現代城市公交優先的意義和參與激勵

陸錫明 劉明姝

導讀：目前大城市均面臨著小汽車快速發展給城市交通帶來的道路擁堵、環境惡化等問題。根據國內外的成功經驗，優先發展公共交通是緩解城市道路擁擠的主要對策，但這需要建立一系列激勵機制，包括用地規劃、建設投入、管理優化、運營規范、乘運受益等多個方面，從而提高鼓勵公共交通建管運乘各參與方的積極性。

一、小汽車快速增長給城市交通帶來的問題

（一）小汽車的快速增長

伴隨著城市社會經濟的增長和國家汽車產業政策的改變，機動車保有量幅度攀升，特別是城市私人小汽車保有量迅速增加。根據公安部的統計，截至2011年6月，全國機動車保有量2.17億輛，其中汽車9846萬輛，汽車中私家車突破7000萬輛，占汽車保有量的73%。按照年均汽車產量2000萬到3000萬輛，未來20～30年全國汽車保有量將達到7億輛，對應約14億人口，千人擁有500輛車，成為世界上汽車擁有量最多的國家。

以上海為例，2002年上海頒布了《上海城市交通白皮書》，白皮書中提出的車路平衡政策，使上海機動車增長速度控制較好。但是，機動車保有量仍然以每年超過10萬輛的速度在增長。2011年全市機動車保有量251萬輛，比2000年增加147萬輛。上海汽車注冊量用11年時間從47萬輛，增長至了194萬輛。汽車總量的增長主要來自于小汽車的增長，2000年小汽車占汽車注冊量的57%，僅為29萬輛，至2011年小汽車已經占到汽車總量的80%，達到了156萬輛。并且小汽車的日均行駛里程處于較高水平，約39公里/車日，大約是倫敦的1.3倍，東京的2.1倍。

（二）個體機動化出行方式比重的提高

小汽車的快速發展導致了個體機動化方式比重的不斷提高，2010年上海全方式出行中個體機動化方式比重已經達到了20%左右，而十年前僅為13%。相比較而言，公共交通方式比重僅維持在23%～24%左右，甚至2010年相比2004年還略有降低。

（三）小汽車增長給城市交通帶來的問題

城市人口不斷增長帶來的出行總量的不斷增長，以及機動車增長帶來的城市交通機動化水平的提高，將給城市交通和城市環境帶來嚴峻的考驗。城市用地中交通用地的比例和人均用地面積的雙重約束，使得中國的道路不可能適應類似歐美的機動化程度。而中國機動化水平在未來5～10年的發展趨勢，仍將是迅猛發展，小汽車擁有量的快速增加對城市交通將是災難性的影響。

首先，道路交通將難以適應小汽車快速增長的需要。上?？焖俾肪W高峰平均行程車速在40公里/小時左右，早高峰約有10%左右的路段車輛行程車速在20公里/小時以下，已經失去快速路應有的快速的作用。中心城地面干道服務水平普遍有所下降，如早晚高峰時段浦西地面干道平均車速僅14～15公里/小時。隨著，越黃浦江流量不斷增長，橋隧高峰車速也有所下降，中心區越江隧道（大連路、延安路、復興路、打浦路隧道）車速不斷下降，早高峰平均行程車速17公里/小時。小汽車的擁有量和使用量還將繼續增長，而中心城道路網結構和容量已經基本穩定，道路容量增長空間有限。若維持現狀的路網供給水平，未來道路擁堵的路段還將繼續增多，擁堵的時間還將延長。

其次，停車位配建不足，停車矛盾不斷加大。居住區夜間車位供求不均衡趨勢不斷擴大，中心城居住配建車位供求比由2004年0.78：1下降到0.61：1。盡管非居住類車位供求比由2004年0.61：1提高到0.68：1，但車位供求依然比較緊張。

伴隨著小汽車的快速增長，如果不采取有效措施，城市交通擁堵現象將會日趨嚴重，將會極大影響城市健康、可持續發展，將造成城市活力衰減。因此，需要優先發展城市公共交通，創建城市集約化的交通出行模式。

