規制民間金融之小額貸款公司

【摘要】在長期的改革開放之路上，中國作為傳統的農業大國一直在接受金融與經濟的考驗，隨著經濟的發展，矛盾已漸漸轉向了具有中國特色的中小企業，而民間金融正是制約中小企業發展壯大的瓶頸，由此為民間借貸的發展提供溫床。而今，民間金融已自成規模，如何在全球金融危機的大背景下規范民間金融，促進民間金融健康發展，為國民經濟的發展提供后勁。途徑之一就是將小額貸款公司推上時代舞臺，為此，結合民間金融試點的江浙小額貸款公司實際情況，對其發展和完善提出一些建議。

【關鍵詞】民間金融小額貸款公司村鎮銀行

一、激流勇進中的民間借貸

資金是一個企業賴以生存的血液，一個公司自創辦以來所面臨的核心問題就是融資，改革開放以來，中國民間已經積累了大量的財富，目前作為正規金融的補充，國內外學者對于民間融資的概念與形式，不同的學者有不同的界定。[1]但在涵蓋基本職能上還是存在著相當程度的相似性。民間融資通常被定義為處于國家政府政策管制之外的與正規金融相對應的，以營利為目的的一種融資活動；是以非正規金融組織之外的組織和個人為主體，以快速融通資金為目的，公民個人之間、個人與企業之間，企業與企業之間以及與其他組織之間進行的直接融資活動。

民間金融的存在和發展有其歷史的必然性。是歷史、文化和現實因素等外在因素與內在因素共同作用下的產物，民間借貸活動體現出支持資金使用者創業和發展壯大的現實功能，促進和帶動了區域經濟發展。例如溫州，2011年官方統計民間資金約在4500億至6000億之間。[2]民間融資已成為民營企業的生命線。但是，民間金融由于其自發性和分散性，它的投向易游離于國家宏觀調控政策之外，在一定程度上會削弱宏觀調控的效果。同時，由于立法、監管的滯后，導致民間金融蘊藏著巨大的風險，嚴重擾亂了國家金融秩序。

二、解決民間金融的途徑之一——小額貸款公司

由于民間金融長期游離于政府監管之外，造成民間金融的信用品質難以保障，制約了其發展，因此，民間金融的正規化是重要舉措，首當其沖的就是引導小額貸款公司。

(一)小額貸款公司概念

小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織依法投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的內資有限責任公司或股份有限公司。[3]小額貸款公司如果是有限責任公司形式的，股東以其出資額對公司負有限責任；如果是股份有限公司形式的，股東以認購股份為限對公司承擔責任，公司以全部財產對其債務承擔民事責任。小額貸款公司具有獨立的法人財產權，股東享有資產收益權、分配權和決策權。

（二）小額貸款公司運行模式

國內小額貸款公司與正規金融公司相比較，其運作機制主要有以下幾個方面的特點：

1.不吸收公眾存款。小額貸款公司由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，也不準任何形式的非法集資。只能運用股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業金融機構的融入資金，且融入資金的余額不得超過資本凈額的50%。

2.貸款堅持“小額、分散”的原則。小額貸款公司堅持為農民、農業和農村經濟發展服務，發放貸款堅持“小額、分散”的原則，積極向農戶和微型企業提供信貸服務。

3.無結算業務。小額貸款公司經營范圍內沒有結算業務，不能加入人民銀行的大額支付系統、小額支付系統和支票影響交換系統，只能選擇銀行業金融機構開立存款賬戶，并委托存款銀行代理支付結算業務，與其他銀行沒有往來關系，不會形成派生存款。

