統一城鄉人力資源市場建設對策研究

王陽

【摘要】調研發現，統籌城鄉勞動就業的政策法規體系基本形成，多元化的市場服務平臺基本建立，城鄉一體、以鄉為重的就業工作機制基本形成。但是，統一城鄉人力資源市場還存在一定問題。應通過繼續推進經濟發展彌合城鄉差距，同時加快人力資源市場立法，完善公共服務制度，促進就業創業機制，以實現城鄉勞動者的平等就業。

【關鍵詞】城鄉統籌 人力資源市場 勞動就業 公共服務

統一城鄉人力資源市場發展的現狀

統籌城鄉勞動就業的政策法規體系基本形成。相對完善的統籌城鄉勞動就業的規章和政策性文件法規政策，是各地人才市場和勞動力市場管理的法律法規政策依據。截至2012年9月，南寧市構建了由60多個政策文件組成的全方位鼓勵、補貼、扶持創業的政策體系，取消了企業用工先城鎮后農村的歧視性規定、農村勞動力進城就業的限制性政策，以及向用人單位收取使用農民工管理費；調整和修改了包括戶籍、教育、社會保險、醫療衛生、土地、城鎮規劃等31項與農村勞動力轉移就業相關的政策。泗水縣擁有農村人口54.64萬人，占全縣總人口近90%，結合地區實際，出臺了《泗水縣關于就業再就業人員申請減免稅管理辦法》、《泗水縣大學生創業引領計劃實施方案》等政策措施，在支持就業困難群體就業和創業上增加財政投入。

多層次、多元化的市場服務平臺基本建立。人力資源市場主要以原政府人事部門所屬的人才市場和原屬勞動部門的勞動力市場（人力資源市場）為實體。前者擁有一定數量的各種性質和層次的人才服務機構，后者依托各級勞動保障部門實現區域各地全覆蓋。目前，南寧市123個街道（鄉鎮）、331個社區、全市1395個行政村全部建立勞動保障事務所（站）；泗水縣13個鄉鎮（街道）社會保障服務站實現“組織、人員、工作、場地、經費、制度”六到位。

城鄉一體、以鄉為重的就業工作機制基本形成。統一城鄉勞動就業的重點在于調整農村生產關系和社會關系，而一切工作的基礎有賴于全面掌握農村勞動力資源狀況。2007年，南寧市在12個縣區進行了農村勞動力資源調查，掌握了全市120萬戶農村勞動力資源和外來勞動力的就業情況，并建立了農村勞動力資源庫。泗水縣從1998年開始推進政府引導的農村勞動力轉移就業工作，建立了農村勞動力務工信息統計和動態監測制度。

統一城鄉人力資源市場面臨的主要問題

法律法規不健全，政府就業公共服務職能缺位。《就業促進法》提出要整合人才服務機構和勞動力服務機構；《關于進一步加強公共就業服務體系建設的指導意見》要求原地方人事、勞動保障部門的就業和人才服務管理機構合并為公共就業服務機構。顯然，《廣西人才市場管理辦法》等文件已不適應形勢要求。

此外，支持和鼓勵人力資源服務業發展的政策有待加強。2012年，泗水縣“就業難”和“用工難”并存，就業困難群體年齡偏大，缺乏就業技能，而紡織、服裝、食品加工等勞動密集型行業的年輕女工缺口大。反映在公共就業服務問題上表現為：一是缺乏培育扶持人力資源服務業發展的普惠性政策。二是缺失政府購買經營性人力資源服務機構從事公益性公共服務的政策。三是機構設置不健全，工作有盲點，廣西人力資源市場人員大多沒編制，還有3個縣及90%的鄉鎮沒有建立人力資源市場。

制度性缺陷阻礙人員流動，各種分割現象并存。在城市內部，不同體制單位間的人力資源流動不暢。廣西現階段面臨的問題，一是體制內勞動者在薪酬收入和福利待遇上一般要優于體制外勞動者。二是社會保險轉移或銜接不暢，戶籍關系遷移困難。三是醫療、教育、文化等公共服務的地區間差別過大。

在城鄉之間，農村勞動力因為戶籍身份的“阻隔”，仍存在就業不穩定。泗水縣目前有90%以上的農村勞動力在省外務工，主要在膠東沿海、長三角、陜西、山西等地區從事建筑業工作。由于與務工地城市居民存在身份差異，制約了轉移就業積極性。

同時，人力資源服務市場也存在體制性分割。雖然人事廳與勞動和社會保障廳已經合并，但人才市場與勞動力市場仍然分離，再加上教育部門的畢業生市場，三個市場的服務對象趨同，業務范圍與本級行政部門交叉重復，造成資源浪費。

