我國區域經濟發展的財稅特征及其對策

張偉

摘要：區域經濟發展不平衡是各國經濟發展過程中不可逾越的經濟發展階段。無論是發達國家還是發展中國家，在其經濟 發展過程中，都曾有過不平衡發展和不同程度的地區差距問題。為解決區域經濟發展不平衡問題，我國應實施以財稅 政策為主的區域經濟發展政策，采取有效措施促進我國區域經濟的均衡發展。

關鍵詞：區域經濟；發展；財稅政策；選擇

一、我國區域經濟發展差異

不平衡的區域經濟發展以及地區經濟差距的存在，是造成在經濟發展過程中不可逾越的經濟發展階段，無論是處于發達國家還是發展中的國家，在經濟發展的過程中，都會出現不同程度的地區差距及不平衡發展的問題，我國同其他國家相比，在區域經濟發展的不平衡性和地區經濟差距問題上表現的更為突出。

國家內部的區域差異是指，某些區域比其他區域有更快的增長速度、更高的經濟發展水平和更強有力的經濟實力，促使空間上呈現出發達區域與不發達區域并存的格局，即區域經濟發展的不平衡性，而這種不平衡性正是我國區域發展的基本現狀。伴隨著改革開放以來，我國采取了梯隊推移式非均衡發展策略也就是說允許一部分地區先富起來”，這一策略使得東部沿海和中西部地區在經濟發展上存在巨大差異。

東、中、西部三大經濟地區其經濟發展的不平衡性是我國區域經濟發展的不平衡的基本特征之一。在整個區域經濟發展的過程中，財稅政策起到了十分積極的作用。因此，應從我國區域經濟發展的差異性出發就總體看，其經濟發展水平較高的是東部沿海地區，而經濟發展水平比較低的是中西部地區，尤其是地域遼闊的西部地區經濟發展水平最低。就發展水平最低這一狀況及造成我國現階段區域經濟發展不平衡的主要因素，是西部的地區經濟發展水平的滯后。當然，造成我國西部地區經濟發展水平滯后的原因是多方面的：如有東西部經濟發展的歷史原因形成的差距以及西部地區地處內陸、交通不便、信息閉塞等一系列對西部經濟發展形成的制約及客觀方面的諸多原因，也與我國政府制定和實施的經濟政策，特別是財稅政策有關。不可否認，近些年來，中央政府也采取實施了相應的產業政策、投資傾斜政策、財政轉移支付制度等一系列多種措施，只有加快中、西部地區的經濟發展，才能實現區域經濟協調發展以縮小我國經濟發展差距。實際上，我國目前地區間經濟發展差距，東部地區和中、西部地區之間經濟發展差距并未因此而縮小，反而還有進一步擴大的趨勢，而巨大的區域經濟發展差異是困擾我國經濟發展的關鍵問題所在。因此，從財稅政策角度考察區域經濟發展的不平衡問題，就顯得尤為必要。

財稅政策不僅在區域經濟發展中起著重要作用同時在區域經濟發展扶持方面也發揮了巨大的作用。主要有以下兩個方面的表現。

一是區域經濟的發展在稅收政策下能夠創造良好的社會環境。公平合理的稅收政策不僅能夠為區域經濟發展營造一個寬松的發展環境，而且能夠為投資者提供一個較好的投資環境。并且通過一定的稅收優惠政策能夠形成一種導向力，增加投資者的投資興趣。

二是有效抑制發展差距的手段——財政轉移支付制度。目前區域經濟發展差距是世界各國共同面對的問題，通過財政轉移支付制度撥付一定的資金支持，可以增強該地區的資金籌措能力，這在一定程度上能夠有效地加快落后地區的發展，緩解或縮小地區間經濟發展的差距。

二、在協調區域經濟發展方面我國現行財稅政策存在的主要問題

就目前在協調區域經濟發展過程中，財稅政策作為宏觀調控手段之一，是政府作用于經濟的重要手段。由于政府對區域經濟發展的協調，通常是通過對財政資源這種公共品在各區域經濟發展過程中的動態配置來實現的，財稅政策是政府配置財政資源的制度基礎。財稅政策是政府為滿足社會公共需要而對一部分社會產品進行集中分配所采取的宏觀調控措施。一方面，作為政府分配財政資源的依據，實現著政府在各區域公平配置財政資源的功能；另一方面，它為各市場主體提供市場信號，借助市場信號影響區域市場主體的行為，最終引導資源、要素和產品在區域之間重新配置，以縮小由于資源稟賦、歷史原因及市場機制自發作用而形成的地區經濟差距。由此可見，財稅政策對于區域經濟的干預不是取代市場，而是在市場調節的基礎上，針對市場機制在區域經濟發展中的失靈領域進行調節和引導，是運用政府和市場“兩只手”，保持發達地區經濟持續增長，促進落后地區經濟發展、實現區域經濟協調的重要工具。但是，由于我國現行財稅政策存在問題的限制，降低了其在協調區域經濟發展方面作用的發揮，其突出體現在分稅體制不完善、財政轉移支付制度不規范、稅收優惠政策不合理等方面，具體包括以下幾個方面：