三、對小額貸款公司的法律規制

（一）對小額貸款公司進行法律規制的必要性

作為金融創新產品的小額貸款公司，其在運作過程中很容易出現問題和障礙，資金問題是影響公司的快速發展的關鍵所在。主要表現在：

1.小額貸款公司的資金來源問題。小額貸款公司不吸收公眾存款，只發放小額貸款。根據銀監會和人民銀行聯合發布的《關于小額貸款公司試點的指導意見》，小額貸款公司的資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業金融機構的融入資金，并且融入資金不得超過小額貸款公司資本凈額的50%。但由于小額貸款公司不屬于金融機構，低成本資金難以獲得，小額貸款公司無法享受同業拆借利率(目前為2%～3%)；并且按照人民銀行再貸款的管理辦法，小額貸款公司無法獲得人民銀行的再貸款；而實踐中，小額貸款公司的開戶銀行大都以其不屬于金融機構為由不愿為其融資；即使能夠融資，融入資金的利率多數比照普通工商企業貸款利率執行，還需要固定資產抵押或擔保，融資成本較高，導致絕大多數小額貸款公司難以從銀行業金融機構獲取資金支持。因此小額貸款公司目前主要依靠自有資本金來開展貸款業務，但受到股東人數和自有資金的限制，資本金不可能大規模擴張。[5]

2.小額貸款公司的經營成本問題。稅收是公司經營成本的一項重要組成部分，小額貸款公司不準吸收公眾存款，以注冊資本為限經營信貸業務，貸款利率定價為基準利率的0.9～4倍。從制度設計上看，小額貸款公司擁有比金融機構更大的利差空間，但是由于目前小額貸款公司的稅賦不像農村信用社還有優惠政策，所得稅減半，而是按工商企業來征繳，這遠高于銀行業金融機構的負擔，使得小額貸款公司稅賦加重、成本提高。此外，與金融機構相比較，小額貸款公司由于規模較小，難以達到規模化經營，加之貸款額度小、筆數多、面積廣、風險大，占用人力多，貸款投入的管理精力和管理費用較高，導致其運營成本較高。而與其他民間金融相比較，小額貸款公司經營需要有固定的場所，并任命董事、監事和經理等人員，需要建立健全財務會計制度，需要繳納各種稅費，其運行成本高于民間借貸。

（二）解決資金問題的主要方式——“翻墻”化身為村鎮銀行

小額貸款公司與村鎮銀行的法律性質區別。小額貸款公司是經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。村鎮銀行是經銀監會批準，由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資，在農村地區設立的，主要為當地“三農”經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構。[6]依《指導意見》、《村鎮銀行組建審批指引》、《村鎮銀行管理暫行規定》以及《小額貸款公司轉制設立村鎮銀行暫行規定》[7]等相關規定，結合實踐情況，小額貸款公司與村鎮銀行的區別主要包括以下幾個方面[8]:

1.法律性質不同。小額貸款公司為準金融機構；而村鎮銀行由《村鎮銀行管理暫行規定》明確規定，其法律性質是銀行業金融機構。

2.監管主體不同。小額貸款公司由省級政府主管部門批準設立和管理；村鎮銀行則是經銀監會批準設立并監管。

3.出資人（發起人）不同。小額貸款公司由自然人、企業法人、其他社會組織依《公司法》對股份有限公司或有限責任公司的規定投資設立，僅對其注冊資本、主要發起人、股權結構等方面有特別要求；村鎮銀行由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資，村鎮銀行的最大股東或惟一股東必須是銀行業金融機構。

4.業務范圍不同。小額貸款公司不吸收公眾存款，經營小額貸款業務，以及在規定范圍內兼營其他業務，如相關咨詢業務，資產轉讓業務，資產租賃業務，信用擔保業務，中間業務，貸款項下的結算業務等；村鎮銀行經銀行業監督管理機構批準，可經營吸收公眾存款，發放貸款，辦理國內結算等金融機構被許可的相關業務。從二者的比較分析可以看出，小額貸款貸款公司如果轉制成為村鎮銀行，就必須讓出控股權和經營權。同時，小額貸款公司靈活的經營機制將被推翻，采取銀行業金融機構的監管標準。另外，正規金融機構對村鎮銀行的投資積極性本身也不大。小額貸款公司的轉制則陷入兩難困境。因此，結合小額貸款公司目前面臨的發展障礙與轉制困境，筆者認為主要受到市場準入和管理權的限制。

