煙臺市農村基層政權建設問題研究

王思武

[摘 要]農村基層政權是黨和國家在農村設立的最基層的政權組織，是黨在農村的執政基礎。目前煙臺市農村基層政權建設也面臨著一些新情況，存在著一些新問題。如何進一步強化對新形勢下加強煙臺市農村基層政權建設重要性的認識，客觀找出存在的問題，采取有效對策解決這些問題就顯得尤為重要。

[關鍵詞]農村基層政權；問題；對策

[中圖分類號]D422.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2012）06 — 0096 — 02

農村基層政權是黨和國家在農村設立的最基層的政權組織，也是黨和政府一切工作的最終落腳點，是黨在農村的執政基礎。如何進一步強化對新形勢下加強煙臺市農村基層政權建設重要性的認識，客觀找出存在的問題，采取有效對策解決這些問題就顯得尤為重要。

一、 農村基層政權的地位和作用

農村基層政權在整個國家行政管理體系中占有重要地位。農村基層政權是我國整個政權體系的基礎，農村基層政權的運行狀況將直接關系到國家權力對鄉村的控制力和影響力。

（一）農村基層政權是我國人民民主專政政權的基礎

首先，農村基層政權是我國國家政權的根基。目前，我國實行中央、省（自治區）、市（地）、縣、鄉（鎮）五級政權。只有基層政權尤其是農村基層政權穩定了，國家政權這座大廈才具備了牢固的穩定基礎，才能經得起各種風浪的考驗。

其次，農村基層政權是我國實現人民當家做主的基礎組織。農村基層政權真正掌握在人民手里，由人民直接選舉、監督和罷免，同時接受上級政權的領導和監督，可以更好地調動人民群眾參與本行政區域內事務的積極性。

（二）農村基層政權是國家政權與農村社會融合在一起的橋梁和紐帶

廣大的鄉鎮干部由于直接生活、工作在農民群眾中間，最熟悉本地區的實際情況，最了解農民的實際需求，是國家各項工作的落腳點。鄉鎮行政機關及其工作人員的言行，直接關系到黨和政府在人民群眾中的形象，影響黨群關系、干群關系。特別是目前我國正處于社會轉型時期，各種特殊問題和突發事件都時有發生，在這種情況下，鄉鎮政權在上傳和下達信息，整合、組織、動員各種農村資源和各種社會力量的作用就顯得更加重要了。

（三）鄉鎮政府在當前的社會主義新農村建設中發揮著重要作用

第一，社會主義新農村建設的內容和特點決定了鄉鎮政府在新農村建設中將發揮重要作用。社會主義新農村建設任務艱巨，從大的方面講涉及物質文明、精神文明和政治文明建設。從小的方面看，無論改善農村村莊規劃、基礎設施、保護農村環境，改善農村的文化、教育、衛生、交通，還是提高農民素質，改革與完善鄉村民主政治制度等，都需要鄉鎮政府的積極而廣泛的引導與投入，需要鄉鎮政府鼓勵和調動農村社會各種力量參與社會主義新農村建設。第二，我國城鄉二元結構特征決定了鄉鎮政府在社會主義新農村建設中發揮重要作用。改變農村面貌單靠農業自身的積累不行，單靠市場本身配置資源也不行，需要通過鄉鎮政府的積極引導和制度安排，使投入更多地向農村、農業和農民傾斜。在我國政府管理結構中，鄉鎮政府可以充分利用其與農村社會天然聯系的優勢，在社會主義新農村建設中發揮積極作用。第三，農民、農業和農村的實際狀況決定了鄉鎮政府在社會主義新農村建設中發揮重要作用。當前我國農業和農村發展仍存在許多亟待解決的問題，如有些農村地區農業基礎設施脆弱，農村社會事業發展相對滯后，城鄉居民和收入差距擴大的矛盾依然突出；農村所擁有的各種社會資源也相對匱乏；農民本身的素質與社會主義新農村建設的要求相距較遠。建設社會主義新農村需要高素質的建設主體和較好的物質基礎這一客體，因此，當地政府在提高主體素質和改善客體的基本條件方面具有義不容辭的責任和義務。