二、提高公共交通服務水平吸引小汽車出行轉移

根據預測分析，至2020年，公共交通方式比重需要從現狀23%提高至27%，才能將個體機動化方式比重增長控制在3個百分點內，才能維持道路交通可接受的運行狀態。因此，必須通過在各方面給與公共交通優先權，使得公共交通與小汽車相比在便捷、可靠、經濟、舒適、安全等各方面具有一定的吸引力，從而提高公共交通出行的方式比重。

（一）提高公共交通便捷性

便捷性指快速和方便，需要公共交通出行的各環節的良好銜接，包括車站的可達性，以及站點候車時間、乘車時間和換乘時間的長短。目前，上海中心城軌道交通出行時間約60分鐘，平均車外時間占軌道交通平均出行時耗60%以上，反映了公共交通系統的整體方便性還較弱，乘客在接駁、候車和換乘等車外環節的時耗較長。比如，2009年上海軌道與公交站點之間平均換乘時間為7.2分鐘，而香港約90%的換乘能在5分鐘內完成。上海在軌道交通起點和終點步行接駁時間平均為13分鐘，而香港軌道交通站點平均步行時間為4分鐘。若要提高公共交通出行的便捷性，需要擴大站點覆蓋率、縮短換乘距離、縮短站點等候時間、建設市通郊快速軌道交通線路、提高公交車運行車速，涉及到公共交通用地的保障、設施規劃之間的銜接、公交路權專用的保障等措施。

（二）提高公共交通可靠性

可靠性指不僅在速度上具有優勢，還需要具有準點性。隨著道路交通擁堵的加劇，公共汽電車在站點等候時間，路中行程時間上存在較大的不確定性，導致可靠性下降。中心城公共汽（電）車平均出行速度為8公里/小時，僅為小汽車的一半。即使公交車輛按照運行計劃準時發車，但是在中途站點也難以實現準點性。若要提高公共交通的可靠性，必須保障公交運行車速。此外，還需要提高信息化水平，使得乘客在候車時及時獲取公交車輛的行駛信息，預估出行時間。

（三）提高公共交通舒適性

舒適性主要指公共交通出行過程中的擁擠程度。站席密度指每平方米站席區面積站乘客人數，是直觀反映乘客擁擠情況和舒適度的重要指標。根據站席密度大小劃分，可將乘客擁擠服務水平分為舒適狀態，每平方米站3～4人；臨界狀態，每平方米站5～6人；擁擠狀態每平方米站7～8人，已經超過額定載客人數；極端擁擠狀態每平方米站大于等于9人，難以忍受。軌道交通部分區段高峰時段擁擠嚴重，中心城多處區段高峰時段運能明顯不足，全網擁擠里程比例為15%，部分線路高峰時段、高客流斷面、高方向的車廂滿載率較高，軌道6、8號線的擁擠現象尤為突出，甚至站席密度超過9人。部分線路公共汽（電）車也十分擁擠，如市通郊線路高峰十分擁擠，客流最大斷面平均每平方米站立6～7人。若要提高公共交通的舒適性，除了要增加運能之外，還需要提高車輛配置水平。

此外，提高公共交通服務水平還需要提高公共交通的經濟性和安全性。對于普通市民，特別是低收入者，票價是他們選擇公共交通的重要因素。安全性則是最基本的要求，設施設備必須以安全為基本要求，運行組織也必須首先考慮安全性的要求。

三、優先發展公共交通需要激勵機制的保障

公共交通服務水平的提高需要政府各部門、運營企業、企業員工、乘客等所有參與者共同的努力，需要政府建立良好的機制，并從規劃用地、建設投入、運行管理、行為規范等各方面，激勵公共交通參與者共同提高公共交通吸引力。

（一）增加投資和保障用地，推進基礎設施建設

公共交通基礎設施是提高公共交通服務水平最基本的保障，基礎設施規模、布局、設計形式直接影響到公共交通的整體運輸能力、覆蓋范圍等，進而決定了出行的便捷性、快速性和舒適性。