(一)財政政策方面

1.當前就轉移支付制度存在的問題。其在94年我國推行的分稅制改革中，中央按“基數法”進行稅收返還和體制補助，由于東部地區擴張基數的能力遠遠高于中西部地區與財政收入基數低的中西部形成鮮明對比，這樣經濟發達的東部地區自然接受的返還就多，經濟欠發達的中西部地區則取得的返還就少，這種稅收返還未能發揮它在協調區域經濟發展中應起到的作用，致使富的地方愈富，窮的地方更窮，不僅未能解決由于歷史原因造成的地區財力分配不均和公共服務水平差距過大的問題，加劇了地區間的差距。

2.財政所投資資金主要來源于政府財政資金和國債資金，其融資渠道單一，資金規模較小，且資金使用的政策性不強，投資結構不合理，投資效益低。

3. 不規范的專項撥款和結算補助分配辦法，其隨意性大，分配結果使東部經濟發達地區反而得到更多的撥款，不但未能解決公共服務能力均等化問題，落后地區經濟發展的不平衡現狀沒有得到緩解反而使東西部差距進一步擴大。

(二)稅收政策方面

由于在地方稅制及稅收優惠政策、資源稅、生產型的增值稅等現行稅收制度上存在的明顯缺陷，使得統一的稅制在不同的地區產生了不同的稅負效應，影響了區域經濟的協調發展，不合理的稅收政策對地區間經濟發展差距甚至起到了“逆向調節”的作用。

1. 不合理的地方稅制設計。地方稅制不光是地方政府取得財政資金，支持經濟發展的制度基礎，也是促進區域經濟發展調節政策的重要組成部分。但是，由于我國現行地方稅制設計不合理性，嚴重制約了其對區域經濟發展所具有的調節作用的發揮。具體表現在如下兩個方面：一方面是現行稅收制度中作為以第三產業為主要稅源的營業稅是地方政府的固定收入，其區域產業結構愈高級化，該區域經濟發展水平就愈高。由此可見，經濟發展落后、地區第三產業不發達，稅源極為有限，是造成地方財政收入不足的根本原因；另一方面地方政府既沒有獨立的地方稅收立法權，也沒有獨立的稅收減免權，不利于調動地方積極性，這嚴重制約了地方資源配置效率。雖然《中華人民共和國稅收征收管理法》中賦予地方政府一定的稅收減免權，但在具體實踐中，由于稅務部門及各地方政府沒有權限依據經濟發展現狀對稅收政策進行調整，導致稅收政策中存在的制度性缺陷不能得到及時的糾正和調整。

2.在稅收政策的調整下并沒有使中西部獲得比東部地區更多的稅收優惠，西部地區的稅負仍然重于東部地區。綜觀我國已付諸實施的無論是西部大開發中的稅收優惠政策，還是振興東北老工業基地中的稅收優惠政策以及中部崛起中的稅收優惠政策，它們無一不是從我國東部開發中所實施的稅收優惠政策中移植過來的。這些稅收優惠政策之所以在東部經濟發展中起到了至關重要的作用，是由于這些優惠政策東部享有，而中西部不能分享所造成的。這些優惠政策從東部移植于中西部時，東部地區并不喪失對這些稅收優惠政策的運用權。況且現行的稅收優惠政策沒有體現出其產業導向，對國家需要優先發展的產業和經濟欠發達地區并無特別的鼓勵及措施，對產業結構的引導能力不強。目前，西部地區迫切需要發展的是交通、能源、原材料等基礎產業以及高科技產業，而現行稅收優惠政策行業傾斜度卻明顯不夠。因此，寄希望于現行稅收優惠政策來實現縮小東西部經濟發展差距，促進區域經濟協調發展就顯得力不從心。

3.現行稅制結構存在的問題。94年稅制改革后，“生產型”增值稅使資本有機構成高的產業的稅負重于其它產業。我國西部地區優越的自然資源條件，形成了以資源開采、重工業等為特色的產業布置格局；加之對“生產型”增值稅轉型試點改革的優惠措施，時至今日還沒有惠及到西部地區，所有這些，都使得西部地區產業稅負增加，從而不利于西部優勢產業的發展。同時，現行的資源稅制度由于稅率過低，征稅范圍有限，加之政府對資源產品所實行的價格管制等。這種粗糙的資源稅制度造成了自然資源的巨大浪費，同時也不利于西部地區資源優勢轉化為經濟優勢和財政優勢。綜上所述，新稅制實行以后，中央財政在全國財政中比重大幅度上升，而中西部地區所獲得的稅收返還在全部稅收返還中所占比重下降，表明中西部地區相對較重的財政稅收負擔不但沒有得到減輕反而進一步加重。中西部地方財政困難較大，不像東部地區財政那樣對企業進行較多的稅收返還，因而中西部地區企業所承擔的實際稅收負擔也就相對較重。在各地以稅收返還政策吸引外部投資的競爭壓力下，中西部地區的地方財政本已入不敷出，造成企業拿不出較大力度的稅收返還措施。顯然，這樣的稅收政策強化了東部地區特別是沿海地區的積聚效應，加大了東西部地區的經濟發展差距。

