我國高等教育外部評估的歷史與發展

尹婧 曹菱紅

摘要：高等教育外部評估（外評）分為政府評估及中介評估，這兩大類高等教育評估各有優劣。自高等教育評估在我國開展以來，我國的外評是以政府為主體的評估。盡管社會發展需要獨立的中介評估機構負責高等教育評估，但我國政府中央集權式管理模式限制了高等教育中介評估的發展，兩者出現了沖突。由于在當前的社會環境下，以政府為主體實施的教育評估工作頗受爭議，緣此，政府需要樹立共贏合作的理念，與中介評估機構建立共贏博弈關系，協同合作，借助中介評估的優勢，共同推動我國高等教育評估的發展。

關鍵詞：高等教育；外部評估；政府；中介機構；博弈關系

中圖分類號：G640文獻標識碼：A文章編號：1002-4107（2012）05-0070-04

隨著經濟的發展，人們對教育的需求逐漸升溫，我國高等教育也邁進大眾化時代。但高校數量的增加、招生人數的擴張、院校競爭的加劇使得高等教育質量問題日漸突出。為了加強對高等教育質量的監督管理，教育評估作為教育管理的一種重要手段受到廣泛重視。為了保證評估的成效，必須建立一套科學的教育評估制度，而在建立評估制度時首先要面對的就是“誰來評”的問題，即評估機構的設置問題。

教育評估可分為外評及自評兩種，外評的組織者主要指國家和社會，而自評的實施者是教育機構自身。高校要提高教育質量，自評是基礎，外評是保障。由于我國高校缺乏自治傳統，長期依附于政府，外評對教育質量的保障作用顯得尤為重要。因此，外部評估機構的合理選擇與配置對科學合理的評估制度的構建、教育評估功能的發揮以及教育評估的發展有著重大影響。

一、不同主體開展高等教育外部評估的優劣比較

根據不同的評估主體，外部評估主要有兩種，一種是政府評估，表現為政府相關部門親自參與評估工作各環節，政府集評估工作的策劃者、評估政策的制定者、評估指標的確定者于一身，在對高校評估時必須有政府人員的參與；另一種是中介（第三方）評估（“中介”一詞依照恩格斯的哲學定義是“主客體之間的過渡地帶”，主客體的本質屬性、矛盾將在這里融合。通俗的說法就是第三方[1]。），這種評估從策劃到實施是由非政府、非高校的獨立社會團體開展的，這類機構接受政府、學校或社會組織的委托進行評估，也可獨立開展評估，其評估結論可以輔助政府宏觀管理，有助于社會各方實現對教育的質量監控并促使學校辦學質量不斷提升。

根據理論與實踐經驗，兩類主體實施的評估各有優劣。

政府評估的優勢（中介評估的劣勢）在于：第一，方便政府對高校的管理。評估作為管理的一種重要手段，需要講究時效。從評估的實施到結果的反饋到國家宏觀管理策略調整，政府評估相對耗時短，而且沒有中介機構的介入，評估可以隨時舉行，有利于保證評估結果的真實性；而啟用中介機構進行評估，由于在評估前政府需要選擇合適的中介機構并簽訂協議，評估周期就會拉長；此外，中介機構可能由于利益驅使提供虛假的評估報告。因此，不便于國家對高校的管理。第二，評估更具權威性。首先，法律賦予政府以權威；其次，政府有能力組織優質的評估隊伍進行專業的教育評估；再次，政府對多數高校有資金上的支持。因此，政府評估在理論上更易被認為具有權威性，對被評單位具有強制力與影響力。而中介評估的權威性稍顯不足。第三方評估機構的權威只能來自于其專業性，擁有專業的評估專家才能制定專業的評估方案，才能得出專業可靠的結果。一旦出錯，權威性就全無。第三，評估對提高被評單位培養質量作用顯著。由于高校特別是公立院校與政府部門存在政治或經濟上的依附關系，政府評估類似上級部門的檢查，會給高校帶來一定壓力，這就迫使相關人員形成質量意識，不斷提升自身的辦學水平、教學質量，以期獲得政府更多的關注與投入。第四，評估實力雄厚。相比獨立的中介評估，政府評估有豐厚的人力、財力、物力的支撐，能保證大規模的長期高等教育評估的開展。而中介評估機構用于開展教育評估的資源有限，可能會影響評估工作的順利、高效開展。

