英國城市更新及其對廣東“三舊”改造的啟示

翟園園

［摘要］ 城市更新的模式涉及到城市更新的主體、客體（對象）、更新改造的方式或手段等，是一套系統化的更新體系。英國的城市更新歷史背景，更新的政策支持體系，更新的特點在不同的時期有著不同的特點，對于他們的城市更新模式進行研究，能夠對廣東省的“三舊”改造提供借鑒和啟發，減少決策的失誤，做到科學合理地規劃，從而實現“三舊”改造的總體目標。

［關鍵詞］ 城市更新階段； 城市更新模式； 啟示

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 06. 040

［中圖分類號］D035-3［文獻標識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2012）06- 0085- 02

１政府主導型的大規模重建更新模式（貧民窟清除階段）

１．１物質決定論下的形體更新（政府主導型）

在２０世紀初可以說是凱恩斯主義的萌芽和發展時期，凱恩斯主張國家干預經濟的政策，特別是在第一次世界經濟危機發生后的３０年代，凱恩斯的主張得到了歐美國家的廣泛關注。１９２９－１９３３年第一次世界經濟危機發生，這給剛剛經歷過第一次世界大戰不久的英國雪上加霜，城市經濟衰退嚴重，大量工廠倒閉，大量人員失業，大量無家可歸人群聚集在城市貧民窟。這樣，振興經濟、改善住房、解決城市貧民窟議題逐漸被政府重視。雖然，英國政府在１９３０年頒布了《格林伍德住宅法》，該住宅法第一次提出對清理的貧民窟進行財政補助，并對貧民窟的拆遷安置人員提供出租公寓，以便解決住房問題。但是由于政府補貼資金的有限性，公租房建設并不能有效地滿足居民的安置問題。

在這樣的背景下，英國政府開始著重通過推倒貧民窟，在新的土地上新建商業和辦公樓以及高層住宅，來振興經濟，并通過有計劃地大規模疏散人口的方式來解決城市交通擁堵以及環境惡化等問題。為了使城市更新得以順利進行，英國政府在20世紀４０－５０年代頒布了一系列的法律，如１９４７年的《城鄉規劃法》、《綜合發展地區開發規劃法》，１９５２年的《城市再發展法》以及１９５３年的《歷史建筑和古老紀念物保護法》等一系列的法律以規范和引導城市更新行為。在這一時期，由于受到ＣＩＡＭ（現代建筑師協會）規劃師的影響，大量城市的舊有建筑被拆除重建，也就是所謂的激烈式的城市更新運動。由于受到開發周期以及租金過高的影響，房源緊缺，很多人不得不進行外遷，對于低收入者的住房安置沒能有效解決。這樣，在大量貧民窟被推倒重建之后，原居住者的生活反而變得更糟。Ｊａｃｏｂｓ在１９６１年的《美國大城市的生與死》一書中認為“城市更新把貧民窟從一處轉移到另一處，并在更糟的程度上摧毀了鄰里和社區關系。”

１．２社區漸進更新與城市規模更新相結合（政府主導下的公私合作）

凱恩斯主義在６０年代得到了長足發展，人們更加關注國家在維護社會公平和正義，以及給公民提供更好的公共服務上的義務。在這樣的背景下，國政府改變了過去的大規模拆除貧民窟重建計劃，轉而進行舊有住宅的修復和社區改善計劃。并且，為了體現社會意愿，英國政府法律頒布的側重點也發生了變化，如１９７４年的《住房法》和１９７８的《內城地區法》，不再一味地追求以往的城市物質更新，反而更加重視公民的教育、交通、就業等問題。此外，經過戰后重振復興，社會的經濟得到了很好的發展，政府在經濟上也有一定的能力實現社會的福利化，人們希望“富足社會重新發現以及消除貧困”。