1.現實狀況

上海公共交通基礎設施的快速發展，特別是軌道交通運營線路長度從2000年的62公里增加到了現在的454公里，實現了網絡化運營，主要依靠高強度的投資才能保障建設的快速推進?！笆晃濉逼陂g軌道交通的建設投資比重超過交通基礎設施建設投資的40%。未來上海軌道交通規模將達到1000公里，將需要更大的投資規模。在軌道交通及樞紐的推進過程中，仍然存在用地落實困難，各軌道交通和公共汽電車站點設施建設難以同步等問題，也需要機制的保障。

2.拓寬投資渠道，促使公共交通外部效益內生化

進一步擴大軌道交通投資渠道，轉變投資的模式。比如香港“地鐵+物業”商業模式，利用軌道交通可以帶動沿線用地升值的特性，香港地鐵運營公司在負責建設軌道交通設施的同時，還參與沿線物業的開發，地鐵公司從物業開發獲得的利潤，用于建設新的軌道線路及補貼線路運營的虧損。上海，在未來建設的軌道交通及樞紐過程中，也可以利用土地升值來解決建設資金緊張問題。

3.以規劃、建設、管理優化保障公共交通用地和設施規模

將“公交優先”理念落實到規劃的編制、設計建設過程及運行管理各環節。在城市用地規劃中強調公共交通用地的重要性，不可隨意替換和占用。在設施設計過程中，通過前期審查、交通影響評估等各環節保障公共交通設施布局和交通功能的合理性。在設施建設過程中，建立軌道交通、公共汽電車各管理部門之間協調管理機制，做到同步建設和投入使用。

（二）增加運能提高運速，增強公交對乘客的吸引力

運能和運行速度直接影響公共交通的舒適性和快速性，是乘客選擇公共交通最重要的因素。必須保障公共交通運能和車速，吸引更多市民選擇公共交通。

1.基本情況

目前，中心城高峰時段軌道交通十分擁擠，多處放射性進出內環的路段滿載率接近1，甚至大于1，站席密度已經大于6人/平方米，有些路段甚至達到了8～9人/平方米。在高峰時段對于一些擁擠線路不得不采取限流的措施。

公共汽（電）車由于受道路運行情況的影響，運行車速不高。據調查，早高峰內環內及進出內環方向的車速僅在12公里/小時左右。雖然，上海建設了160多公里公交專用道，但是受社會車輛非法駛入的影響，以及上海道路本身交叉口較多的客觀因素影響，公交專用道上公交車輛速度提高的幅度有限。

因此，有必要采取措施提高公共交通的運能和運行車速。

2.提升主要客流走廊的公交運能

首要的是繼續增加軌道交通車輛的投入量，縮短高峰時段的發車間隔，提高運送能力。比如，軌道交通1號線火車站以北路段可以通過縮短列車發車間隔，提高運能，緩解目前擁堵。若已有軌道交通能力已經達到飽和仍不能滿足巨大客流需求，那么需要考慮建設新的線路，擴大客流走廊的運輸能力。

新線路的形式可加以兩方面考慮。一是工程允許條件下增加軌道交通復線，開行多股道軌道交通，既可增加軌道交通運能，又可開行大站停車提高運行車速，這種形式對地下空間要求較高，建設難度較大；二是在路面或高架建設新形式交通方式，斷面運能應達到1萬人次/小時以上，這種形式對空間要求較高，若要達到運能和速度的要求，必須給與專用的通行路權。

3.提高公交專用道的平均運速

目前，公交專用道運行效率不高的原因有三個：一是社會車輛駛入干擾公交車輛運行；二是公交專用道上停站時會公交車輛相互干擾影響速度；三是交叉口較多，同時受到社會車輛右轉影響，公交車輛在交叉口處難以實現優先。因此，需要對公交專用道系統進行整體整治，提升運行車速。

首先，加強對于社會車輛駛入公交專用道的管理力度，采用信息化等手段進行執法，提高懲罰力度。其次，對公交專用道建設，進行系統性優化，公交專用道建設不僅僅是在道路上劃出公交專用車道，還需要對于車站、途徑交叉口進行優化設計，減少公交車之間、公交車與社會車輛之間的干擾。再次，提高交叉口通行優先，根據道路實際情況，細化交叉口信號控制方案。