中介評估的優勢（政府評估的劣勢）在于：第一，內容的全面性與結果的準確性。市場經濟時代強調高校面向社會自主辦學，爭取多方投資。中介評估機構的建立就是為了溝通高校與政府、高校與社會之間的聯系，促使高校在不違背政府意志情況下結合社會發展需求提高辦學質量。因此，其對學校的評估要素中既要體現政府的意志，又要表現出社會的要求。在市場經濟條件下，社會發展迅猛，相對于產自民間的中介評估機構而言，政府離市場更遠，不能及時得到完備的信息，自然不能進行全面的評估，也很難保證其評估的準確性。第二，客觀公正性[2]。首先，中介機構與政府和學校沒有利害沖突；其次，中介評估機構若要贏得各方信任，保證其權威性，必須客觀公正地開展評估和鑒定活動。政府評估因其具有權威性，評估機構少、對象多，極有可能敷衍了事，影響結果的客觀公正性。第三，學術權威性。相比政府評估的政治權威，中介評估的優勢在于其專業權威。對高等教育質量進行評估和鑒定，是一項非常復雜的專業化工作。為了使評估科學有效，中介機構必須聘請一大批校內外高素質的同行專家和教育專家，依靠其理論水平、專業技能、實踐經驗使得評估工作富有權威性，獲得高度認可，這樣中介機構才能持續發展。第四，便于社會對高校教育質量的監督。中介機構的評估是全程公開的，政府、高校和社會各界都能獲知評估情況。此外，中介機構還接受行業組織等社會機構的委托對高校進行評估，因此，這類評估帶來的社會效益較大。

二、我國政府與中介機構在高等教育評估中的博弈關系

由于高等教育政府評估和中介評估各有利弊，并且一方的大力發展會對另一方的發展造成影響，如政府評估的發展抑制中介機構評估的發展，而中介機構評估的發展會分散和減弱政府的相關權利，因此，這兩類主體的評估普遍存在矛盾沖突的關系，即博弈關系。在我國，隨著高等教育外部評估的發展，兩者在高等教育外部評估工作中的博弈關系有著不同的表現。

（一）政府評估恢復初期（1949年—1985年）

建國初，由于政治原因，我國停止了教育評估的研究與實踐。1977年全國高校統一招生考試制度的恢復以及國家管理高等教育的需要從客觀層面上提出了開展高等教育評估的要求，此后，為了保證高等教育質量，政府逐步開展高等教育評估的研究和實踐活動。1983年，衛生部對全國30所醫學院開展以統考方式的教學質量評估活動，這是我國政府首次對同一專業院校進行評估，也向政府大規模開展高等教育評估邁出第一步。

這一時期的高等教育外部評估是單一的政府評估。在當時的社會條件下，高等教育中介評估沒有產生與立足的條件，政府評估是唯一選擇。因此，兩者不存在博弈。

（二）政府評估的制度化發展及中介評估的初步發展時期（1985年—1999年）

1.政府評估趨于“制度化”[3]。1985—1999年，我國政府主導的高等教育評估逐漸趨于制度化。1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“教育管理部門……定期對高等學校的辦學水平進行評估，對成績卓著的學校給予榮譽和物質上的重點支持，辦得不好的學校要整頓以至停辦。”這一決定的頒布初步將高等教育評估作為一種制度確定了下來。1990年，政府制定我國第一個高教評估行政法規性文件——《普通高等學校教育評估暫行規定》，給高等教育評估活動提出了一系列規范性要求，使得政府主導的高等教育評估更為規范。1998年，政府開展高等教育評估獲得《中華人民共和國高等教育法》的法律支持，從此，高等教育政府評估在我國得到法律保障，政府評估走上規范化、法制化的道路。

2.中介評估初步發展：主要表現為半官方性質的高等教育中介機構的興起。在此期間，高等教育中介評估開始登上歷史舞臺。伴隨著經濟體制改革，政府需要簡政放權，擴大高校辦學自主權，使高校成為直接面向社會和市場的辦學主體。要想獲得社會上的資金投入，高校需要證明自身的教育質量與實力，證實自身的教育切合社會所需。為此，在1985年的《決定》中，政府首次提議組織教育、知識界和社會用人部門參與評估。但這一決議并未推動中介評估的興起。1990年，《普通高等學校教育評估暫行規定》明確提出：“國家及其教育管理部門是評估的主體……教育界、知識界……處于從屬地位， 學術機構和社會團體參加教育評估只是一種補充。” 這一規定給國家壟斷教育評估提供了合法依據，直接捅破了中介機構主導高等教育外部評估的幻想。

然而，考慮到評估的科學性，“1994年國務院頒布《中國教育改革和發展綱要的實施意見》，其中明確提出：為保證政府職能的轉變，使重大決策經過科學的研究和論證，要建立健全社會中介組織。包括……教育評估機構等，發揮各界參與教育決策和管理的作用。隨后，教育部便開始適當發揮半官方性質的教育中介組織的作用，建立了一些顧問小組或專家小組。在地方，上海、江蘇、廣東等省市也對教育評估中介機構給予足夠的重視”[4]。然而，此時的中介評估機構是政府派生物，是半官方性質的機構，并不具有上述獨立中介機構的評估優勢，真正獨立的中介評估機構數量幾乎為零。