三、促進區域經濟協調發展的財稅政策選擇

(一)建立規范的轉移支付制度

1.建立有效的中央財政轉移支付制度。我國實行的分稅制財政體制，主要是以中央財政收入占全國財政總收入的比重來衡量中央與地方的分權情況，其一般也作為中央調控能力的標志；同時這個指標也以全國財政收入占GDP的比重為參照。全國財政總收入占GDP的比重在很大程度上是指各級政府所取得公共物品占社會物品總額的份額，是國家汲取能力的標志，也是國家行政的物質基礎。從理論上講，這兩個比重組成的曲線圖一般來講是不會出現交叉的，假如交叉情形出現，只能說明財稅體制安排出現了問題：即或是中央財政集權過度，或是分權過度；或是國家汲取公共物品能力過強，或是偏弱。所有這些都會影響到地方政府提供公共物品的能力和地區間的財政均衡，從而直接影響到轉移配置制度的實施。一般而言，中央財政只有在財政初次分配中占有較大的比重，才能保證有足夠的財力用于對地方的轉移支付，才能通過轉移支付逐步促進落后地區的經濟發展，逐步縮小地區差距。

2.建立以橫向均衡為首要目標的轉移支付制度。財政轉移支付包括縱向平衡和橫向平衡，前者是上級政府對下級政府的撥款，后者則是為保證各地方政府提供的公共服務水平基本均衡而給予的補助。事實證明，落后地區在基礎設施方面的投資需求量要比發達地區更大，與落后地區相比，發達地區的財政資金是遞減的，這就更加需要中央政府應從整體利益出發，借助轉移支付的方法在地區之間實現預算調劑，增加財政資金的邊際效用，以實現橫向均衡的目標。

(二)協調區域經濟發展的稅收政策選擇

1.優化地方稅制設計，擴大調節范圍，增強調節能力。首先，應確定地方稅種構成。在我國目前財稅體制條件下，應明確建立以營業稅和所得稅為主體，以財產稅和行為稅為補充的地方稅制度，這不僅可以理順中央和地方的財政分配關系，改善地方政府財政拮據狀況；而且有利于遏制地方政府借助不正當手段籌集財政資源。其次，賦予地方政府在地方稅種范圍內的相機抉擇的稅收決策權。既可以彌補我國當前的稅收制度缺陷，也可以調動地方政府積極性，提高稅收政策效率。

2.調整稅收優惠政策，建立以產業導向為主體的稅收優惠體系。稅收優惠要從傳統的以區域優惠為主轉向以產業優惠為主。改變我國目前實踐中產生眾多負面因素的區域導向稅收扶持政策，實行統一、規范的產業導向型稅收優惠政策。通過稅收政策和產業政策的相互配合，推動中西部地區的社會經濟發展。

3.以縮小各地區公共服務水平差距為目標，實行規范的財政轉移支付制度、加大轉移支付力度、平衡各地區的公共服務水平，改善鄉村基礎設施建設、推進先進技術的推廣培訓等方面給予補助。

4.應高度重視稅收制度改革、優化稅制結構、調整優惠政策在促進地區經濟協調發展中的積極作用，減少或消除原有稅收政策對地區差異的擴大效應，從而改善落后地區的稅收環境，促進區域經濟的協調發展。構建服務型、社會型的公共財政體系是現行財政體制改革的基本目標，做到有效地積累財力、高效地處理社會事務。

5.優化稅制結構，適當降低落后地區稅負。一是對中西部地區實行積極有效的稅收減免政策，以中央稅的減免為主，真正體現國家對中西部等落后地區的實際扶持。如增加對落后地區的財政投資，使其保持較高的經濟增長率;增加對落后地區財政補助，減緩這些地區的財政壓力;二是進一步擴大增值稅轉型的試點范圍。使這項具有稅收優惠性質的政策及早惠及于西部地區。實現“生產型”增值稅向“消費型”增值稅轉型，在一定程度上可以刺激和鼓勵投資，給該地區創造一個經濟快速發展的環境；三是要實行吸引投資的稅收政策。對投資于中西部地區的企業，實行特殊的稅收優惠待遇。這里著重強調的是這種特殊的稅收優惠待遇，只能是投資于中西部的企業所獨享的。例如對外來投資者以來源于中西部的稅后所得再投資于中西部地區的，實行全額退稅的鼓勵政策等。四是完善資源稅制度。資源稅制度改革應遵循適當提高稅率、拓寬征稅范圍的思路。一方面利用資源稅稅負轉嫁功能，提高資源利用效率；另一方面利用資源稅的分配功能，改善資源產品生產地地方政府財政狀況，更好地發揮其在區域經濟發展中的調節作用，促進區域經濟協調發展。