（三）小額貸款公司轉制村鎮銀行的法律難題

小額貸款公司轉變為村鎮銀行某種程度上可以解決資金來源和稅收歧視問題，但是利率限制將會更為嚴格，本身的機制優勢也將被削弱。表現在法律方面主要有以下幾方面的缺陷：

1.準入規定的缺陷。目前小額貸款公司轉制為村鎮銀行仍有不少困難，首先就是轉制村鎮銀行的準入條件規定比較模糊，不具有可操作性。根據《改制規定》，小額貸款公司的準入條件規定不明確的包括以下幾點。

第一，《改制規定》要求轉制的小額貸款公司治理機制完善、內部控制健全、經營狀況良好、信譽較高，且堅持支農服務方向。[10]各治理主體間職責明確，議事規則和決策程序清晰，治理目標科學，考核激勵機制有效，信息披露透明。具有完備有效的內部控制制度，能覆蓋各業務流程和各操作環節，且執行到位。一該部分規定都是原則性規定，沒有具體可操作的標準，不科學也不嚴謹。例如該規定小額貸款公司的治理機制完善、內部控制健全、信息披露透明的標準如何界定，是按照一般有限責任公司的要求執行還是按照上市股份有限公司的標準，亦或是按照銀行業金融機構的標準，該規定都沒有明確，可能造成轉制小額貸款公司的質量的參差不齊。

第二，《改制規定》要求轉制的小額貸款公司有良好社會聲譽、誠信記錄、納稅記錄，無重大違法違規行為。但社會聲譽良好的標準如何界定，由什么機構評價小額貸款公司的信譽是否良好，該規定都沒有說明。

第三，《暫行規定》要求轉制的小額貸款公司省級政府主管部門推薦其改制設立村鎮銀行，同時對其公司治理、內部控制、經營情況等方面進行評價。而省級政府主管部門卻沒有詳細的說明。

2.改制后強制交出管理權不合理。決策層已經認識到了將一部分小額貸款公司轉制為村鎮銀行的必要性與重要性，因此為小額貸款公司轉制為村鎮銀行提供了出路，并進行相關立法。然而，其卻在轉制條件與轉制后小額貸款公司控股等問題上對小額貸款公司進行了諸多限制。這種限制造成了小額貸款公司轉制村鎮銀行還面臨著另外一種困境，《村鎮銀行管理暫行規定》及《村鎮銀行組建審批指引》規定小額貸款公司由“已確定合條件的銀行業金融機構擬作為主發起人。”“其股東至少有一家為持股比例不低于20%的銀行業金融機構，且主要發起人為出資額最多的銀行業金融機構”，而《指導意見》對小額貸款公司發起人持股比例的規定為“單一自然人、企業法人、其他社會組織及其關聯方持有的股份，不得超過小額貸款公司注冊資本總額的10%。”也就是說，小額貸款公司轉制為村鎮銀行后面臨著更換股東的局面，所以同意銀監會的改編方案意味著要將控股權拱手送人，這不僅使小額貸款公司發起人的利益受損，而且在感情上是無法接受的，一些小額貸款公司的管理者也表達了類似的擔心：“成為村鎮銀行必須由當地一家商業銀行牽頭，20%的控股，機制、管理、用人就和現在不一樣了。”[11]但是如果接受改編方案，小額貸款公司轉制為村鎮銀行后，便成為了正規的銀行業金融機構，拿到金融牌照，可以開展各種銀行業金融服務，以上提到的許多問題便迎刃而解，例如村鎮銀行可以吸收存款，資金問題便得到了解決，而且在轉制為村鎮銀行后可以享受到更多的政策優惠。