3.兩者的零和博弈關系。在這一時期，政府評估趨向法制化，而來源于市場經濟發展需要的高等教育中介評估的發展較為坎坷。政府一邊順應社會發展鼓勵獨立于政府與高校的第三方機構（人員）參與教育評估，一邊限制其發展以保證自己在評估工作中的主導地位。此舉導致兩類評估主體間的關系類似于零和博弈關系，即政府不與第三方評估機構合作，而是運用權力限制對方發展，使自己完全處于上風，對方難以獲得發展。在這種博弈關系下，評估權力弱小的中介機構一方所能采取的最佳博弈策略就是“不作為”或“搭便車”，因此，教育評估中介機構只能讓位于或依附于強大的政府。這樣的博弈關系極不利于新時期我國高等教育評估的發展。

（三）政府評估和中介評估共同發展的多元化評估時期（1999年至今）

自1999年我國高校擴招以來，高教質量出現滑坡，所有與高等教育有關的機構或人員開始重視高等教育質量及其評估，我國高等教育評估進入多元化發展時期。

1.政府評估全面展開。截止到2002年，政府共評估254所學校。包括合格評估、選優評估和水平評估。之后，教育部組織專家以上述三種評估方案為基礎，制定《普通高等學校本科教學工作水平評估方案》，從2004—2008年對全國所有普通高校實施五年一輪的本科教學工作水平評估。此外，教育部還加強其他項目的高等教育評估，如對高職院校的評估、對高校學科專業教學質量的專項評估、對研究生培養質量的評估、發布大學排行榜等。

2.半官方與獨立的中介評估機構逐漸獲得發展。

1999年后，遼寧省教育評估事務所（1999）、廣東省教育發展研究與評估中心（2000）、上海市教育評估院（2000）等半官方性質的中介評估機構相繼成立。這些中介評估機構是政府職能轉化的產物，但與純粹的政府評估機構不同。目前正努力往獨立的中介評估機構方向發展。此外，獨立的中介評估機構涌現，參與高等教育評估，溝通了高校與社會、政府之間的聯系，滿足了多方面的需求。例如：1999年起，中國網大和《中國青年報》合作每年發布中國大學排行榜；2003年起，中國校友會推出的多個大學排行榜和杰出校友排行榜等。這些排行榜充分利用先進的網絡媒體資源，在社會上造成了一定的影響。

此時，獨立的中介評估之所以能獲得較大發展，除了受益于社會主義市場經濟和高等教育大眾化的推進，更表現為“‘公民社會／國家（或政府）二元意識的逐漸喚醒，表現為一種關于處置公共事務的基本政治理念，即要求民主”。隨著市場經濟的發展，“服務型政府”的觀念深入人心，“政府既代表公民，又將公民社會這一集合概念（包括學校在內的各類非政府機構或組織）視為自己服務的對象，反之，絕對壟斷的行政方式將遭到社會的反對”[5]。

3.兩者的博弈關系。這一時期，兩者的博弈關系由零和博弈關系向正和博弈關系過渡。雖然政府主動緩和了與中介機構的沖突關系，推動了一些獨立的評估組織和大量半官方性質的中介評估機構的產生與發展，但當前為數不多的獨立中介評估機構的評估活動大多是對高校的排名，而且這類機構規模小、影響力較低；而發展較好的中介評估機構都是行政產物，尚沒有中介獨立的法人地位。所以，政府依舊是開展高等教育評估的主體，限制著獨立中介評估機構的發展，兩者間展開的是不對等博弈，即雙方在權力或實力大小上相差比較懸殊，處于弱小地位者只得服從。盡管政府在與中介機構的博弈中采取一些合作措施，如制定與頒發鼓勵社會力量參與教育評估的文件，但并沒有制定一些具有法律約束力的協議保障社會中介機構開展高教評估，如立法規定中介機構評估的地位、職能、作用等。因此，兩者的博弈關系距離理想的合作博弈關系尚有一段距離，真正意義上的高等教育中介評估在我國依然沒有得到較大發展。

三、樹立共贏理念，開創政府與中介機構間的合作博弈關系

（一）我國政府評估存在的問題

我國以政府為主體的高等教育評估制度不僅限制了時代所需的第三方評估的發展，而且逐漸暴露出了一些影響我國評估事業前進的問題。

第一，政府主持并親自參與評估，導致高等教育系統“分類不清、定位不明、目標雷同、特色迷失”[6]。由2003年頒布的本科教學水平評估指標體系可知，目前我國政府制定的評估指標統一以學術性和投入水平為導向，這樣的標準很難普適于不同類型的高校。此外，在實踐工作中，政府評估由于受到評估效率和信息采集的影響，它只是建立在去除特殊化后的普遍化標準指導下的評估。

