我國旅游業稅源管理存在的問題及對策研究

石英

【摘要】 隨著居民收入水平的不斷提高，追求高品質生活的理念已被越來越多的人所接受，旅游消費已由過去少數人的奢侈消費，逐漸轉變為大眾平常消費，旅游業因其廣闊的發展前景和巨大的經濟效益，目前已成為政府乃至民間投資開發的重點產業。但稅務機關對旅游業稅收征管的某些環節，仍存在不少漏洞，稅源未得到有效監控。文章審視了旅游行業稅源管理方面存在的問題，提出加強旅游業稅源管理的對策，強化對旅游業稅源的征收管理。

【關鍵詞】 旅游業； 稅源管理； 對策分析

隨著居民收入水平的不斷提高，追求高品質生活的理念已被越來越多的人所接受，旅游消費已由過去少數人的奢侈消費，逐漸轉變為大眾平常消費，旅游業因其廣闊的發展前景和巨大的經濟效益，目前已成為政府乃至民間投資開發的重點產業。但目前稅務機關對旅游業稅收征管的某些環節，在管理上仍存在不少漏洞，稅源未得到有效監控，應征稅收“逍遙”于稅源管理之外，流失于有形無形之間，因此應審視旅游行業稅源管理方面存在的問題，采取及時有效的應對策略，強化對旅游業稅收的征收管理。

一、我國現行稅收政策對旅游業征稅之規定

根據2008年11月5日國務院第34次常務會議修訂通過的《中華人民共和國營業稅暫行條例》及其《中華人民共和國營業稅暫行條例實施細則》等規定，旅游企業提供旅游業勞務，按照營業額和適用稅率計算應納營業稅稅額。我國的旅游業分為兩類：一是注冊為旅行社的公司；二是以旅游景點服務的公司。對不同的公司應采取不同的稅務政策。

對注冊為旅行社的旅游業務是指營業稅“服務業——旅游業”稅目規定的征稅范圍的業務，即為旅游者安排食宿、交通工具和提供導游等旅游服務的業務。旅行業的營業稅計稅依據，按照營業稅政策，是旅行社組織旅游團在中國境內旅游的，以收取的旅游費減去替旅游者支付給其他單位的房費、餐費、交通、門票和其他代付費用的余額為應納稅營業額；旅游企業組織旅游者在境內或出境旅游，改由其他旅游單位或個人接團的，以全程旅游費減去該接團單位或個人的旅游費后的余額為營業額。

對以旅游景點服務的旅游業，從事旅游景點經營取得的門票收入，按照“文化體育業”稅目征收營業稅等地方各稅；而對在旅游景點的特殊經營要分別不同稅目、不同稅率征收營業稅等地方各稅：如在旅游景點經營游藝項目，如射擊、蹦極、卡丁車等取得的收入按“娛樂業”稅目征收營業稅；在旅游景點經營潛水、照相、服裝出租等取得的收入按“服務業”稅目征收營業稅；在旅游景點從事索道、游船和電瓶車等經營取得的收入按“服務業”稅目“旅游業”子目征收營業稅。對從事旅游景點經營的單位和個人返還給旅行社或導游的傭金、回扣，不得從計稅營業額中扣除。行業計稅依據的特殊性為稅收管理帶來許多問題，對其稅收管理秩序亟待加以規范。

二、對注冊為旅行社企業的稅源管理存在的問題分析

（一）企業隨意擴大營業稅扣除項目以達到少納營業稅的目的

企業隨意擴大營業稅扣除項目以達到少納營業稅，旅游企業普遍走入了將營業稅扣除項目等同于營業成本的誤區，在計算營業稅時將本單位發生的費用全部或部分計入這個科目，多列扣除項目。多列支出、少計收入，稅務部門也很難核準其成本和費用，對該行業的稅收難以控管。企業將導游的交通費、電話費、補助費，發放給旅游者的旅游包、帽、紀念品，本單位招待相關單位和個人的業務招待費等均視作扣除項目，使計稅營業額大大縮水。營業稅扣除項目金額明顯偏大，除多列的扣除項目外，還有不排除虛列的扣除項目部分，如利用正規的景點門票、車船票、飛機票等入賬多列支出。對各種返還款、獎勵并未區別不同情況進行相應的財務及稅收處理，如未沖減營業成本，未轉營業外收入；企業在向旅游服務中心或旅游景點購票享受優惠價時，以票面全額入賬，虛增營業成本；在勞務已提供而款項未收取時，未將應收未收款項列作營業收入，而相應的費用均已作為營業成本入賬，造成收入與成本的不相配比；一些企業借口組、接團收入需等對方單位付款后才能確認，延遲收入入賬時間；一部分旅行社在接團時組團方或游客并不需要發票時不開發票，收入不入賬或少入賬，從而不計或少計收入。而對于這些行為稅務機關則無法核實，反映出旅行社營業稅政策漏洞大、管理難的問題，導致該行業實際稅負率偏低，不能體現稅收公平，不利于公平競爭。

