或健康或有害地發(fā)生變化。同時(shí)，制度本身并非單純和被動(dòng)的接受者，制度也擁有遵循維護(hù)自身肌體、結(jié)構(gòu)和基因的獨(dú)特的發(fā)展規(guī)律，使得自身變強(qiáng)變大，成為一個(gè)能動(dòng)者去影響各個(gè)政治變量，包括營(yíng)造獨(dú)特的制度氛圍，改變政治行動(dòng)者的主觀觀念，形塑政治行動(dòng)者的行為和偏好等。作為一個(gè)活的有機(jī)體，人大制度的研究必須放置在宏大的歷史時(shí)段中，才能清晰地觀察它的生成、演變和成長(zhǎng)，才能把握核心變量推動(dòng)人大制度的完善與發(fā)展，其最終目的是真正樹(shù)立起人大制度的權(quán)威，營(yíng)造中國(guó)式的民主氛圍，培育政治行為者和公民的政治素養(yǎng)，構(gòu)建和諧有序的社會(huì)環(huán)境，這是本文的核心期待和最終歸宿。

注釋?zhuān)?/p>

①相關(guān)觀點(diǎn)可參見(jiàn)：蔡定劍，王晨光：《人民代表大會(huì)二十年發(fā)展與改革》，第405頁(yè)，中國(guó)檢察出版社，2001年版；房正宏：《從系統(tǒng)論的角度來(lái)審視人民代表大會(huì)運(yùn)行機(jī)制研究》，第154-158頁(yè)，安徽人民出版社，2009年版。

②相關(guān)觀點(diǎn)可參見(jiàn)：陳紅太：《“政治體制”概念認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)》，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》，2004年第2期；蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》（第四版），第328-333頁(yè)，法律出版社，2003年版；孫哲：《全國(guó)人大制度研究（1979-2000）》，第72頁(yè)，法律出版社，2004年版。

③相關(guān)觀點(diǎn)可參見(jiàn)：房正宏：《從系統(tǒng)論的角度來(lái)審視人民代表大會(huì)運(yùn)行機(jī)制研究》，第159-162頁(yè)，安徽人民出版社，2009年版；蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》（第四版），第71、411頁(yè)，法律出版社，2003年版。

④相關(guān)觀點(diǎn)可參見(jiàn)：蔡定劍：《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》（第四版），第64-66頁(yè)，法律出版社，2003年版。蔡定劍、王晨光：《人民代表大會(huì)二十年發(fā)展與改革》第403頁(yè)，中國(guó)檢察出版社，2001年版。

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責(zé)任編輯 任浩明

Structure，Behavior and Institution： A Study on Historical Evolution of

Chinese Peoples Congress Institution

Shen Kun

（Party School of Central Committee of the C.P.C.Beijing 100091China）

Abstract： The conflict between the supremacy and authority of the status of the people's congress system and the absence of independency and autonomy in practice which causes the facts mismatch with values of the power operation and institution implementation of people's congress. This mismatch is an evolutionary problem of institutions and practices of the people's congress system. The academia tries to seek the reasons from four aspects： structure， power， behavior and history， which has its own main point but not comprehensive. In this paper， the author tries to use the paradigm of historical institutionalism and take the balance of the inner-driving forces between political value and scientific value as the starting point to do the study of the evolution of people's congress system in a historical space， to review the following elements： environment， concept， behavior and institution which interacts with each other， and the changing process they involved and the effects they produced on institution that are the foundation to explore the origin of the emerging problems and the historical rationality of the change of people's congress system.

Key words： institution people's congress historical institutionalism