第二，以政府為主體的評估容易失去評估的真實性和客觀性，易滋生腐敗。我國的政府評估大多是強制性的，高校是被動的接受者，而且評估結果對應著政府的獎懲制度，因此，高校為了獲得好的結果，會在評估期間做足工作，甚至觸及潛規則，僅為評估而評估，而不是想要解決存在的問題。這樣的評估所得的結果不夠客觀真實。此外，政府評估缺乏監督機制，沒有元評估就難以保證評估的科學性，容易影響評估的客觀性。

第三，我國政府評估缺乏專業性。我國對評估的研究起步晚，具備專業評估理論與實踐經驗的專家比較稀缺。據了解，政府在開展評估工作前所選擇的評估專家隊伍一般由高校教授和教育界專家及國家評估部門的工作人員組成，其中不乏有人缺乏評估理論基礎或實踐經驗，評估開始前也很少有專業培訓，因而很難保證評估工作的專業權威性，易影響評估工作的成效。

上述缺陷正是獨立中介（第三方）評估的優勢所在。隨著市場經濟的發展與高等教育大眾化的發展，高等教育評估客觀上需要中介機構的參與，此外，社會各界迫切想要參與公共事務的處置，于是，要求中介機構主導教育評估工作的呼聲越來越高。為此，政府必須進行徹底的改革。

（二）基于“共贏理念”[7]，開創兩者的共贏博弈關系

英國評估制度是久負盛名的，其“外部評估機構主要有高等教育質量保障機構（QAA）、科研評估機構、專業行會的專業評估、新聞媒體對高校的排序等。這些外部評估機構都是具有獨立法人地位的中介評估機構。其中QAA的評估對于高校十分重要，關系到英國高等教育基金委員會對被評高校的投資。它是一個獨立的中介機構，與英國教育部保持著密切的合作關系，接受政府的任務，并反映政府的行為，還根據合同為高等教育基金委員會服務”[8]。可見，英國高等教育的外評工作十分注重政府與中介機構的合作，政府借助專業的中介評估機構分擔其職責負擔，保證了評估的科學性和客觀公正性，而中介機構憑借政府賦予的合法地位，減少了自身缺乏權威的困擾。通過政府與中介機構的合作，英國的高等教育評估事業獲得了很好的發展。

基于此，我國政府與中介評估機構應樹立共贏理念，加強合作，創建共贏博弈關系。共贏博弈是指在民主與法制的約束下，矛盾雙方互相協助，使雙方都獲得利益并推動社會發展。因此，政府與中介機構在評估工作中可以通過相互協作、取長補短來實現共贏與發展。

在我國，獨立的中介評估機構處于弱勢，在與政府的合作中處于被動地位，因此，兩者的合作需要政府主動改革現有的集權管理體制，切實簡政放權，并在政策和資金上支持獨立中介評估機構的發展。

首先，政府應變直接管理為宏觀調控，將實施具體評估工作的權力交給獨立的評估中介機構。為保障宏觀調控的順利進行，政府應積極構建并完善高等教育評估的質量保證機制。這一機制應體現兩個方面的重要內容[9]：第一，完善高等教育評估的相關政策法規，尤其是評估質量保證方面的法規；明確高等教育評估機構、評估人員的合法地位以及各自的權責關系，使他們的行為有法可依、有章可循。這樣就能解決當前我國教育評估中介機構普遍面臨的職能不清、法規不全的問題。第二，建立專門的高等教育評估認證機構，制定嚴格的認證標準和程序，認可和審查高等教育評估機構和人員，保證其質量與水準；同時，建立淘汰機制，責令不合標準的評估機構和人員退出市場，并作處罰。通過上述質量保證機制的構建與落實，政府可以更有效地規范第三方評估市場，保障評估質量，同時也能提高合格的中介機構的權威性和影響力。

其次，政府應繼續在政策與資金上支持第三方評估的發展。如給予免費注冊高等教育中介評估機構的政策優惠，給予適當的經費補貼；或與通過認證的中介機構簽訂委托合同，使高等教育中介評估結果與政府對高校的投資掛鉤，擴大評估的影響力。此外，政府還可以借助媒介宣傳高等教育評估的重要性，鼓勵社會各界投資教育評估，營造良好的中介評估環境。

最后，中介評估機構須積極應對與政府的合作。機構自身應建立自我監督機制，制定評估管理工作條例，注重提升自身的專業水準和道德水平，保證中介評估的質量與效益，以便獲得政府與社會相關行業的認可與支持，實現相互之間的合作。其中，在與政府合作時，中介評估機構一定要時刻保持自身的獨立性，以免影響評估的客觀性。

總之，只有建立共贏博弈關系，才能一方面促進政府實現對高等教育評估的高效管理，另一方面推動高等教育中介評估的發展，使整個高教評估朝著科學化、高效化發展，為我國高等教育的可持續發展鋪平道路。

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