（二）發票使用不規范，票據使用混亂

由于旅游業不是按票面額全額納稅，而是按收入扣除成本的差額納稅，容易出現發票填開混亂的問題。大多數旅行社均存在票據使用混亂現象，一是開具發票不規范。具體表現為：無開票日期、內容及付款單位名稱；未按實際經營業務填開經營項目，大部分單位存在開具會議費收入的行為，一種情況是旅行社組織的是旅游項目，取得收入后，開具發票時，根據客戶要求將經營項目開為會議費；另一種情況是旅行社單純提供組織會議勞務，但企業記賬時對兩種經營業務不分別核算，也不保留有關合同，全部按旅游收入申報納稅，既違反發票管理規定，又違反了營業稅政策，少納了營業稅。對旅行社的會議費收入，由于企業不能提供相關合同、協議，不能準確區分有多少是會議業務收入、多少是旅游業務收入，給稅務管理帶來一定困難，如果對會議費收入不能提供證明合同的，全額按服務業5%征收營業稅，也不盡合理，如果全額按服務業5%征收營業稅，部分收入存在重復征稅的問題，因為企業已按旅游收入減扣除項目金額作為計稅金額申報了營業稅。二是在成本、費用中用不合法憑證列支相關成本。主要表現為：白條支出，以企業自制的《××旅行社回程車（船、機）票證明單》代替正式發票。證明業務真實性的原始憑證或殘缺不全，或所載金額與記賬憑證不相一致，或明顯與所載業務無關。由于旅游業務涉及的景點門票、車（船、機）票數量眾多，客觀上造成企業搜集、粘貼困難，企業往往代表性地粘貼一張或幾張車（船、機）票或門票，其余以自制的《證明單》代替正式發票；另一方面，企業出于擴大成本的需要，也希望借機虛增費用。由此，造成該行業原始憑證管理的混亂。

（三）個人所得稅方面，導游收入不實，代扣代繳機制不健全

從導游的服務行為來看，導游的收入屬于向游客提供非有形商品推銷代理服務活動收入，雖然賬面收入的確沒有到達個人所得稅起征點，但大多數導游的實際收入中占比例最大的是通過拿回扣、多報支出等手段獲得的。由于點多面廣，收入較難掌控，因此對其個人所得稅的扣繳目前基本處于失控狀態。加之相當一部分旅行社的導游是兼職，這就更加給個人所得稅征收工作增加了難度。到目前尚未形成健全的代扣代繳機制和稅收管理措施。

三、對以提供景點服務的旅行企業稅源管理存在的問題分析

（一）旅游門票稅務監制實行不到位，客觀上為稅收流失開了方便之門

在旅游門票的稅務監制尚未實行的情況下，出現了如下弊端：一是旅游業本身存在多頭管理問題，文化局、文物管理所、建委、風景局、旅游局等都有自己的管理范圍和部門利益，形成職權分割、政出多門的狀況，在旅游收入的取得和旅游門票的印制使用上各行其事，為了調整利益關系，其各自的管理范圍也時有易手，加上未能實行旅游門票的稅務監制，勢必增加稅收管理的難度，使稅務部門對其旅游門票收入遠難悉數掌握和準確認定。二是個別旅游管理單位在門票收入的管理上，實行本單位人員承包、按月定額包干上交、溢余歸個人、不足罰款的辦法，用來調動工作積極性。對于這種情況上交單位的門票收入，稅務部門可以通過查賬得到了解，而對于留歸個人的部分就無從掌握了。三是個別旅游管理單位為了小團體利益，故意隱匿部分門票收入，收入不作賬面反映，存入單位“小金庫”待用，使這部分應稅收入在無監制門票控管的情況下難以被發現。四是在實行了旅游門票稅務監制的地方，門票收入的稅收管理從根本上得到了強化，稅收流失大為減少，但仍然面臨新的問題。這些問題往往與景區一些工作人員的不良行為相聯系：少許工作人員通過各種手段想方設法“回收”舊票，再出售給新的游客，形成門票的重復使用；還有工作人員對團隊旅游者許以少要票就收費優惠，或者無票者可護送進入全程游覽的承諾，于是在共同利益驅動之下一拍即合，形成票少客多、票實不符的現象，直接導致監制門票存根在反映計稅收入上的失真，造成應征稅收的流失。