二、 煙臺市農村基層政權建設存在的問題

（一）農村基層政權的實際運行有待于進一步規范和改進

農村基層政權由鄉鎮黨委、鄉鎮人大和鄉鎮政府構成。如何充分發揮好它們各自職能，并做到既分工明確、又協調一致，保證煙臺市農村基層政權的運行有序、順暢至關重要。但從現實來看，在農村鄉鎮基層政權運行實踐中卻不同程度地存在著權力結構失衡的問題。所謂權力結構失衡，此處主要是指“農村在基層政權組織體系內，由于黨政關系、權力機關與行政機關三者之間關系未理順而導致政權運作不暢的一種無序狀態”（注：劉然、舒德焱、胡良瓊：《中國農村政治》，成都出版社，1996年版，第105、115頁。）如鄉鎮存在不同程度的黨政不分、以黨代政問題。實踐中個別鄉鎮黨委仍習慣于自覺或不自覺包攬行政事務的模式，一定程度上影響了鄉鎮政府工作的主動性和積極性。再譬如，隨著農村各項改革的不斷深入，本應要求鄉鎮政府要順應形勢發展，進一步做好職能定位和轉換，但這一工作在有些方面做得并不盡人如意。此外，在鄉鎮人大方面存在著有的鄉鎮黨委重視不夠、人大權威性不強、履職不充分特別是監督職能發揮不到位等問題。

（二）農村基層民主政治建設有待于進一步加強

農村基層民主政治建設對于保障農民群眾當家作主、農村基層政權的鞏固意義重大。從整體看，近些年來，由于理念和措施到位，煙臺市農村基層民主政治建設取得了長足發展。但現實中也存在一些問題今后仍需要進一步改進。如有的鄉鎮對民主選舉的重視程度有所下降，有抱著完成任務的心態，一定程度上影響了選舉的質量；有些地方鄉鎮政府與村委會的關系實際上并未理順。盡管從理論上講，實行村民自治以后，鄉鎮政府與村委會由過去的領導與被領導關系變為指導幫助和支持的關系，但實踐中這一點并沒有得到很好地遵守，如有的鄉鎮政府對村委會的選舉干預過多；在日常村務上，仍習慣于通過行政命令來管理村委會。此外，部分鄉鎮干部的民主意識、法制觀念不強，導致在實際工作中缺乏民主作風，有時不能做到依法行政。

（三）部分鄉鎮基層干部綜合素質不高，自身存在一些問題

從總體來看，近些年來，由于煙臺市有關部門采取多種措施來全面加強和提高農村基層干部隊伍建設，農村基層干部隊伍的總體素質得到了極大提升。但也應當看到，在有些鄉鎮，部分鄉鎮基層干部的綜合素質仍然不高，自身存在這樣或那樣的一些問題，主要表現在：一是平日不注重理論學習，認為理論學習無關緊要，可有可無，導致自身理論素養不高。同時也不注重自身的知識更新，導致實踐中仍然靠老經驗、老辦法處理事情。二是工作作風不端正、不扎實，領導能力和水平有限。有的基層干部工作作風漂浮，務實不足，務虛有余，解決問題缺乏深入地調查研究，敷衍了事。有的辦事不講原則，憑感情和關系處理一些事情。三是有些鄉鎮基層干部對新形勢下如何做好農村工作的能力不高，領導水平亟待提高。四是部分鄉鎮基層干部存在一些腐敗問題。如巧立名目，公款吃喝；以權謀私，中飽私囊；思想腐化，變相受賄，如遇到祝壽慶生、婚喪嫁娶、參軍上學等事情，不僅不帶頭移風易俗，反而趁機收禮斂財，在群眾中造成很壞的影響。五是在個別農村基層干部身上仍存在買官、賣官現象。

上述所談問題盡管發生在農村少數基層干部身上，但造成的負面影響不可小視，它影響了黨和政府的形象，對農村基層政權的權威也是一種損害。

三、加強煙臺市農村基層政權建設的對策和建議

（一）進一步從科學的定位、清晰的職責、依法履職等方面著手，進一步完善運行高效的鄉鎮政權機構

首先，要進一步加強和改善鄉鎮黨委的領導。一是要徹底改變有的鄉鎮黨委在實踐中仍然自覺或不自覺地習慣于包攬行政事務的工作模式。二是鄉鎮黨委要集中精力抓農村基層黨的建設尤其是農村基層組織建設，特別是要抓好農村黨支部建設，使農村黨支部始終成為黨在農村不可摧毀的一線堅強堡壘。

