新形勢下和諧推進中心城區舊屋區改造工作的思考

何俊斌

［摘要］ 在城市中心城區，當城市發展面臨土地資源制約的時候，研究如何在最短時間內充分發揮原有建設用地資源的效能用，提供產業發展的空間，探討和諧推進舊屋區改造的工作思路及方法，對于提升城市形象和促進經濟社會發展具有重大意義。

［關鍵詞］ 舊屋區改造；和諧；征遷

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 11. 022

［中圖分類號］F293［文獻標識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2012）11- 0035- 02

近年來，筆者直接參與所在城市舊屋區改造的工作實踐，深刻感受到在舊屋區改造工作中，群眾的積極參與和諧共贏是做好該項工作的關鍵環節，特別是２０１１年初國務院出臺新征收辦法給舊屋區改造工作提出了新的要求，將會進一步提高該項工作群眾的參與熱情，營造和諧氛圍。在城市中心城區，當城市發展面臨土地資源制約的時候，舊屋區改造無疑是最有效的對內拓展發展空間的辦法，能夠在最短時間內將原有建設用地資源的效能發揮起來，提供產業發展的空間；但是在這種土地整合和城市功能再造為產業轉移和結構調整騰出土地、擴大空間的過程中，如何實現改革開放成果與被拆遷群眾共享，從而提高市民幸福感，提高城市和諧水平是舊屋區改造工作中的重要研究課題。

1中心城區舊改工作的現狀和特點

中心城區因其歷史較悠久，舊屋區的大量存在不可避免，限于早期經濟發展水平制約，規劃相對落后甚至缺乏規劃，現存的舊屋區中相當一部分為破舊木制房，有的房屋消防通道十分狹窄，消防設施缺乏，結構安全隱患和消防安全隱患突出，影響中心城區面貌；要根本改變舊城區面貌、樹立良好城市形象，則必須從舊屋區舊村改造工作入手，編制科學的改造規劃，在城市整體功能規劃基礎上，結合市政道路、公共及基礎設施建設，景觀改造等進行綜合建設開發，改善中心城區群眾的居住條件，提升城市檔次，增強中心城區凝聚力和輻射功能。在實際工作中，筆者深深體會到中心城區舊屋區改造存在“量多、地小、分布散”等顯著特點，使舊改工作的推進困難重重。

2舊屋區改造存在問題分析

首先，大多地塊均為“插花地，土地面積小，四面環樓、公共配套設施多”，且容積率偏高，使得按現行的規劃標準，按要求扣除退距、綠化保護、消防間距等之后，可建筑面積太小，使大部分舊改小幅地塊無法實現改造資金就地平衡。

其次，舊改項目的前期審批手續必須經發改變、規劃局、土地局、文物局等部門層層審批，特別是城中村改造項目還涉及農用地征用，需報省級國土資源管理部門和國土部轉征用審批；因審批周期太長，從而導致被拆遷人聞風而起，違章搶建現象較為普遍，制止難度大，使拆遷改造時拆遷面積有所增加，提高了拆遷改造資金成本，進一步加重了改造資金平衡難度。

第三，中心城區居住人口密度大，在道路交通、市政設施、配套服務設施等方面比非中心城區相對完善，原居民大多不愿意離開本區，不容易接受異地安置拆遷方案，這導致不少地塊商品房與安置房在一個樓盤中并存，使開發商的物業品牌和檔次受到局限，一定程度上影響品牌開發商的積極性。

第四，拆遷成本逐年增高，拆遷難度加大。由于近年來房地產市場走高，在全國范圍內拆遷成風，一些地方出現違法違規拆遷等現象，黨中央和政府有關部門也持續關注拆遷糾紛問題，強調控制拆遷規模并切實維護被拆遷人利益，新聞輿論也相應加大宣傳力度，但一些群眾片面理解國家有關政策，導致在拆遷安置過程中對補償安置期望值過高，超越了拆遷法規標準，使基層拆遷實施單位工作阻力加大、土地成本提高；甚至出現少數群眾以集體上訪等非常規手段來要挾基層政府并希望以此獲取個人利益，影響了社會和諧穩定。

3舊屋區改造工作可采取的措施和應對方法

針對上述存在的各種困難和影響和諧拆遷的情況，為了在新形勢下進一步加快舊改步伐，筆者認為在國有土地上房屋征收工作中，可考慮從幾方面著手開展工作。

第一，加大宣傳力度，增強群眾依法動遷意識。征收部門要以２０１１年１月２１日新頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》出臺為契機，大力宣傳征收政策，按條例要求，讓多數被征收人參與征收拆遷補償的政策制定，努力做到征收過程的公開、公平、公正，使征收補償方案與房地產價格市場接軌，讓群眾得到合理的補償；也讓群眾真正意識到，在目前按照歷年航拍圖核對非產權面積再進行分類補償的做法下，突擊違章建房無法得到所期望的補償，避免“違規建房而得利”的不合理現象再出現，真正讓老實人在房屋征遷過程中不吃虧，從而引導群眾依法守法取得合理補償，減少對征遷工作的不理解和抵觸情緒。

第二，加大推進社會矛盾糾紛化解工作力度。近年來隨著房價的上升，房產價值逐步提高，日常拆遷中經常發生由于老屋的產權人不明確、社會關系情況復雜等原因，導致有些家族的共有權人之間經常發生爭議，影響了拆遷工作進度；針對此種情況，應考慮強化人民調解與行政調解對接機制，鞏固完善“大調解”格局，把人民調解工作延伸下去，促進重視預防和化解征地拆遷領域產權糾紛的工作，從而有效促進征遷過程中的社會和諧。

第三，加大政策支持力度，建立科學的舊改工作運作機制。首先，積極爭取市規劃部門的支持，相對提高規劃指標。即針對建筑密度較高，改造建設資金平衡難度較大的項目，在符合國家有關強制性規范要求的基礎上，在規劃指標上予以適當放寬，根據不同情況區別對待，以提高項目實施的可行性，滿足群眾改善居住條件的需求。其次，由于近年來大多地塊商業運作均采用“凈地”公開出讓，使被拆遷人需長時間異地臨時過渡，而隨著房屋租金的逐年上漲，加重了群眾負擔，對此大多被拆遷群眾頗有怨言。因此，應考慮逐步采取就近現房安置的方案，即政府提前建設一批備用住宅房源，實現滾動現房安置，這種辦法可避免群眾異地過渡之苦，在實踐中深受廣大群眾歡迎，也可大大降低征遷工作的社會穩定風險。

第四，堅持規劃先行，有序推進舊改項目。舊改工作除要考慮群眾居住條件改善外，還必須與有關規劃相符，把舊改納入規劃柜架，包括土地利用規劃、城鄉總體規劃及產業發展的規劃；特別是應重視統籌考慮與城區基礎設施改造、人文建設、交通現代化、城區長效管理及社會和諧穩定等因素結合起來。因此，舊改工作應按輕重緩急及與整個城市的遠近戰略部署相結合，堅持“先謀后動”原則，統籌規劃道路、交通、住宅、公共設施建設等各個方面，努力實現“規模開發、綜合配套、提高標準”的可持續開發建設目標。只有這樣才能從根本上取得廣大群眾的理解支持，真正實現“和諧征遷”。