（二）旅游基礎設施建設的涉稅管理不盡人意，實現的稅收難以及時征收入庫

旅游基礎設施建設的涉稅管理不盡人意，實現的稅收難以及時征收入庫，對旅游業相關產業（準旅游業）的管理失之偏松，稅款征收不到位，旅游業對當地餐飲、住宿、客運、商貿等相關產業有著明顯的帶動效應，尤其對旅游線路附近和旅游景點的相關產業效益拉動更大。每逢春、秋旅游旺季，各相關產業的經濟效益就大幅上升，這些相關產業的經營者多為實行定期定額征收管理的個體、私營業戶，由于稅務部門未能根據實際情況對稅收定額作出相應調整，仍然執行年初一定不變的定額標準，造成稅負偏低和稅收的應收未收。為改善旅游環境，各地投入大量資金加強旅游基礎設施建設，如興建賓館、飯店，興修旅游公路，架設空中旅游索道等等，由于投資主體多為政府部門或政府引資，在涉及建筑業營業稅等稅種的征收問題上，地方政府往往以資金緊張影響旅游業發展等為借口，對稅務部門施加壓力和行政干預，要求在稅收上讓步，使正常的稅收管理受阻，影響了稅款的征收入庫。

（三）對旅游業新的稅收增長點未能及時納入稅收管理，影響稅收收入

旅游從業者為了招徠和吸引游客，紛紛在出“奇”、創“新”上做文章，如生態游、探險游、民俗游、度假游、特色游等新的旅游項目不斷推出；如纜車游、舟船游、坐騎游等新的游覽方式不斷啟動；如舉辦祭祖、旅游節、文化節、登山節等大型旅游活動。這些都是時間集中，活動地點游客云集，商事猛增，應稅對象為日常的幾倍、幾十倍，按照稅務機關屬地管理的稅收慣例，主要活動地點的稅收只能由該地主管稅務機關征收，而主管稅務機關人員有限，管理力量不足，面對驟增的管理對象，雖然全體動員人人滿負荷工作在征收一線，也難以改變征納相比懸殊的局面，形成“管不過來”的境況，使不少稅收白白流失。而旅游景點地處偏遠、信息閉塞，加之旅游業從業者納稅意識差不進行主動申報等原因，致使稅務部門對新出現的旅游應稅項目不能及時掌握，稅收管理不能及時跟進，形成管理的“空當”；當稅務部門獲知情況時往往時過境遷，造成有的經營者因競爭淘汰已撤攤走人，稅款難以征收；有的經營者雖然繼續經營接受稅務管理，但因未稅經營時間較長應補稅數額較大，無力繳清稅款，形成欠稅，致使稅務部門被動地背上清欠的包袱，增加了工作難度，延緩了稅款的征收入庫。

四、加強旅游業稅源管理的對策

（一）加強申報管理，旅行社實行經營收入、扣除項目明細申報

旅行社實行經營收入、扣除項目明細申報，列明每次旅游收入和與之相應的營業稅扣除項目金額，對營業稅扣除項目金額明顯偏大的情況，視為異常，加強評估和稽查。一是對注冊為旅行社的企業在申報時先按《營業稅征收管理辦法》及《征管法》的規定實行核定征收方式，采取核定扣除額的辦法確定其付給與該旅游行為相關的其他單位的房費、餐費、交通費、門票和支付給其他接團旅游企業的旅游費，扣除率為65%～75%，其計稅營業額=營業收入×（25%～35%）。先申報地方各稅，按季度進行單個旅游合同核實扣除項目金額，多退少補的稅務管理方式。同時加強旅行社的財務核算管理，規定企業必須保存旅游合同兩年以上，合同中必須列明組織旅游團的具體時間、人數、行程、主要費用標準及其他收費、其他代付費用等項目及相應金額等，以備稅務機關在核實其收入、成本支出等情況時有據可依。二是對以提供景點的旅行業的企業稅務管理，以旅游門票稅務監制的方式，要求企業的門票都要到稅務機關領用，以收入按月申報，同時加大對新開發旅游項目從業者不進行納稅申報的處罰力度；加強與相關部門及協稅護稅組織的聯系，建立極度靈敏的旅游涉稅信息網絡，以確保稅務部門對旅游業新稅收增長點的及時介入管理。