市場服務能力與服務需求尚存在較大差距。主要表現為：公共服務條件不足，方式粗放，質量偏低，人員素質不足。廣西公共服務經費投入有限，制約服務質量提升。此外，還缺乏知名服務機構和高端服務產品。最后，服務人員隊伍年齡偏大、素質不高。

人力資源市場功能不健全，監督管理力量薄弱。一是規模有限。2011年，全國共有人才服務機構7000多家，從業人員近6萬人，而廣西僅有124家，從業人員660多人。絕大部分縣級機構人員1～3名，除了管理流動人員的人事檔案外，難以開展社會化的人才服務業務，主要業務量大大低于全國平均水平。

二是功能不完善。廣西五級人力資源市場還未完全聯網，網絡平臺的便利功能沒能充分發揮。全區只有少數幾個機構可以實現規范化服務，尚無法確定一項統一的服務標準。

三是監督管理力量薄弱。廣西市場監督管理隊伍建設較晚，一些地級市也沒有專職的執法人員且執法手段單一，各類侵權違法事情屢有發生。泗水部分使用農村勞動力企業的報酬偏低，加班普遍且并未全員參保。

對策建議

從總體看，導致城鄉人力資源市場割裂的體制因素正在被打破，但體制性癥結“余溫尚存”，主要體現為：一方面，政府履行就業公共服務職責不到位，難以與人力資源市場供求雙方的需要相吻合，另一方面，人力資源市場管理體制與市場化進程不協調，公平的市場環境難以形成。為此，提出以下建議：

推進經濟發展，縮小城鄉差距，擴大就業總量。一是采取更有力的政策措施發展地方特色產業，發展民營經濟特別是民營中小企業，發展勞動密型產業和第三產業。二是按照企業向園區集中的思路，重點推進重大產業項目建設。緊密結合項目和企業需求，指導就業服務機構、人力資源市場、職業培訓基地等與開工項目和企業建立勞動用工對接機制。三是推動農業產業化發展，鼓勵工商資本、民營資本、外商外資進軍農業領域。加大對農業龍頭企業的扶持力度，加快農業示范園區和農產品生產基地建設。四是加強農村公共服務設施建設。全面推進公共衛生服務體系建設和重大疾病防控體系建設，大力發展農村衛生服務體系及構建三級醫療衛生服務網絡。

加快人力資源市場立法，實現城鄉勞動者平等就業。一是實行城鄉統一的就業政策。農村勞動力依法享有和履行與城鎮職工同樣的勞動權利與義務，取消農村勞動者進城的各種限制政策。二是提供城鄉統一的就業公共服務。對國家法定勞動年齡內的本地勞動者，以及經勞動預備制教育培訓合格的本地農村初次就業者，統一發給《就業失業登記證》。實行城鄉一體的人力資源統計與信息發布、就業服務與政策法規咨詢。三是穩步推進人才市場、勞動力市場逐步整合為統一規范的人力資源市場。清理和完善原有人力資源市場相關法規政策，制定地方性的《人力資源市場管理辦法》及其實施細則，加強經營性人力資源服務機構的監督和管理。

完善公共就業服務制度，健全就業工作基層平臺。一是完善縣（區）人力資源市場、街道一站式服務大廳建設和重點鄉鎮人力資源市場建設，加強市→縣→鄉鎮（街道）→社區（村）四級公共就業服務信息網絡建設，及村級兼職勞動保障信息隊伍建設，逐步實行持證上崗制度。二是促進人力資源服務業發展。制定和推廣人力資源服務標準和從業人員資格認證管理辦法，按本地人口的一定比例確定機構人員編制，完善“服務、培訓、維權”“三位一體”工作模式。三是拆分公共服務與經營服務，推動各地人社部門所屬的市場經營性機構改革，實現其與所屬部門脫鉤。探索鼓勵各種社會資本進入人力資源市場的辦法，加速人力資源市場與網絡、傳媒、會展、咨詢等服務業的融合。

加強區域性人力資源市場建設，構建就業援助長效機制。一是依托區域經濟帶的輻射帶動，形成跨區域合作項目，健全專業和高層次人才市場，加強區域間、與港澳臺地區及與周邊國家人力資源市場的交流合作。二是做好就業援助與培訓工作。掌握返鄉農民工實情，細化和完善降低小額擔保貸款門檻、各類創業基地的認定和扶持、相關稅費減免、創業扶持等政策。跨系統整合教育資源，大力開展適應產業發展要求的就業培訓。三是建立完善外派勞務人員服務機制。加快建立區域間勞務用工合作機制，在勞務人員主要輸入地設立外派勞務辦事機構。勞務輸出辦事機構要做好雙向對接、市場調研、信息收集以及為務工人員協調勞務糾紛，提供法律咨詢等服務。

（作者單位：國家發展和改革委員會社會發展研究所；本文系社會發展研究所2012年基本科研業務經費課題“城鎮化進程中人力資源市場一體化研究”的部分研究成果）