論地票制度對統籌城鄉發展的重要意義

王文蘭

摘要：地票制度作為重慶市農村土地交易方式創新的產物，對城鄉之間土地資源流動、產業結構調整、經濟的可持續發展以及農民權益保護產生了較為重要的促進作用，對統籌城鄉發展具有重要意義。

關鍵詞：地票制度；統籌城鄉發展；意義

中圖分類號：F291.3 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2012）15-0133-02

地票交易制度是重慶推進統籌城鄉綜合配套改革中的一大創舉，它將城鄉建設用地納入統一的市場進行管理，將農村土地與城市土地進行等質等量置換，打破了城鄉土地交易二元分割體制。這就不僅實現了耕地保護、農民增收、布局優化和建設用地需求保障度提升等多重目標共贏，更重要的是開辟了一條城市反哺農村、發達地區支持落后地區的新路徑，對統籌城鄉發展具有重要意義。

一、地票交易制度促進了農村土地的流轉與集約使用

對于農村土地流轉，2008年9月胡錦濤同志在安徽省鳳陽縣小崗村考察時說：“要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權”，“允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營”[1]。同年10月，中央正式提出：“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營?！盵2]中央及其領導人對農村土地承包經營權流轉的態度，是對業已存在的土地流轉制度的進一步認定和發展。

如何將中央精神落實到具體的農村土地流轉操作中，很多地方政府進行了探索。在這些探索中，重慶的地票制度具有一定的代表性。它創新了農村土地流轉的方式，對農村土地的流轉與集約使用產生了較為明顯的促進作用。地票制度實現了建設用地與農村耕地的遠程置換，首先要將農村集體建設用地改變為耕地，這樣農村耕地面積得到逐漸增加，而農村建設用地面積逐漸減少，二者之差產生的耕地使用權就可作為地票進行交易；在獲得地票以后，征收城市耕地并轉化為等量的建設用地。從重慶市范圍來看，城鄉的建設用地總面積不變，耕地總面積也不變。因此，地票制度保證了耕地總面積不減少，甚至有擴大的可能性。同時，地票制度對土地使用權流轉的促進也是非常明顯的。主要表現在，地票交易的前提是農村閑置建設用地的復墾，其中宅基地復墾占很大比重，宅基地復墾的前提又是農民進城。農民進城對土地流轉有兩個明顯的促進，一是宅基地復墾增加了土地，二是務農的農民少了，人均耕地面積增加，有利于土地的合理集約使用，提高農業勞動生產率。農民進城是宅基地復墾的前提，地票交易有利于農民進城，他們互為因果關系。通過復墾—農民市民化—地票交易—土地流轉與集約使用之間的邏輯關聯，地票交易制度也就促進了農村土地從狹義層面上的使用權流轉和農村內部空間的局部流轉向廣義層面上的土地流轉和城鄉之間互通的全局流轉的轉變，從而使農村土地進一步集約化使用。

二、地票交易制度促進了城鄉產業結構的調整與優化

就各個產業而言，第一產業尤其是農業的可持續發展與土地利用的關系更為密切：一方面要在切實保護耕地的基礎上，因地制宜發展大農業；另一方面要通過提高土地利用率，集約發展糧食生產，保證農業穩定性。而第二、三產業則要求土地集中使用，空間上更向城市靠攏。同時，作為區域經濟要素的土地數量有限，土地的配置效率直接影響區域的經濟效益，合理的產業布局必將使得區域的經濟增長速度加快；除此之外，區域土地的容積率不同產生的經濟效益不同。在區域合理用地布局、優化用地結構、增加單位土地的投入將會推動經濟效益的提高。因而在區域土地利用規劃中，需要全局考慮區域整體空間，合理布局，改善區域土地利用結構，便之符合區域經濟發展的要求。

對于重慶來講，“一小時經濟圈”范圍內交通、物流、金融業更加發達，第二、三產業占絕對主導地位，“兩翼”范圍第一產業所占比例較高。通過地票交易這種方式，統籌城鄉土地的集中有效利用，優化、合理、科學的區域土地利用結構將進一步強化一圈區域功能，完善區域功能結構，增加區域的輻射力和吸引力，降低區域運行的商務成本和布局成本；對于“兩翼”范圍內，通過地票交易的反哺作用，可推動區域第一產業結構的升級、轉型，發展現代農業，提升農業生產力，進而改善民生環境，實現城鄉統籌發展。這樣，通過地票交易的方式，將適合發展高產出產業的土地從低產出產業中置換出來，將不適合發展高產出產業的土地用于發展農業等低產出產業，通過政府的主動行為，將對重慶各地區的產業結構進行優化和升級，達到產業結構合理布局的目的。