其次，要進一步完善鄉鎮人民代表大會制度。一是要善于把鄉鎮黨委的主張上升為農民群眾的意志。二是在具體的實踐中要真正發揮鄉鎮人大的監督作用，開展經常性的調查研究，監督和支持鄉鎮政府依法行使職權。三是要提鄉鎮人大代表的履職水平，認真搞好代表選舉，使選出來的代表能真正為農民群眾說話。此外，還要加強鄉鎮人大干部隊伍建設。在配備鄉鎮人大干部時，要注意梯次結構，既要有經驗豐富的老同志，又要有德才兼備的年輕同志。對工作突出的同志要大膽提拔，交流到鄉鎮黨委、政府有關部門。

第三，進一步推動鄉鎮政府的轉型，突出發揮鄉鎮政府管理和服務職能，通過強化鄉鎮政府服務，塑造誠信政府形象，不斷提高鄉鎮政府的公信力。根據煙臺市的實際情況，鄉鎮政府職能應該以向本區域內的農村、企業和農民提供優質服務，搞好農村社會管理，為本鄉鎮創造一個良好的經濟發展環境和為農民創造良好的生活環境為主，至于宏觀管理和調控職能則由上級政府承擔。鄉鎮政府要樹立有限政府、責任政府、法制政府和服務型政府的理念。鄉鎮政府要進一步堅持依法行政，加快政府和管理創新。鄉鎮政府要實行透明行政、服務行政，進一步做好及時將政務信息公開，接受干部群眾監督。建立鄉鎮政府公信力，是黨和政府有穩固的群眾基礎。

（二）進一步加強農村基層民主政治建設，為農村基層政權建設提供制度上的保證

國家穩固的政權基礎來源于廣泛的牢固的基層政權。要進一步還權于農民，擴大農村基層民主。鄉鎮要進一步健全和落實好農民在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督方面有關制度。進一步充分尊重和保障農民群眾的政治權利，重視農民群眾的選舉權和被選舉權，進一步積極探索讓廣大農民群眾參與決策的有效途徑和方法，有條件的鄉鎮要積極探索推行鄉鎮政府領導干部由農民群眾直選制度，讓農民群眾切實感到在當家作主，這樣更有利于密切鄉鎮黨和政府與農民群眾的關系。在處理鄉鎮政府與村委會關系問題上，以盡快改變有的鄉鎮政府對村級事務過多干預現象，真正落實指導、支持和幫助的關系，真正體現村民自治。要進一步提高鄉鎮干部的民主法制意識。

（三）進一步采取措施，建設一支高素質的農村基層干部隊伍

毛澤東說過“當正確的方針制定后，干部是關鍵。”政策要靠人去貫徹落實，沒有一支高素質的鄉鎮干部隊伍，將使黨和國家各項惠農政策在貫徹落實過程中大打折扣，因此建設一支高素質、有戰斗能力、愿意扎根基層，能切實為百姓謀福祉的基層干部隊伍，是加強基層政權建設的又一關鍵所在。

首先，要進一步采取切實有效的措施，加強農村基層干部的教育培訓，既要開闊基層干部的視野，夯實理論基礎，牢固樹立科學發展觀和正確的政績觀，強化責任意識和使命意識，又要學習現代科技、管理、經濟、法律等知識，努力提高帶領農民發家致富的能力和解決各種農村實際問題的能力。縣、市級黨校應發揮其應有的作用。

其次，要進一步重視抓好農村基層后備干部隊伍建設，有目的有計劃的組織后備干部開展交流活動，建立起數量合理、能力結構合理的后備干部隊伍。

第三，注意在實踐中鍛煉農村基層干部，及時總結推廣典型，用典型來示范和帶動各項工作，同時多創造條件，組織基層干部到先進地區學習參觀，在學習交流中得到啟示和提高。要特別引起重視的是，基層黨務工作者必須轉變觀念和工作方法，加強陣地意識，主動到新社會組織和新經濟組織中，宣傳黨的知識，培養發展黨員，建立組織，不斷擴大黨在這些領域的覆蓋力和影響力。

第四，農村基層干部要樹立正確的權力觀。要知道手中的權力是人民賦予的，應用來全心全意為人民服務，而不是用來為個人或小團體謀取私利，在實踐中真正做到權為民所用，利為民所謀，情為民所系。

〔責任編輯：侯景清〕