可以說，英國這一時期的城市更新總體上是關注弱勢群體利益的，如針對移民的“綜合教育”，針對破舊社區的而設立的“綜合改善地區” 等都是針對社會邊緣群體的一種福利政策。隨著１９７３年世界石油危機的影響，資本主義經濟進入滯漲階段，英國的經濟也有待復興，這種小規模的修繕雖然滿足了一部分居民的需求，但是卻對經濟的刺激作用微乎其微，于是工黨在１９７７年發布了“為了內城的政策”（Ｐｏｌｉｃｙ ｆｏｒ Ｉｎｎｅｒ Ｃｉｔｙ）白皮書，明確政府的城市更新的目標是為了經濟的發展，通過“合作伙伴”的關系來解決內城問題。雖然在這一時期，政府重視私人企業的作用，并逐漸通過市場機制來解決內城問題，公私合作的方式受到推崇，但在１９７９年撒切爾執政之前，英國政府始終在城市更新中起著重要的作用。

２地區開發式的舊城再開發（市場主導下的公私合作）

在２０世紀７０年代，福利國家的政策形式逐漸走向滅亡，代之興起的是以哈耶克為代表的新古典自由主義日益興起，新古典自由主義強調市場機制自我調節的作用，反對政府的干預，認為自由是選擇政治以及經濟的基本原則。７０年代爆發的資本主義石油危機，使得政府在整個７０年代和８０年代經濟處于滯漲階段，政府財政困難，大量人口失業，社會不滿情緒增加。在這樣的背景下，８０年代英國的許多大城市爆發了大規模的騷亂，這使得政府不得不重視種族主義問題，并更加重視市中心的平民區的改善建設。同時隨著壟斷資本的全球擴張，經濟全球化在迅速發展，資本等要素不斷地外流，英國為了在經濟全球化的背景下掌握優勢地位，必須要增強自身的城市吸引力，從而對城市更新的關注度得到了大大提升。在這樣艱難的政治經濟背景下，英國首相撒切爾在１９７９年執政，她拋開了以往政府主導城市更新的政策，把政府的主導權轉歸市場，以希望通過市場的力量來解決內城問題。

在１９８０年英國政府出臺了《規劃和土地法》，允許設立企業區。企業區是一種基于稅收手段的城市更新政策嘗試，實質是以地產為主的地方經濟開發政策措施，通過稅收優惠政策，如減免地方稅，實行一定的資本補貼、放寬土地使用規劃控制等方式，來帶動私人地產開發，實現經濟的復興。此外，《規劃和土地法》鼓勵公私合作，在這樣的背景下，英國政府在１９８０年成立了股份性質的城市開發公司，從８０年代初到８０年代中期（１９８１－１９８６年），英國共建立了６個城市開發公司。從性質上看，城市開發公司直接隸屬于政府環境部，政府環境部給城市開發公司提供資金支持，它是中央政府自己設定的一種半官方性質的機構，地方政府無權干涉其日常經營活動，雖然地方政府有日常規劃的權力，但是城市開發公司有審批權，這就相應地削弱了地方政府在城市更新中的權力，在一定程度上起到了預防腐敗的作用。在功能定位上，城市開發公司在指定區域內實行市場導向戰略，利用國家優惠政策，鼓勵私人資本的進入，雖然它具有一定的公司性質，但是不以利潤為最大目標。總體上可以說，城市開發公司為私人資本提供了良好的投資環境，起到了作為連接政府和私人資本紐帶的應有作用。

３可持續發展下的人文更新（公—私—社區多元參與下的城市更新）

１９９２年聯合國環境與發展大會在巴西里約熱內盧舉行，會議通過了《２１世紀議程》，在第３６章，明文提出了要“促進教育、公民意識和培訓”。《２１世紀議程》雖然是沒有普遍法律約束力的一份文件，但是它為人類未來的發展提供了一份藍圖，即遵循可持續發展的路線。這次會議的影響是深遠的，受到可持續發展觀念的影響，各國的城市更新更加重視人類環境的改善，更加重視社區的可持續性發展，更加重視對人的尊重。此外，１９９６年聯合國“人居二”會議在伊斯坦布爾召開，該會議提出了２１世紀的兩個主題：“人人有合適的住房”以及“城市化世界中可持續的人類住區發展”，這兩個奮斗目標可以說給各國政府的城市更新提供了價值取向。