（四）小額貸款公司改制過程中的法律解決途徑

如前文所述，我國目前由小額貸款公司向村鎮銀行轉制的過程中存在一些問題。因此要使小額貸款公司轉制為村鎮銀行具有可操作性，必須做一些改進。

1.法律應當進一步明確規定小額貸款公司轉制為村鎮銀行的具體準入標準。筆者認為在轉制準入條件設立方面應遵循以下幾點。一是嚴格性，應當適當提高小額貸款公司轉制為村鎮銀行的標準。因為目前小額貸款公司試點時間尚短，缺乏長時間實踐經驗，質量參差不齊，存在一部分小額貸款公司實力較弱，管理機制不甚健全。提高小額貸款公司轉制村鎮銀行的準入標準，讓具有雄厚實力與豐富經營經驗，且公司治理良好的小額貸款公司轉制為村鎮銀行，這樣可以降低金融市場的風險，維護穩定，這也符合立法者的初衷。二是客觀性，準入標準應當更多的采用客觀標準，對一些宏觀與原則性的轉入標準進行細化、解釋，如對適合轉制的小額貸款公司應達到的最低注冊資本要求，公司管理層的資質要求，公司治理結構的具體要求進行細化等。三是專業性，對小額貸款公司的準入審核應當由中國人民銀行或銀監會統一指定的專業機構進行，而不是將權力下放給省級政府，由省級政府確定的主觀部門確定。這樣可以避免省級政府指定的主觀部門專業性不足，在審核過程中可能出現的一些錯誤，并保障小額貸款公司轉制審核的權威性。

2.要保證小額貸款公司發起人的控制權。立法者在規定小額貸款公司轉制為村鎮銀行時必須由一個銀行業金融機構做主要發起人處于對資金的考慮，可以降低金融風險，并提高其信譽度。然而，該制度設計卻因為迫使小額貸款公司發起人在轉制過程中交出其對小額貸款公司的控制權，處于公平的角度不甚合理。因此在轉制過程中，如果小額貸款公司的主要發起人資金實力雄厚，愿意成為村鎮銀行的控股股東，那么立法者應當保障其權利，不應強迫其交出公司的控制權。為了使新組建的村鎮銀行運行更加穩定，可以規定每個轉制的村鎮銀行都必須有一個商業銀行作為主要股東，介入村鎮銀行的日常運作管理并負有一定監管職權，然而不必使其擁有村鎮銀行的絕對控制權。

四、結語

隨著此起彼伏民間借貸案件，我們一直思考著怎樣規范我們現今混亂的民間金融秩序。小額貸款公司的組建，將民間金融納入正規發展軌道，給民營資本進入金融領域提供了難得機遇，使部分隱性的民間借貸變為顯性，填補了金融機構在農村金融服務網點不的足。同時，為了讓更多的中小企業有生存的余地，更好的發揮資金融通的作用，我們就必須修改現行的法律法規，制定規范的民間金融規章制度，在大力發展小額貸款公司的前提下，促成一部分公司向村鎮銀行轉型，以滿足日益增大的民間資金需求，在和諧穩定的社會經濟秩序中繼續發展具有中國特色的民營經濟。

參考文獻

[1]王春宇.我國民間借貸發展研究[D].哈爾濱商業大學博士學位論文，2010.2.

[2]鄭曙光.小額貸款公司存設的法律價值與制度選擇[J].河南人學學報(社會科學版)，2009(3).

[3]中國人民銀行小額信貸專題組編.小額貸款公司指導手冊[M].中國金融出版社，2006:3.

[5]朱乾宇.中國農戶小額信貸影響研究[M].人民出版社，2010:200-201.

[6]湯敏.小額貸款公司路在何方[J].當代經理人.2010(9).

[7]銀監會相關負責人就出臺《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》答記者問[J].中國農村信用合作，2009(8).

[8]銀監會相關負責人就出臺《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》答記者問[J].中國農村信用合作，2009(8).

[10]張燕、高翔.我國農村小額信貸法律困境與對策[J].東財經職業學院學報，2007(4):23.

[11]吳瓊.小額信貸：離“民營銀行”有多遠?[J].中國企業家，2008(8):27.

作者簡介：馬麗（1988-），女，黑龍江哈爾濱人，華東政法大學2011級法律碩士（法學）專業碩士研究生，研究方向：法律與金融。