社會管理創新的法治化

石磊

[摘 要]社會管理創新的核心在于法治，即用法治的思維管理社會事務，用善治的方法處理社會問題，改變現有的不適應社會管理創新的治理范式，按照“人性化管理、親情化服務、公平化待遇”的原則和要求樹立“以人為本”、“法律至上”、“服務大眾”“、“和諧共生”的理念，關注民本、惠及民利、維護民權、保障民安。

[關鍵詞]社會管理；創新；法治化

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）06 — 0029 — 02

當今中國，轉型期各種社會矛盾、糾紛頻頻發生已是不爭的事實。統籌城鄉、兩化互動以及大量剩余勞動力的事實直接導致了人員流動的增強，個人與社會組織的依存關系減弱。迅猛發展的經濟社會與嚴重滯后的社會管理之間的反差導致了社會問題的不斷涌現，社會管理和社會公共安全面臨著嚴峻的挑戰。面對新形勢、新任務，迫切需要積極探索加強社會管理創新的新思路、新方法。胡錦濤同志在“七一”講話中強調：“要加強和創新社會管理，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，建設中國特色社會主義社會管理體系，全面提高社會管理科學化水平，確保人民安居樂業、社會和諧穩定。”這為我們提供了社會管理創新治理的新思維和新方法，那就是社會管理創新的法治化。

一、社會管理創新法治化的歷史沿革與價值取向

2004年黨的十六屆四中全會提出：“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新。”2007年黨的十七大報告進一步指出：“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。”2011年2月19日，胡錦濤同志在省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班上發表題為為《扎扎實實提高社會管理科學化水平 建設中國特色社會主義社會管理體系》的重要講話，指出當前我國既處于發展的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，社會管理領域存在的問題還不少。從總體上看，我國社會管理領域存在的問題，是我國經濟社會發展水平和階段性特征的集中反映。他強調要創新社會管理方式，不斷提高社會管理科學化水平。同年7月1日，胡錦濤總書記在慶祝中國共產黨成立90周年的大會上再次就社會管理問題指出：“要加強和創新社會管理，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。”

因此，從某種意義上而言，社會管理創新是法治的具體化，而法治則是社會管理創新的保障。法治作為社會管理創新的內容和形式的決定性因素，其內涵與外延決定了社會管理創新的合法性要求，社會管理創新需要法治。法治確保社會管理創新的合法性，使社會管理創新具有法所具有的權威性，這種權威性成為促進轉型時期各種社會矛盾解決的可靠途徑選擇，因此，社會管理創新必須要符合法律的規定和要求。承載正確價值準則的法治為現代社會多元主體提供了價值指引，也為社會管理創新規定了最基本的價值方向。只有符合法治理性的社會管理創新，才符合法律承載的國家意志和人民意志，才不會背離創新社會管理的初衷。

二、社會管理創新法治化的主要內容

（一）社會管理創新法治化以民主為內涵

英國和美國這兩國之所以至今依然具有旺盛的生命力，除了經濟、科技的發展以外，法治及其民主內涵也是重要的因素。如前所述，社會管理創新法治化的內涵也同樣是人權、民主。人權是民主的根本，而民主又是社會管理創新法治化的基礎，是社會管理創新法治化產生的前提，也是社會管理創新法治化的源泉。社會管理的創新法治化恰恰與民主不謀而合。民主意味著國家和社會的事務依據多數人的意愿進行管理，同時，少數人的權利也得到充分尊重，即每一個人都是國家和社會的主人，都有平等表達的自由、依法參與的自由，有權參與國家和社會的管理。