在這樣的大背景下，英國政府的城市更新觀念也發生了巨大的變化。英國政府在１９９１年設立的“城市挑戰”計劃，可以說是英國政府政策轉換的一個標志。在“城市挑戰”計劃中政府設立了專門資金用于城市更新，但是地方政府必須要通過招標的方式，且政府招標必須要滿足與私人企業合作以及重視社區公民參與等條件才能獲得資金的支持。這就大大提高了地方政府對私人合作以及公眾參與的熱情，大量的私人資本進入到城市更新中，增加了城市更新的活力。此外，政治一體化也為英國的城市更新提供了良好的資金支持，１９７３年英國加入歐共體，歐盟在一體化的過程中，為了解決成員國經濟發展不平衡等一系列問題，在２０世紀９０年代，設立了歐盟結構基金。結構基金額援助地區為可分為4類：一是落后貧困地區；二是嚴重受工業衰退影響的地區；三是面臨困難的農村地區；四是人煙稀少地區。結構基金在3個領域給予優先援助： 一是生產性項目；二是基礎設施項目；三是地區內在潛力的開發。從１９９４－１９９９年，歐盟承諾１００萬英鎊來配合英國地方更新項目。當然，歐盟的結構基金的提供并不是無條件的，他要求必須有公—私—社區之間的共識，這是獲得支持的一個必備條件。

４對“廣東”三舊改造的啟示

４．１以可持續發展觀以及和諧社會為核心指導思想

從英國的城市更新分析可以看出，任何階段的城市更新都是在一定的主導思想支配下做出的一系列政策選擇，不同的理念會產生不同的更新內容、更新對象、更新手段、更新范圍以及更新的配套措施，進而更新的結果也就大相徑庭。也就是說更新的理念不同，更新的行為結果也就不同。廣東省 “三舊”改造的成功與否很大程度上由更新的主導思想決定，因此，政府在“三舊”改造中要尊重社會發展潮流，以可持續發展觀以及和諧社會的構建為指導思想，使“三舊”改造符合國家和社會的主導價值理念，在主導價值理念的指導下做出科學合理的政策行為選擇。

４．２加深對“三舊”改造本質內涵的理解

廣東省政府提出“三舊”改造的目標是為了解決城市發展空間資源的緊缺、節約集約用地、推動經濟發展、完善城市公共基礎設施、完善城市功能、促進城市人居環境的改善、提升城市的活力和競爭力。可以從中看出，“三舊”改造的目標是多元的，但是也不難看出最重要的目標是為了提升城市經濟的發展，解決城市經濟發展的瓶頸。所以，在這樣主導思想的左右下，政府在“三舊改造”中可能會更加偏向于對經濟因素的考量，而忽視除經濟因素之外的其他目標。因此廣東省政府在“三舊”改造中要注意到“三舊”改造，不僅僅是純物質的更新方式，它必然涉及人文以及社會情感等因素，在更新改造的過程中，要重視城市的多樣性、重視對歷史脈絡的保護、重視人本關懷，使“三舊”改造的一切以人為根本出發點和落腳點。

４．３建立系統化的配套支持系統

“三舊”改造是一項復雜的系統工程，涉及利益主體廣泛而復雜，因此在改造的過程當中，政府要建立一套系統化的政策支持系統，以保證“三舊”改造的順利完成。這一系列的配套支持系統，應該包含財政支持體系、稅收支持體系、借貸支持體系、拆遷補償安置體系、法律法規支持體系等等。通過這一系列的配套措施，來支持和規范改造主體的改造行為，協調不同利益主體的利益分配，從而減少“三舊”改造的阻力。

４．４建立多元化的參與渠道

廣東省人民政府關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見（粵府〔２００９〕７８號）中明確規定改造的基本原則之一是：政府引導，市場運作。從中可以看出，政府并沒有將改造地區的公民作為參與改造的主體之一，雖然在文件中，規定要保障合法人的合法權益，但是沒有公民參與的政策制定至少是缺乏一定合法性基礎的。雖然我國目前公民廣泛的參與意識還不是很高，但是廣東作為改革開放的前沿陣地，公民的民主意識維權意識逐漸提升，在“三舊”改造中政府應當盡量暢通民意表達的渠道，認真地傾聽利益主體的心聲，使公眾也成為參與改造的主體之一，實現多方制約下的利益平衡。

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