（三）建立長效財政補貼機制，破解公交市場化與公益性的矛盾

由于公共交通一定程度的公益性質，需要政府給企業一定的補貼，但是從激勵企業提高運行效率和政府承擔能力角度，公共交通成本又不能由政府全部承擔，因此，適度的財政補貼是協調公交市場化和公益性矛盾的關鍵。

1.現狀分析

目前，上海對于公共交通的補貼主要給與公共汽電車行業補貼，對于軌道交通給與少部分補貼。以2011年為例，市級財政給與公共汽電車行業補貼約42.2億元，給與軌道交通行業補貼約3.1億元。對于公共汽電車行業的補貼方式采取專項補貼，補貼主要有燃油補貼、車輛更新折舊補貼、線路變更補貼，以及政府購買服務的換乘補貼、老年人乘車補貼等。

財政補貼金額逐年增加，近五年（2007～2011年）市級財政給與公共交通的補貼金額約是前五年的7.5倍。由于政府財政的大力支持，近年來公共汽電車的車輛更新力度較大，乘客乘坐的舒適性得到了明顯改善。同時，享受政府購買服務的人次不斷增加，2011年享受老人免費乘次約2.1億，優惠換乘約9億人次。

在政府補貼金額不斷增加的同時，運營企業面臨著嚴重虧損。一方面票價多年未變，而公交的客運量增長緩慢；另一方面成本大幅增長，包括燃料成本、車輛成本、勞動力成本等都大幅度上升。

可見，未來政府將要承擔更多的補貼金額，一方面公共汽電車行業補貼金額增加，另一方面隨著軌道交通更多線路的投入使用，軌道交通行業也將面臨虧損問題，需要政府的補貼。

2.建立標準成本補貼機制

現狀采取的項目補貼方式，是在政府和企業之間信息不對稱，難以區分公益性和市場化條件下的方式，從根本上看不具長效性。首先，政府應給予的補貼份額、企業應承擔的成本以及乘客應承擔的票價之間界限不明；其次，現有的信息技術水平有限，核對企業實際運營成本和監督服務水平難度較大。

標準成本是指根據車型不同制定出合理的公認的公交標準運營成本，然后根據公交公司提供的不同車型的車公里數，計算出該公司所花的標準總成本。根據特定時期公交行業的公益性水平（政府補貼占標準成本的比例）核算政府應給與企業的補貼金額。企業的實際運營成本低于標準成本的，企業將獲得盈利，反之則存在虧損。在票價相對穩定的情況下，這種機制將激勵企業一方面提高運行效率降低成本，另一方面提高服務水平吸引更多客流增加票款收入。政府也可以更明確、更有依據地提高公益性水平。

該種補貼機制需要以下四個條件：一是成熟完善的成本規制，二是高水平的信息化系統，三是制定相關的獎懲機制，四是票價根據標準運營成本變化的調整機制。

（四）加強宣傳教育，提高司售人員的職業道德水平和乘客的文明素質

加強對公共交通行業員工的培訓和教育，提高專業素質，同時，建立獎罰機制，鼓勵員工文明操作，特別是公交車駕駛員文明駕車。進行全社會宣傳，引導市民選擇公共交通出行，在乘坐公共交通時文明乘車，使得“公交優先”成為全社會共同的責任和義務，創造可持續的城市交通模式。

參考文獻：

[1]上海市城市綜合交通規劃研究所.上海市綜合交通年度報告2001[R].上海：上海市城市綜合交通規劃研究，2001.

[2]上海市城市綜合交通規劃研究所.上海市綜合交通年度報告2011[R].上海：上海市城市綜合交通規劃研究，2011.

[3]上海市城市綜合交通規劃研究所.上海市第三次綜合交通調查[R].上海：上海市城市綜合交通規劃研究所，2005.

[4]上海市城市綜合交通規劃研究所.上海市第四次綜合交通調查[R].上海：上海市城市綜合交通規劃研究所，2010.

責任編輯：張煒