（二）社會管理創新法治化以“依法行政”為導向

社會管理創新是在社會管理領域進行的一場深刻變革，是當代中國極需破解的一個重大課題。而依法行政作為建設法治政府的核心，對于促進社會管理創新沿著法治的正確軌道行進具有決定性的作用。胡錦濤同志曾指出：“要把依法治國基本方略落實到社會管理各領域和全過程，善于用法律手段解決矛盾，依法保護群眾權益。”在具體的社會管理活動中，必須堅持依法行政的原則，把法律當作解決社會矛盾和社會沖突的基本手段，把法治作為社會管理創新的突破口，實現社會管理創新法治化。具體而言，首先，社會管理創新與管理本身同等重要；其次，建構化解社會矛盾的法律調處機制與建構保證良法能夠善治的機制同樣重要。正如溫家寶總理所言：“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正、更加和諧。”這同時也是中國社會管理創新法治化的美好愿景。

（三）社會管理創新法治化以統籌城鄉為背景

進入新世紀以來，城市化已經成為我國經濟社會發展所無法回避的客觀事實。城鄉統籌、兩化互動的實施必將極大地改變我國城鄉的面貌，社會結構必將發生深刻變革。城鄉統籌發展的核心是在城鄉之間建立起均衡增長的良性互動機制、公共服務的協調發展機制、社會資源的市場化配置機制以及適應城鄉一體化的社會管理創新體制。城鄉綜合配套改革確定的統籌發展目標是城市與農村的廣泛結合。當今我國的經濟社會發展還較為落后的現實使得這種結合主要是以各項經濟指標作為基本參數，這也充分表明了城鄉統籌發展的核心主要還是集中在經濟領域的競爭。社會管理及其創新本身不直接參與社會物質產品的交換活動，也不直接創造物質財富，但是社會管理及其創新具有保障和維護社會穩定方面的天然作用，這種作用對于服務經濟發展、保障市場有序具有特別重要的意義，因此，社會管理創新法治化要求即是城鄉統籌發展在社會管理創新領域的措施需要得到法律的正當性、合理性肯定，而社會管理創新則必須在城鄉統籌的大背景下內化為法治的各項要求。

（四）社會管理創新法治化以程序為保障

經濟社會的迅猛發展使得社會管理創新已成為不可抵擋的社會現實。然而，就社會管理創新本身的客觀性而言，法律語言本身的有限性與抽象性使法律不可能對所有社會管理創新領域的全部做出詳盡的規定，法律滯后于社會管理創新實際是不爭的事實。但是，社會管理創新法治化的本質性特征并不在于由國家的強制力來保障其實施，而是在于這種強制力應具備足夠的正當，即是獲得人們普遍尊崇的良法。那么怎樣才能既保證社會管理創新的正常進行又切實保障人們的合法權益？筆者認為，通過正當程序來控制公權力是法治的一個重要內涵，也是實現社會管理創新的普遍途徑。

三、實現社會管理創新法治化應注意的若干問題

社會管理創新離不開法律對權力的制約，不能一味追求“創新”而忽略了“法治”，不能借用“創新”的名義，突破“法治”的界限。社會管理創新的前提條件就是必須在在尊重法律的前提之下、在法律規定的框架內進行，這要求首先要正確認識社會管理創新的基本法治界限，既要堅持以人為本、私益與公益、公平與效率、自由與秩序之間的兼顧平衡，又要降低社會管理創新的成本，減少因社會管理創新而造成的對相對人的利益傷害，并且社會管理創新的舉措和制度的社會效果應有助于貼近其出發點和歸宿點。

（一）要有憲法意識

憲法意識是人們對憲法精神與基本內容的理解、認同與情感，體現了尊嚴、規則、法治等社會共同體的基本價值，是實現科學決策、民主決策的規范基礎。當前，我國社會出現多元化的階層分化，衍生出多種不同的利益訴求，這必然要求對原有的政治、經濟、文化等諸多方面進行改革。鄧小平說過：“改革也是革命”，說明改革對社會各個方面的影響是巨大的，需要在符合法治精神的前提下進行改革。在社會管理領域，也就意味著在創新的過程中，決策者不能以現實的合理性為由隨意突破現行憲法體制的框架，而必須通過必要的法定程序做出相應調整。