（二）加強發票管理

加強發票管理，旅游企業入賬原始憑證比較混亂的現象，建議企業取得的景點門票價款可由景點管理部門統一開具服務業發票以替代目前通行的小票。如此，既可克服當前由于門票太多帶來的搜集、粘貼方面的困難，又可切實加強企業的成本控制。稅務部門對旅行社發票領購、開具、使用情況進行定期評估，加強核查力度，建立納稅人購領發票的監控和審核機制，稅務部門應為每家旅行社建立發票領售臺賬，認真審查其發票填開范圍及填開內容，掌握其發票填開金額；管理部門或稽查部門根據臺賬登記情況核查其發票填開金額和賬面收入是否一致，看是否有收入沒入賬的情況，確保旅行社收入入賬真實。將違規使用發票的現象從源頭開始管理，加強對企業發票繳銷的檢查，對旅行社各種違章填開發票的行為，加大處罰力度。企業必須嚴格遵循《發票管理辦法》的有關規定，及時、完整填開發票，對所有成本費用支出，一律要求憑取得的合法原始憑證方可作為稅前扣除依據。

（三）全面實行旅游門票的稅務監制

旅游門票收入是旅游業的一項主要應稅收入，因此要盡快全面實行旅游門票的稅務監制，對旅游單位原有門票庫存較大的問題不能無限期遷就，應明確定出短期內取消舊票的時間表，并要求其停止舊票的印刷；對旅游用票部門不論其門票收入管理運作模式如何，一律采取稅務機關監制門票，避免留下門票監制的空白點。對監制門票“變通”使用的違法行為，要通過宣傳發動公眾監督舉報，并給予嚴厲打擊；同時對門票收入的應納稅額實行依票核定“雙線”管理，即通過調查測算其門票收入情況，由稅務部門核定其每月或每季的應納稅額，如依票計算的應納稅額高于核定數，則依票征收；如低于核定數，則應以核定數征收入庫。這樣既可以發揮“以票管稅”的作用，又可以減少用票過程中不規行為導致的稅收流失。

（四）加強對導游、司機等人員的個人所得稅控管納入日常管理

導游、司機等人員為雇傭單位提供服務活動取得傭金、獎勵和勞務費等名目的收入，不論該收入采用何種計取方法和支付方式，均應計入該導游的當期工資、薪金所得，按照規定計算征收個人所得稅，其納稅地點為導游、司機等人員的雇傭單位機構所在地。而各個景點及購物點是旅游行程的必經之路，對這些企業，稅務部門應及時做好相關稅收政策宣傳，使他們切實履行各類回扣、返回款的個人所得稅代扣代繳義務。同時充分調研旅游行業導游、司機等人員收入狀況，在測算出導游、司機等人員個人所得稅平均稅收負擔率的基礎上，確定導游、司機等人員個人所得稅征收率，對導游、司機等人員的個人所得稅實行核定征收。

（五）加強對企業所得稅稅源監控

加強旅游企業納稅評估，對賬面長期虧損和達不到平均利潤率以及財務核算不健全，賬證混亂，收入、成本核算明顯不實的旅行社，稅務部門應會同旅游局、旅游公司、旅游購物中心等旅游行政管理部門，掌握旅游行業的平均利潤狀況，測算出平均稅收負擔率，對企業所得稅實行稅源監控，對賬面長期虧損、達不到平均利潤的旅游企業，其企業所得稅按《管理法》的有關規定由稅務機關采取核定征收或定率征收的辦法。加強稽查，定期開展專項稽查，對個別偷稅、逃稅嚴重的企業和個人，加大打擊力度。針對旅游業相關產業的特點，要對旺季稅收定額進行及時調整，以合理稅負，增加收入；同時，為搞好大型旅游活動的稅收控管，應充分發揮部門整體優勢，在大型旅游活動期間，應從其他管理單位調集更多的管理力量，協助主管稅務機關做好管理工作。

（六）加大旅游行業稅收政策宣傳力度，及時將有關政策宣傳到位

旅游企業反映對稅收政策了解不夠透徹、深入，對營業稅扣除范圍、個人所得稅代扣、企業所得稅納稅調整項目等政策不甚明了。稅務機關應加大宣傳力度，加強行業管理，提高自身職業素質，增強旅行社及導游的自覺納稅意識，鼓勵、督促納稅人自行申報，并建立舉報獎勵制度，形成人人協稅護稅的社會環境；同時對個別偷稅、逃稅嚴重的企業和個人，要加大打擊力度，該吊銷執照就吊銷執照，該移交公安部門追究刑事責任的就移交，決不能手軟。通過稅務管理員主動和強化稅收宣傳，取得當地政府對稅收工作的理解和支持，有效化解征收工作中的阻力，積極推進依法治稅，把包括旅游基礎設施建設在內的各項稅收及時足額征收入庫。

【參考文獻】

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