三、地票交易制度促進了城鄉經濟的可持續發展

地票制度通過城鄉之間的土地等量交換，使城鄉土地達到集約利用，可以提高區域土地的相對供給量，保持耕地總量的動態平衡，為區域經濟的可持續發展創造了環境。同時，以“先補后占”替代“先占后補”的用地模式，可以有效防止現有征地模式“占地在先是剛性的，造地在后是柔性的，時間和質量不能保證”的弊端。城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤，城鄉建設用地總量不增加，耕地總量不減少。與現有“先占后補”的掛鉤模式相比，土地指標交易制度是“先造地后用地”。先把農村建設用地轉化成耕地之后，才在城市新增建設用地，對耕地的保護力度更大、保護效果更好。一方面農村閑置土地資源依法有序退出，解決農村建設用地浪費問題；另一方面城市建設用地有比例有節奏增加，解決城市建設用地緊張的矛盾，但城鄉建設用地總量不增加、耕地總量不減少。這樣，重慶不僅可以守住3 256萬畝耕地保有量，還可適當增加耕地面積。

地票制度在保住農村耕地總面積不減少的同時，促進了城鄉土地要素市場的活躍，完善了城鄉現代市場體系。通過地票的形式開展遠距離、大范圍的優化配置，固化的土地資源轉化為可以流動的資本，土地作為農村最主要的生產要素，一旦流動起來，必然帶動農村要素市場的發育，有力地促進資本、產權、技術等其他要素市場建設和城鄉產業的合理分工。一方面，城市土地能夠實現“騰籠換鳥”，更多的用于工業、商業等高附加值產業，實現城市土地價值最大化，另一方面，不適合工業的地區通過置換，有更多的耕地用于農業生產，地票交易產生的收益也可投入農業生產，促進農業產業化、規?；?，實現農民增收。通過土地及其附在土地基礎上的產業的調整與優化，達到城鄉土地資源的重組配置，有利于土地的高效集約使用。尤其對農村來講，有利于重新統籌安排基本農田、生活居住、生態保護等空間布局，推進人口居住向社區集中，交通水利醫療衛生等基礎設施向適度規模經營集中，推動教育、勞動力培訓、社會保障等公共服務體系建設，有效推動城鄉一體化進程。

四、地票交易制度促進了農民權益的保護

地票交易制度通過土地交易所公開交易農村復墾土地指標，實現農村集體建設用地遠距離、大范圍的置換，提升農村特別是偏遠地區的土地價值，促進農民增收和改善農村生產生活條件，實現城市反哺農村、發達地區支持落后地區發展的目的。重慶農村土地交易所2008年12月掛牌成立到2011年6月底，累計成交6.2萬畝的地票指標，成交金額達103.3億元，成交均價也在不斷走高，由最初的8萬元/畝增長到2011年6月的32萬元/畝，每畝均價16.5萬元，農民每畝得到10萬元左右的財產性收入。①這種不斷走高的地票價格，一方面保障和平衡了城市建設用地的需求，解決了城市化與工業化的用地難題，另一方面也使農民在土地交易中的收入不斷增加。

地票制度的這種土地價格發現功能，既指導了征地補償工作的具體展開，也化解了征地中的沖突與矛盾。重慶市明確規定，征用農村土地，要參考土地交易所的地票價格。由于地票價格是由市場交易形成的，沒有長官意志，農民易接受。同時，地票交易自始至終堅持維護三農利益、堅持保護農民合法權益、堅持地票價款全部用于三農，其中宅基地復墾形成的地票價款，在扣除復墾項目工程成本和融資成本后，85%支付給復墾的農戶，剩余15%支付給農村集體經濟組織。因此，近幾年來，重慶市在征地中，沒有一起自焚、強拆等惡性事件發生。因此，地票制度促進農村土地管理制度的鞏固完善，依法保障農民的占有、使用、收益等權利。同時，地票交易沒有改變土地權屬，且充分兼顧了國家、集體和農民的利益。

參考文獻：

[1]江淮金秋話農事——胡錦濤總書記在安徽農村考察紀實[N].人民日報，2008-10-01.

[2]中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議.中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定[N].人民日報，2008-

10-19.

On Significance of Securitized Land Exchange System for Coordinating Urban-Rural Development

WANG Wen-lan

（Training Center of Southwest Aluminum (Group) Co.，Ltd，Chongqing 401326，China）

Abstract：The securitized land exchange system as a innovative means of rural land exchange，produces a great promotive effect to land resources flow between urban and rural areas，readjustment of the industrial structure，economic sustainable development and farmer rights and interests protection.It is very significant to coordinating urban-rural development in China.

Key words：the securitized land exchange system； coordinating urban-rural development； significance[責任編輯 陳鳳雪]