（二）要樹立以人為本的理念

法律和法治是文明社會的標志。法律和法治以什么樣的形式進入社會生活領域，也應當符合人類進步的要求和文明發展的脈絡。英國著名歷史法學家亨利？梅因（Sir Henry Maine）爵士就曾經指出國家文明的高低，從民法和刑法的比例關系就能反映出來。大凡半開化的國家，民法少而刑法多，進化的國家，民法多而刑法少。在一個文明、理性、有序的和諧社會里，法律和法治調整社會管理、規范創新行為的方式，應當多向善而勿為惡，多放權而少管制，多經濟而少行政，多教育而少懲罰，多明確而少模糊，多細膩而少粗廣。綜上，法律和法治在社會管理創新中的制度設計及功能實現，應當尊重和保障基本人權與自由，以人為本，充滿和體現人文關懷、理性精神、民主精神和憲政精神。

（三）要樹立國家權力有限的觀念

權力必須受到制約，尤其是法律的制約是現代社會的一個普遍認識。法律是國家權力的一種經常的系統表現，法律是實現國家職能的工具。但法律的效力是有界限的，只能在其邊界之內履行這種職責而不能逾越。在法律的框架內確定了國家與社會各自管理的邊界。馬克思主義歷史觀就指出國家是由社會決定的，先有社會其次才產生國家。由于法律是由國家制定或認可的，體現國家意志，因此，從這個意義上講最終決定法律的內容是社會。國家與社會在大部分領域的交集并不意味著國家與社會可以相互替代，在某些社會關系領域，法律的調整不是唯一的手段，或者說不是最佳的形式。因此，我們說國家無法代替社會，社會當然也無法代替國家。所以，法治國家并不表明國家通過法律調控社會生活的全部，而更可能意味著最大限度地通過公民個人及各種社會組織參與的方式來達到解決社會管理及其創新問題的。而社會在提高化解糾紛的能力的同時，反過來也就給國家權力確定了邊界，從而達到了通過法治的具體措施來限制國家權力的目的。

（四）要理性看待法治在社會管理創新中的作用

盡管法治在社會管理創新中的作用毋庸置疑，但是我們還是要理性地看待法律和法治，且不能對法治抱有過高的期望值，從“人治”的極端又走到“法治”的極端更是不可取。現代社會中，沒有法律和法治是萬萬不能的，但是法律和法治都不是萬能的，不能解決社會管理中的一切事情。如果指望通過法律解決社會生活的一切，就像秦朝那樣的“一切皆有法式”，不僅無法實現社會管理及其創新的初衷，同樣會使社會生活陷入無序。毫無疑問，法律和法治與社會管理及其創新融合的程度，應當具有符合科學發展和理性精神的適當比例和限度，并且應當與這個國家和社會的歷史傳統、政治文化、現實條件、社會發展等相一致。法治要且應該與社會管理創新保持一定的張力，這兩者交集的如果比例過低，就難以建成法治社會；比例過高則可能導致法治對社會管理創新自由的干預甚至抹殺，導致管理與社會發展之間的嚴重失調，從而失去社會發展自身的價值。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕胡錦濤.在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話〔EB/OL〕.中華人民共和國中央人民政府網站，2011-07-01.

〔2〕王振民.社會管理創新的關鍵在于法治〔EB/OL〕.法制網，2011-08-24.

〔3〕付子堂.法治是社會管理創新的最優模式〔J〕.法制資訊，2011，（12）.

〔4〕朱寶樹.城鎮化與城鄉統籌的綜合改革〔J〕.市場與人口分析，2006，（3）.

〔5〕孫莉.社會管理創新的過程正當化〔J〕.法學，2011，（10）.

〔6〕姜明安，季衛東.將權力運行納入程序的軌道〔N〕.人民日報，2010-06-10.

〔責任編輯：周小東〕